ไลน์และสตาฟ ความไม่ลงตัวของการสร้างสรรค์ประชาธิปไตยไทย: หลักคิด ปัญหา และแนวทางแก้ไข

ประชาไททำหน้าที่เป็นเวที เนื้อหาและท่าที ความคิดเห็นของผู้เขียน อาจไม่จำเป็นต้องเหมือนกองบรรณาธิการ

 

วันที่ 24 มิถุนายน 2559 เป็นวันครบรอบ 84 ปี ของประชาธิปไตยไทย เมื่อนับจากการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 โดยคณะราษฎรเป็นต้นมา แต่ความไม่ลงตัวของการเมืองการปกครองไทยก็ยังคงมีอยู่สูง ในโอกาสครบรอบวันสำคัญในปีนี้ ข้าพเจ้าจึงขอนำเสนอถึงความไม่ลงตัวของการสร้างสรรค์ประชาธิปไตยไทย เพื่อร่วมรำลึกถึงวันสำคัญนี้

ความไม่ลงตัวของการสร้างสรรค์ประชาธิปไตยของประเทศไทยนั้น พิจารณาในเชิงหลักคิด ปัญหา และแนวทางแก้ไข ได้หลายแง่มุม สำหรับในบทความนี้จะเน้นมุมมองเชิงองค์การ เนื่องจากในเชิงองค์การนั้น การแบ่งหน้าที่ในการทำงานให้เหมาะสมและสอดคล้องกันในหน่วยงานย่อยๆภายในขององค์การ มีความสำคัญมาก การจัดโครงสร้างองค์การให้เหมาะสมและทุกส่วนงานสามารถทำหน้าที่ได้อย่างสอดรับและเกื้อกูลกันจริง องค์การนั้นก็จะประสบความสำเร็จสูง

ในทางองค์ความรู้ด้านองค์การ เป็นที่ทราบกันดีว่า การออกแบบและจัดระบบการทำงานขององค์การให้มีความสมเหตุสมผลเพื่อสนับสนุนประสิทธิภาพขององค์การ (Rational Organization) ที่ประสบความสำเร็จนั้น มักจะนิยมจัดแบ่งงานออกเป็นสองกลุ่มใหญ่ๆ คือ กลุ่มงานหลักที่เรียกกันในภาษาอังกฤษว่า “ไลน์ (Line)” และกลุ่มงานสนับสนุนที่เรียกกันในภาษาอังกฤษว่า “สตาฟ (Staff)” ในทางหลักการขับเคลื่อนองค์การนั้น พวกไลน์ถือเป็นงานที่สำคัญที่สุดเพราะมีขึ้นเพื่อตอบสนองวัตถุประสงค์การจัดตั้งองค์การ ส่วนสตาฟจะเป็นรองด้วยการทำงานสนับสนุนไลน์ให้ประสบความสำเร็จอย่างเต็มที่

ยกตัวอย่างเช่น โดยทั่วไปในประเทศไทยปัจจุบัน หน่วยงานในระดับกระทรวงต่างๆที่ให้บริการประชาชน กลุ่มแรก คือ กระทรวงอุตสาหกรรม กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กระทรวงแรงงาน กระทรวงพาณิชย์ กระทรวงพลังงาน กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม กระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา (คาบเกี่ยวการอยู่ในกลุ่มสตาฟ) และรัฐวิสาหกิจส่วนใหญ่ เป็นต้น ซึ่งลงมือสร้างผลผลิตและความเจริญรุ่งเรืองของประเทศจัดอยู่ในกลุ่มไลน์ ส่วนกลุ่มที่สอง คือ กระทรวงกลาโหม (ยามของประเทศ) กระทรวงมหาดไทย (ธุรการของประเทศ) สำนักงานตำรวจแห่งชาติ (ยามเฝ้าบ้าน) กระทรวงการต่างประเทศ กระทรวงคมนาคม กระทรวงการคลัง กระทรวงศึกษาธิการ กระทรวงสาธารณสุข กระทรวงยุติธรรม กระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ กระทรวงวัฒนธรรม สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และองค์การมหาชนอิสระส่วนใหญ่ เป็นต้น ซึ่งเน้นงานสนับสนุนการพัฒนาประเทศ อยู่ในกลุ่มสตาฟ โดยทั้งหมดนี้อยู่ภายใต้ความครอบคลุมและเกื้อกูลจากนโยบายและการบริหารประเทศของรัฐบาล อันสนับสนุนด้วยธรรมาภิบาลแห่งรัฐ

บริษัทต่างๆที่ทำการผลิตสินค้าและบริการในภาคเอกชนนั้น ฝ่ายผลิตหรือโรงงาน และฝ่ายขายสินค้าหรือการตลาด ถือเป็นหัวใจของงานในองค์การคือไลน์ ส่วนสตาฟ เช่น งานธุรการ งานวางแผน งานการเงิน งานสารบรรณ งานพัสดุ งานกฎหมาย งานพยาบาล งานยามรักษาความปลอดภัย งานประชาสัมพันธ์ และงานบุคคลหรือทรัพยากรมนุษย์ ถือเป็นงานสนับสนุน แต่ทั้งสองกลุ่มต่างก็มีความสำคัญต่อศักยภาพโดยรวมขององค์การ

ในสถาบันการศึกษาเช่นมหาวิทยาลัย คณะที่เปิดสอนในสาขาวิชาและหลักสูตรต่างๆ เป็นไลน์ ส่วนบัณฑิตวิทยาลัยที่เป็นหน่วยงานทำหน้าที่เอื้ออำนวยความสะดวกและส่งเสริมประสิทธิภาพของคณะในระดับบัณฑิตศึกษา (ปริญญาโทและเอก) เป็นสตาฟ ทำหน้าที่ให้บริการคณะ แต่บางมหาวิทยาลัยไม่มีการจัดตั้งบัณฑิตวิทยาลัยเพื่อดูแลบัณฑิตศึกษาโดยคณะยังคงรับผิดชอบงานสนับสนุนเอง แต่หากมหาวิทยาลัยใดบริหารงานแบบมีบัณฑิตวิทยาลัยที่ได้รับการให้สำคัญมากเป็นพิเศษ และพัฒนาการบริหารงานของตนไปถึงขั้นอยู่เหนือและควบคุมการทำงานของคณะต่างๆในการบริหารหลักสูตรซึ่งคณะรู้ดีกว่า บัณฑิตวิทยาลัยก็จะไม่ได้รับการยอมรับจากคณะและคณาจารย์ และจะนำไปสู่ความไม่ลงรอยกันในการผลิตนักศึกษาได้

องค์การขนาดใหญ่ที่ผลิตสินค้าหลากหลาย ในหน่วยของไลน์และสตาฟเองก็สามารถจัดย่อยลงไปได้อีกว่างานใดเป็นไลน์และงานใดเป็นสตาฟเฉพาะส่วนของตน  แต่องค์การที่มีประสิทธิภาพจะไม่จัดกลุ่มงานย่อยๆและลำดับชั้นของโครงสร้างองค์การมากเกินไป อันจะทำให้การทำงานล่าช้าต่อประชาชนหรือลูกค้า ดังที่มีการแก้ไขการให้แบบบริการ ณ จุดเดียว (One Stop Service)

ไลน์มีอำนาจสั่งการ สตาฟมีอำนาจให้คำแนะนำและจัดกิจกรรมที่ส่งเสริมประสิทธิภาพของไลน์ สตาฟให้บริการแก่ไลน์ แต่ไลน์ไม่ต้องไปให้บริการสตาฟ ไลน์อาจขอความเห็นจากสตาฟก่อนตัดสินใจหรือไม่ก็ได้ แต่คำแนะนำของสตาฟที่ไม่รู้จริงหรือฟังดูไม่เข้าท่า ไลน์ก็จะไม่ปฏิบัติตาม และจะทำให้ไลน์ไม่ให้เครดิตสตาฟ หากพบความไม่ได้เรื่องของสตาฟบ่อยๆ รวมทั้งมีข้อสังเกตด้วยว่า เมื่อสตาฟเสนอความเห็นไปแล้ว หากไลน์เอาไปปฏิบัติแล้วไม่ได้ผลดีนัก สตาฟก็มักไม่มียอมรับว่าเป็นความผิดของตน แต่หากงานสำเร็จขึ้นมา สตาฟก็จะอ้างผลงานว่ามาจากตนเป็นสำคัญ ไลน์จึงพึ่งสตาฟได้อย่างจำกัดหรือต้องรู้ทันพอสมควร และระมัดระวังในการพึ่งพาสตาฟไม่ให้มีมากเกินไป อย่างไรก็ตาม องค์การหรือบริษัททั้งหลายจะไม่นิยมจ้างสตาฟไว้จำนวนมาก มักจะเลือกเอาไว้เฉพาะกิจกรรมเท่าที่จำเป็นต่อการเสริมสร้างสมรรถนะของไลน์จริงๆ เพราะทำให้งานล่าช้า ไม่ทันความต้องการของลูกค้า และเปลืองงบประมาณ รวมทั้งป้องกันการขยายตัวแบบระบบราชการ (สร้างอาณาจักรเพื่อความยิ่งใหญ่ของตนหรือเพื่อประชาชน/ลูกค้า!?)

ทั้งสองกลุ่มมักไม่เป็นหัวหน้า-ลูกน้องกัน แต่โอกาสที่ไลน์จะควบคุมสตาฟนั้นมีสูงกว่าสตาฟควบคุมไลน์เพราะโดยธรรมชาติของระบบงานโดยรวมให้ยึดงานหลักขององค์การเป็นใหญ่ แต่กระนั้น ในบางเงื่อนไข สตาฟก็อาจได้รับสิทธิจากแหล่งอำนาจสูงสุดขององค์การให้ไลน์ต้องขอความเห็นสตาฟก่อนที่ไลน์จะตัดสินใจ แต่ในที่สุดก็ยังคงต้องยอมรับความสำคัญกว่าหรือเอกสิทธิในการรับผิดชอบการผลิตและการตัดสินใจของไลน์ นอกจากนี้งานเฉพาะด้านของสตาฟแท้ๆ ที่เป็นงานของผู้ที่เรียนมาทางวิชาชีพ หรือต้องอาศัยเทคนิคพิเศษเท่านั้นจึงรู้หรือทำได้ เช่น กฎหมาย บัญชี และการจัดการเทคโนโลยีสารสนเทศและซอฟแวร์คอมพิวเตอร์ แต่ไลน์ไม่รู้เรื่องเอาเสียเลย ไลน์ๆก็มักจะไม่ไปยุ่งกับเขา เว้นแต่มีวิกฤตขึ้นมาให้ต้องแก้ไขเฉพาะหน้า ไลน์ก็อาจเข้าไปจัดการ แต่ก็มักจะชั่วอึดใจเดียวเท่านั้น แต่เรื่องที่ไลน์ไม่สามารถตัดสินใจได้ หากสตาฟไม่เห็นด้วย อันถือว่าเป็นอำนาจตามหน้าที่เฉพาะสำหรับสตาฟเท่านั้น พอมีหลักการเรื่องนี้อยู่ แต่จำกัดขอบเขตต้องเป็นเรื่องสำคัญยิ่งยวดขององค์การจริงๆ เช่น การเงิน ความปลอดภัย ข้อมูลจำเพาะ และกติกาหรือเรื่องพิเศษอื่นๆ ที่กฎหมายหรือเจ้าของกิจการเขาสั่งไว้ว่าต้องเป็นเช่นนั้น ซึ่งก็จะทำให้สตาฟกลายเป็นตัวคุมกฎ (Regulator) ไป และอาจแสดงบทบาทเช่นนี้มากขึ้นๆเพราะไลน์ก็ไม่สามารถสร้างเสถียรภาพในระบบงานของตนได้ สตาฟเช่นนี้ก็จะเป็นสตาฟกลายพันธุ์ และเป็นเผด็จการอีกแบบหนึ่งที่เป็นปฏิปักษ์หรือดื้อแพ่งต่อไลน์ ซึ่งองค์การต้องหากลไกหรือตัวช่วยเสริมสร้างเสถียรภาพ (Stabilizer) ให้กับไลน์ ระบบจึงจะดำเนินไปเป็นปกติและเจริญรุ่งเรือง ภายใต้อำนาจและการเห็นชอบของเจ้าของกิจการ

การจัดแบ่งงานข้างต้นมีความซับซ้อนมากขึ้นเมื่อองค์การใหญ่ขึ้นและมีภารกิจที่หลากหลาย หากจัดไม่ลงตัวก็คือจะสับสนว่าใครหลักใครรอง อย่างไรก็ตาม หากองค์การใดๆไม่มีสตาฟหรือมีแต่ไม่มีประสิทธิภาพ งานขององค์การก็ยังดำเนินไปได้โดยการนำหรือการทำงานของไลน์เสียเอง แต่หากองค์การมีแต่สตาฟไม่มีไลน์ องค์การนั้นก็จบ ไม่สามารถบรรลุวัตถุประสงค์ของการจัดตั้งได้ เพราะความรู้แบบไลน์อาศัยความเป็นวิทยาศาสตร์ที่ต้องสัมผัสได้ ปฏิบัติได้ และเห็นผลได้จริงมากกว่าความรู้แบบสตาฟ ไลน์จึงนอกจากจะสามารถทำงานตามภารกิจที่เป็นหลักขององค์การแล้ว บางครั้งหรือบ่อยครั้งไลน์ก็สามารถทำงานของสตาฟได้ โดยความเสียหายอาจไม่มีหรือมีน้อย แต่สตาฟจะไปทำงานแทนไลน์ไม่ได้หรืออาจทำได้แต่ความเสียหายก็จะมีได้มาก รวมถึงว่าหากมีข้อขัดแย้งระหว่างไลน์กับสตาฟ แต่หากไลน์เขายืนยันว่าจะเอาอย่างนั้นอย่างนี้ สตาฟก็ต้องสงบปากสงบคำ ปล่อยให้การนำพาองค์การเป็นความรับผิดชอบของไลน์ตามธรรมเนียม องค์การจึงจะดำรงอยู่ได้ แม้ในสายตาของสตาฟงานจะเห็นว่าบกพร่องหรือไม่มีประสิทธิภาพเต็มที่ก็ตาม ความมีเสถียรภาพของระบบงานจึงขึ้นอยู่กับสมรรถภาพของไลน์เป็นหลักโดยการเกื้อหนุนของสตาฟตามมา

ในฐานะที่รัฐหรือประเทศทั้งหลาย ก็คือ สังคมโดยรวมที่เป็นองค์การขนาดใหญ่ที่สุดอันเป็นที่รวมขององค์การย่อยๆทั้งปวง และมีระบบการเมืองเป็นศูนย์กลางของการจัดสรรอำนาจและการบริหารประเทศนั้น ระบบการทำงานขององค์การแบบไลน์ (Line) และสตาฟ (Staff) ย่อมสามารถนำมาใช้ประโยชน์เพื่อการพัฒนาการเมืองไทยได้

ในสังคมดั้งเดิมที่ไม่เน้นความเป็นสังคมที่สมเหตุสมผลเพื่อประสิทธิภาพแห่งรัฐ (Rational State) การจัดไลน์และสตาฟจะคลุมเครือกว่าในสังคมสมัยใหม่ เพราะเน้นความสัมพันธ์ส่วนตัวบ้างและความเป็นพรรคพวกกันบ้าง แต่ในสมัยปัจจุบัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งองค์การที่ประสบความสำเร็จสูง ไลน์จะมีมารยาทที่ไม่วางบทบาทบังคับบัญชาสตาฟ และมักจะให้โอกาสสตาฟในฐานะเพื่อนร่วมงานเข้าร่วมตัดสินใจในระดับยุทธศาสตร์ขององค์การด้วย อันช่วยให้งานในภาพรวมขององค์การสมบูรณ์มากขึ้นเพราะสตาฟมักเป็นกลุ่มคนที่มีการศึกษาสูงหรือได้รับการศึกษามาอย่างดี สตาฟเองก็จะมีมารยาทที่จะวางตนในลำดับรอง ไม่ทำตนยิ่งใหญ่กว่าไลน์ เพียงแต่ขอให้ไลน์ซึ่งเป็นส่วนหลักยอมรับในบทบาทเกื้อกูลของตนเพื่อเสริมงานหลักที่ไลน์รับผิดชอบ แต่หากทั้งสองส่วนไม่ยอมลงต่อกันและมีความขัดแย้งกันมากๆ ต่างฝ่ายต่างพยายามสร้างความสำคัญของตน ผู้มีอำนาจเหนือทั้งสองฝ่าย ก็คือคณะกรรมการบริษัทที่รับมอบอำนาจมาจากเจ้าของกิจการผู้ถือหุ้น มักจะเลือกตัดสินใจจำกัดบทบาทสตาฟและลดจำนวนสตาฟมากกว่าไลน์ อันจะช่วยลดต้นทุนการผลิตด้วย เพราะการใช้สตาฟจำนวนมากเป็นการเปลืองงบประมาณเมื่อเทียบเคียงกับจำนวนไลน์ ดังตัวอย่างที่เราจะพบกันทั่วไปคือ การลดจำนวนคนงานลง การจ้างงานบางเวลา และ การจ้างเหมางาน (Out-Sourcing) จากภายนอก ในภารกิจที่ไม่ใช่งานหลักขององค์การ ดังที่พบในหน่วยงานราชการ รัฐวิสาหกิจ และ บริษัทเอกชนใหญ่ๆ ที่ระบาดในทุกวันนี้

ข้าพเจ้าจึงมีความเห็น (สมมติฐาน) ว่า ความไม่ลงตัวของการสร้างสรรค์ประชาธิปไตยไทยทุกวันนี้ มีสาเหตุสำคัญประการหนึ่ง คือ ความไม่ลงตัวในการทำงานระหว่างไลน์ (Line) และสตาฟ (Staff) ในระบบการเมืองของเรา และหากนำหลักไลน์ (Line) และสตาฟ (Staff) ซึ่งเข้ากันได้ดีกับหลักการปกครองโดยเสียงข้างมากของระบอบประชาธิปไตย มาปรับใช้อย่างเหมาะสม การเมืองไทยจะก้าวพ้นวิกฤตไปได้

ในสมัยที่สยามหรือรัฐไทยยังเป็นสังคมดั้งเดิม คือ รัฐสมบูรณาญาสิทธิธาช นับย้อนไปอย่างน้อยถึงสมัยอยุธยานั้น ประเทศยังไม่เป็นประชาธิปไตย การเมืองดำเนินไปโดยอำนาจรวมศูนย์ของกษัตริย์ในฐานะประมุขผู้มีอำนาจสูงสุดมาตามประเพณีหรือโดยการปราบดาหรือสถาปนาตนเองขึ้นก็ตาม หน่วยงานต่างๆในสังคมอยู่ภายใต้การบัญชาการของประมุขโดยเด็ดขาด ในสังคมแบบนี้กลุ่มงานหลักหรือรองในทางการเมืองการปกครองก็ยังสับสนปนเปในความสำคัญ แต่จะเห็นได้ว่ากษัตริย์ เสนาบดี และขุนนางระดับสูงอื่นๆที่ได้รับการแต่งตั้งจากกษัตริย์ทำหน้าที่ร่วมนำพาชาติ ซึ่งเป็นกลุ่มงานที่มีบทบาทสำคัญยิ่งสมัยอยุธยา (เริ่มในสมัยพระเจ้าอู่ทอง) นั้น ก็คือกลุ่มงานภายใต้ระบบจตุสดมภ์ คือ เวียง-วัง-คลัง-นา โดยเวียงดูแลความสงบและคดีความ วังดูแลงานของกษัตริย์/วัง คลังดูแลการเงิน และ นาดูแลการเกษตร ต่อมาสมัยพระบรมไตรโลกนาถ – ตอนปลายอยุธยา กิจการทหารได้รับการให้ความสำคัญเป็นพิเศษแยกออกจากงานฝ่ายพลเรือนเรียกว่ากรมกลาโหมดูแลกรมต่างๆในกิจการทหารทุกหัวเมือง (น่าจะใหญ่ใกล้เคียงกระทรวง) งานเวียง-วัง-คลัง-นา ที่จัดภายใต้กรมสี่กรมให้อยู่ภายใต้กรมใหม่ คือกรมมหาดไทย (น่าจะใหญ่ใกล้เคียงกระทรวงเช่นกัน) และให้ดูแลกิจการพลเรือนทุกหัวเมือง ภายใต้การควบคุมของกษัตริย์อีกชั้นหนึ่ง ทั้งกลาโหมและมหาดไทยจึงเป็นหน่วยงานรัฐที่ใหญ่สุดในสังคมและใช้เช่นนี้มาถึงรัตนโกสินทร์

แม้สยามจะปฏิรูปการบริหารราชการสมัย ร.5 จนถึงสมัย ร. 7 ที่หน่วยงานของรัฐจะเปลี่ยนแปลงเพิ่มเติมการจัดโครงสร้างองค์การรัฐไปแบบยุโรปมากขึ้น เช่น เกิดหน่วยงานราชการต่างๆในงานแบบไลน์และสตาฟใหม่ๆ แต่ก็ยังคงสืบทอดประเพณีการบริหารแบบกลาโหมและมหาดไทยเป็นใหญ่ ซึ่งนับจากสภาพสังคมสยามในอดีตที่วุ่นอยู่กับการทำการศึกสงครามกับประเทศเพื่อนบ้านและการรวบรวมชาติจนถึงรัฐสมัยใหม่ (ร.4 – ร.6) แต่ยังไม่ถึงสมัยยุคเริ่มประชาธิปไตยนั้น เราจะเห็นในระยะยาวได้ว่าทหารครองความเป็นไลน์ และมหาดไทยครองตนเป็นสตาฟ

ในสังคมสมัยใหม่แบบประชาธิปไตยของประเทศส่วนใหญ่ในโลก รวมทั้งสังคมสยามนับแต่กลาง พ.ศ. 2475 เป็นต้นมา การเมืองเปลี่ยนไปจากแบบเก่าอย่างสิ้นเชิง คือ อำนาจของประชาชนเป็นใหญ่ที่สุดในรัฐ แม้ประเทศใดจะยังมีระบบกษัตริย์ แต่อำนาจของกษัตริย์ในทางการเมืองการปกครองเป็นรองอำนาจอธิปไตยของประชาชน ตามที่รัฐธรรมนูญรับรอง ดังที่กล่าวกันว่าพระมหากษัตริย์ทรงอยู่ใต้รัฐธรรมนูญ และยังพิจารณาได้จากการที่กฎหมายที่สภาผู้แทนราษฎรเห็นชอบย่อมบังคับใช้ได้ หากกษัตริย์ไม่ทรงลงพระปรมาภิไทยในกฎหมายฉบับนั้น เลย 90 วัน หลังจากได้รับจากสภาผู้แทนราษฎร อย่างไรก็ตามอำนาจของกษัตริย์จะยังคงมีมากหรือน้อยเพียงใดในทางอื่นๆ ในระบบการเมืองประชาธิปไตยไทย ก็ย่อมจะขึ้นอยู่กับปัจจัยทางการเมือง เศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรมของประเทศเป็นสำคัญด้วย

ใครเป็นไลน์และใครเป็นสตาฟ ในรัฐประชาธิปไตยสยามยุคต้น ได้เปลี่ยนไปไม่เหมือนในสังคมเดิม กล่าวคือ นับตั้งแต่การเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 เราสามารถแบ่งระบบการเมืองไทยเป็นสองช่วงสำคัญ คือ ช่วงที่คณะราษฎร ก็คือพรรคการเมืองพรรคเดียว (ของข้าราชการทหารและพลเรือนหัวก้าวหน้ากลุ่มหนึ่ง) ที่ยึดอำนาจจาก ร.7 บริหารประเทศประมาณ 14 – 15 ปี นับจาก พ.ศ. 2475 – ประมาณต้น พ.ศ. 2489 อำนาจของคณะราษฎรเข้าไปทดแทนอำนาจกษัตริย์ในสังคมเดิมอย่างมาก (แม้จะไม่หมด) เพราะสถานภาพแห่งความเป็นเผด็จการประชาธิปไตยแบบหนึ่งของคณะราษฎรได้เข้าแทนที่สมบูรณาสิทธิราชของกษัตริย์ โดยคณะราษฎรที่ไม่มีพรรคการเมืองอื่นมาแข่งกันกับตน เพราะเห็นพ้องต้องกันระหว่าง ร.7 กับ คณะราษฎรว่า สยามในตอนนั้นไม่สมควรมีพรรคการเมือง (แบบสากล) (ครั้งเมื่อ ร.7 เสด็จประพาสอังกฤษและไปดูงานรัฐสภาของอังกฤษหลังการเปลี่ยนแปล พ.ศ. 2475 ก่อนสละราชบัลลังก์ ก็ทรงเปลี่ยนพระทัยต้องการเห็นพรรคการเมืองแบบในอังกฤษเกิดขึ้น – แต่ก็ล่าช้าไปเสียแล้ว เพราะคณะราษฎรที่กระชับอำนาจได้มากขึ้น ก็ไม่ต้องการให้มีพรรคอื่นมาแข่งกับตนต่อไป) และในช่วงของคณะราษฎรนี้ สถาบันกษัตริย์อ่อนแอ คณะราษฎรก็คือองค์อธิปัตย์ใหม่ที่เป็นไลน์ในตนเองแทนกษัตริย์ และเป็นหัวหน้าไลน์และสตาฟของระบบราชการที่เป็นมรดกตกทอดมาจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราช ส่วนสภาผู้แทนราษฎรก็เป็นไลน์อีกส่วนหนึ่งที่ยังทำงานได้ไม่เต็มที่เพราะหากไม่ถูกครอบงำจากคณะราษฎรผู้แต่งตั้งให้มาเป็น ก็มาจากการเลือกตั้งที่ไม่มีพรรคการเมืองให้สังกัด ในขณะที่พฤฒิสภาสมัยนั้น (วุฒิสภาในปัจจุบัน) เป็นพันธมิตรกับกษัตริย์เจ้าของอำนาจอธิปไตยเดิมเสียมาก

เมื่อคณะราษฎร ซึ่งก็คือคณะของฝ่ายกลาโหมและมหาดไทยตามแนวโครงสร้างอำนาจเดิมของสังคมเก่าที่สืบทอดมาจากสมัยอยุธยานั่นเองนั้น ในคราวหลังนี้เป็นกบฏต่อเจ้าแผ่นดิน ประกาศสร้างรัฐใหม่เพื่อประชาชน แต่ก็สู้กับฝ่ายเจ้าไม่ชนะขาด คณะราษฎรแตกแยกกัน เกิดสงครามโลกครั้งที่สอง นำพาประเทศล้มเหลวในการสร้างประชาธิปไตยแบบสากล และหมดอำนาจไป คือนับจากกลาง พ.ศ. 2489 เป็นต้นมา ซึ่งมีรัฐธรรมนูญฉบับแรกในปีนี้ที่บัญญัติให้มีการจัดตั้งพรรคการเมืองได้เพื่อแข่งขันกันเป็นรัฐบาล ได้เกิดพรรคการเมืองที่มาจากประชาชนรวมตัวกันขึ้นมากมายหลายพรรค มีสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสมาชิกแบบใหม่ และรัฐบาลประชาธิปไตยแบบเลือกตั้งนิยม ประชาธิปไตยไทยมีความเป็นสากลมากขึ้น ฝ่ายไลน์สำคัญในสังคมแบบประชาธิปไตยใหม่นี้ จึงไม่ใช่ฝ่ายทหารและฝ่ายมหาดไทยอีกต่อไป แต่ก็คือ พรรคการเมือง สภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา และรัฐบาลของเหล่าพรรคการเมืองที่ชนะการเลือกตั้งดังที่กล่าวแล้ว ทำหน้าที่ผลิตสินค้าสาธารณะ (Public Goods) ซึ่งก็คือนโยบายสาธารณะของรัฐบาล การออกกฎหมาย และการบริหารประเทศ

ในสังคมไทยสมัยใหม่ (ตามในบทความนี้) ซึ่งหมายถึงสังคมการเมืองการปกครองไทยสมัยคณะราษฎรและหลังคณะราษฎรนั้น ขณะที่พรรคการเมือง สภาผู้แทนราษฎร วุฒิสมาชิก และรัฐบาลของเหล่าพรรคการเมืองที่ชนะการเลือกตั้ง รับหน้าที่เป็นไลน์สมัยใหม่นั้น กลุ่มไลน์และสตาฟเดิมทั้งหลายของสังคมเก่าก่อนสมบูรณาญาสิทธิราชและสมัยคณะราษฎร ซึ่งก็คือข้าราชการทั้งหลายที่ยังคงมีทหารและมหาดไทยเป็นพี่ใหญ่อยู่แต่เดิมนั้น ได้กลายเป็นข้าราชการประจำสังกัดกระทรวงต่างๆและเป็นผู้ใต้บังคับบัญชาของรัฐบาลประชาธิปไตยแบบใหม่ในระบบการเลือกตั้งของสังคมไทย ตามหลักประชาธิปไตยสากลและการบริหารงานสาธารณะที่ต้อง “แยกการเมืองออกจากการบริหาร” ซึ่งก็คือแบ่งงานกันทำให้ลงตัวของสองฝ่ายโดยเอาประโยชน์ของประชาชนเป็นเป้าหมาย แต่ฝ่ายการเมืองต้องกำกับการบริหารให้เป็นไปตามนโยบายของฝ่ายการเมืองหรือรัฐบาลที่ได้รับอำนาจมาจากประชาชน ซึ่งฝ่ายการเมืองก็คือรัฐบาลของพรรคการเมืองที่ได้อำนาจมาจากประชาชน ผ่านวิธีการแห่งความสมัครใจซึ่งก็คือการเลือกตั้ง และนับว่าเป็นไลน์ส่วนสำคัญอันหนึ่งของสังคมใหม่แทนสถาบันกษัตริย์ที่เป็นหัวหน้าไลน์และสตาฟในสังคมเดิม

ส่วนวุฒิสมาชิกสมัยใหม่นั้น ก็คลุมเครือกับความเป็นไลน์และสตาฟ เพราะบางสมัยมาจากการข้าราชการ และบางสมัยมาแบบอื่น ทั้งในยุคประชาธิปไตยครึ่งใบ ประธานวุฒิสมาชิกได้เป็นประธานรัฐสภา ใหญ่กว่าประธานสภาผู้แทนราษฎรเสียอีก วุฒิสมาชิกจึงมิใช่ไลน์แท้ที่มีอุดมการณ์ต่อเนื่องชัดเจน แต่ธรรมเนียมการที่สภาผู้แทนราษฎรมีอำนาจยืนยันกฎหมายที่ถูกวุฒิสภาแก้ให้เป็นไปตามที่ตนต้องการ ย่อมสะท้อนว่าวุฒิสภาเป็นรองและมีลักษณะเป็นสตาฟในครรลองของส.ส. (เป็นสตาฟในกลุ่มไลน์) สำหรับส่วนการบริหารงานตามนโยบายรัฐบาลสมัยใหม่ ซึ่งก็คือคณะเจ้าหน้าที่รัฐในหน่วยงานทั้งหลายที่มีสถานภาพเป็นลูกน้องของฝ่ายการเมืองดังที่กล่าวแล้วนั้น ต้องนำนโยบายของฝ่ายการเมืองที่สภาผู้แทนราษฎร (อันเป็นองค์ประกอบหนึ่งของไลน์สมัยใหม่) เห็นชอบไปปฏิบัติ และยอมรับการกำกับการทำงานจากฝ่ายการเมืองเพื่อให้การปฏิบัติงานได้ผลตามนโยบายจริง

ในรอบ 50 ปี นับจากการหมดอำนาจของคณะราษฎรที่สังคมไทยมีความเป็นระบอบประชาธิปไตยตามแนวสากลมากขึ้น ก่อนมีรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 นั้น ฝ่ายสตาฟของระบบการเมืองประชาธิปไตยใหม่ที่มีพรรคการเมืองแข่งขันกันเป็นรัฐบาลจากการเลือกตั้งนั้น ยังอ่อนแอหรือยังไม่มีอย่างแข็งขันจริงจังในระยะแรกๆ การเมืองประชาธิปไตยไทยก็ดำเนินไปแบบไลน์โดดเด่น แต่มีปัญหาคุณภาพของนักการเมืองและเสถียรภาพของพรรคการเมืองอยู่มาก รัฐบาลและสภาผู้แทนราษฎรล้มลุกคลุกคลานบ่อยครั้ง เมื่อต้องต่อสู้กับกลุ่มไลน์และสตาฟเดิมแต่ไม่ชนะเขาอย่างเด็ดขาด และก็โดนลูกน้องซึ่งก็คือข้าราชการประจำในระบบราชการที่ติดตัวมาแต่เดิมใช้ปืนบังคับให้ออกจากอำนาจบ่อยครั้ง หรือไม่เช่นนั้น ในระยะหลังๆก็ใช้กลไกปกป้องพิเศษทำให้ฝ่ายการเมืองบริหารงานได้ไม่เต็มที่ คือในภาพรวมข้าราชการประจำยังไม่ยอมลงให้กับอำนาจของฝ่ายการเมืองโดยดุษฎี (ด้วยเหตุผลว่านักการเมืองเป็นคนไม่ดี โกงกิน ฯลฯ แม้จะเป็นเช่นนั้นกับฝ่ายข้าราชการประจำของตน ก็ไม่ร้ายแรงเท่า!?)

นับจากรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ทั้งไลน์และสตาฟใหม่ของการเมืองประชาธิปไตยไทยก็ได้รับการพัฒนาอย่างเป็นสถาบันมากขึ้น โดยไลน์ใหม่ที่แท้คือพรรคการเมือง สภาผู้แทนราษฎร และรัฐบาล แต่วุฒิสมาชิกก็ยังมีสถานภาพคลุมเครือระหว่างไลน์กับสตาฟ ในการเลือกตั้งครั้งแรกตามรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ใน พ.ศ. 2544  พรรคการเมืองผู้ชนะการเลือกตั้ง คือ พรรคไทยรักไทย สามารถมีเสียงส่วนใหญ่ในรัฐสภาในแบบที่ไม่เคยปรากฏมาก่อน (แม้จะยังไม่เด็ดขาดพรรคเดียวก็ตาม) โดยพรรคประชาธิปัตย์ที่ใกล้ชิดกับฝ่ายอนุรักษ์นิยมกษัตริย์พ่ายแพ้หมดรูป และยังไม่ฟื้นตัวเพียงพอจนถึงปัจจุบัน ทั้งกำลังประสบปัญหาความแตกแยกภายในมากขึ้นๆ

ส่วนสตาฟใหม่ ซึ่งก็คือองค์การอิสระต่างๆ (หรือ ที่เรียกกันหลวมๆในอีกภาษาหนึ่งว่า “ฝ่ายอำมาตย์”) ถูกจัดตั้งขึ้นโดยส่วนใหญ่ก็เป็นการแยกตัวออกมาจากงานเก่าของกลุ่มสตาฟในระบบสังคมเดิมที่เปลี่ยนแปลงค่อนข้างเชื่องช้า แต่ส่วนหนึ่งก็สร้างขึ้นใหม่ เพื่อทำงานเฉพาะด้านและตรวจสอบให้ระบบการเมืองและการใช้อำนาจรัฐดำเนินไปได้อย่างมีคุณภาพหรือประสิทธิภาพ และคำนึงถึงหลักสิทธิมนุษยชน แต่ในระยะหลังๆ ตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ได้รับการปรับปรนให้สามารถจัดระเบียบแถว ควบคุม ยกเลิก และหยุดชะงัก กลุ่มไลน์ได้อย่างอยู่หมัด โดยเฉพาะอย่างยิ่งวุฒิสมาชิก ก็ถูกออกแบบให้เป็นสตาฟใหญ่ในระบบการเมืองอย่างชัดเจนมากขึ้น และมากขึ้นอีกตามร่างรัฐธรรมนูญที่จะลงประชามติ กลับตาลปัตรไปนั่น ทั้งๆที่ในเชิงเปรียบเทียบแล้ว ไลน์ในระบบการเมือง โดยเฉพาะอย่างยิ่งรัฐบาลของพรรคการเมืองแบบประชาธิปไตยนั้น ย่อมมีอำนาจเบ็ดเสร็จกว่าไลน์ในบริษัทหรือองค์การต่างๆในสังคม เพราะได้รับมอบอำนาจโดยตรงจากเจ้าของประเทศให้มาทำหน้าที่บริหารประเทศแทน ในขณะที่ไลน์ (และสตาฟ) ในองค์การทั่วๆไปเป็นลูกจ้างที่มิใช่เจ้าของกิจการเป็นผู้แต่งตั้งโดยตรง แต่คณะกรรมการบริษัทหรือผู้มีอำนาจบริหารมอบหมายให้จ้างมาทำงานอีกต่อหนึ่ง อำนาจของไลน์ในระบบการเมืองจึงแม่นตรงกับเจตจำนงของประชาชนอย่างยิ่งยวด อันสอดคล้องกับหลักการหนึ่งที่ว่า อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญเป็นอำนาจของสภาผู้แทนราษฎร อำนาจอื่นจะเหนือกว่ามิได้

คำถามสำคัญยิ่งตามมาก็คือ ในระดับระบบงานการเมืองการปกครองแห่งรัฐ ที่อยู่เหนืองานระดับกระทรวงนั้น รัฐบาลหรือพรรคการเมืองที่ได้อำนาจจากประชาชน และ องค์การอิสระต่างๆที่ถูกจัดตั้งขึ้น โดยกลุ่มงานที่พึงเป็นกลางจากหรือถ่วงดุลกับระบบการเมือง เช่น ศาล กับส่วนเสริมประสิทธิภาพในระบบการเมือง เช่น วุฒิสมาชิก ทั้งสองส่วนนี้ ได้ทำงานร่วมกันอย่างลงตัวหรือไม่ ประเทศไทยจึงมาถึงเช่นปัจจุบันนี้ คำตอบที่คนทั้งประเทศได้เห็นแล้วก็คือว่า “ไม่”

อะไรคือสิ่งผิดในระบบการเมืองไทย และแนวทางแก้ไข?

เราจะพบเห็นปัญหาจากปรากฏการณ์ต่างๆ แต่ก็ควรจะพบเห็นการปรากฏแบบอื่นเป็นทางแก้ดังต่อไปนี้:

1. วุฒิสมาชิก เริ่มมีมาจากการแต่งตั้งของกษัตริย์ [รัชกาลที่ 7 – ผู้มิได้ยินยอมพร้อมใจมอบอำนาจที่มีอยู่แต่เดิมให้แก่บุคคลคณะใดคณะหนึ่ง (แบบคณะราษฎร) ที่จะใช้อำนาจนั้นโดยสิทธิขาด ไม่ฟังเสียงอันที่แท้จริงของราษฎร] ซึ่งโดยหน้าที่หลักคือผู้ช่วยผู้แทนราษฎรในการกลั่นกรองความสมบูรณ์ของกฎหมายนั้น ได้พยายามทำให้ตนเป็นผู้สำคัญที่สุดหรือเป็นพี่ใหญ่ในระบบการเมือง โดยมีอำนาจควบคุมและตรวจสอบรัฐบาล รวมอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐบาลและปลดผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองได้ แต่วุฒิสมาชิกก็ไม่ได้อำนาจมาจากการเลือกตั้งของประชาชน หรือไม่ได้มาจากการแต่งตั้งของรัฐบาล แต่มาจากการสรรหาของกรรมการที่ศาลมีอำนาจสูงสุด ด้วยลัทธิแก้อำนาจอธิปไตยของประชาชนที่ว่าวุฒิสมาชิกต้องเป็นอิสระจาก ส.ส. และรัฐบาล ทั้งๆที่ความเป็นอิสระของวุฒิสมาชิกควรหมายถึงการทำงานอย่างเป็นอิสระตามเนื้อผ้าไม่ถูกอิทธิพลการเมืองครอบงำให้เสียหลักการในการพิจารณากฎหมายที่มีคุณภาพเพื่อประชาชน แต่ไม่ใช่อิสระแบบเป็นปฏิปักษ์ต่อ ส.ส. รวมถึงรัฐบาล ดังที่พบเห็นทุกวันนี้ การแก้ไขลัทธิแก้ดังกล่าวให้ถูกต้องจึงจำเป็นและเร่งด่วน

2. ฝ่ายตุลาการซึ่งเป็นองค์อำนาจอิสระที่แท้กว่าเพื่อการถ่วงดุลการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารหรือรัฐบาลถูกออกแบบให้เข้ามามีส่วนตัดสินใจในทางการเมืองแบบเสี่ยงต่อการเลือกที่รักมักที่ชังมากขึ้น เช่น เป็นฝ่ายข้างมากในการสรรหากรรมการองค์การอิสระ และถูกเรียกร้องให้เปลี่ยนแนวประพฤติเสียคือเป็นตุลาการภิวัตน์ที่เสี่ยงต่อความไม่เป็นกลางในทางการเมือง คือ ไม่ถ่วงดุล คือ ทำให้รัฐบาลใช้อำนาจอย่างถูกต้อง แต่ออกไปในทางถ่วงรั้งรัฐบาล (แบบที่เรียกกันว่าให้ยาแรง) คือ ทำให้รัฐบาลพ้นสภาพ หยุดชะงัก หรือทำงานไม่ได้ตามนโยบายรัฐบาล

3. การตรวจสอบรัฐบาลประชาธิปไตยมีอยู่แล้วโดยฝ่ายค้านของกลุ่มไลน์สมัยใหม่ด้วยกันเอง ซึ่งเป็นส่วนประกอบสำคัญของฝ่ายการเมืองแห่งอำนาจของประชาชน และโดยระบบการเลือกตั้งเพื่อคัดเลือกรัฐบาลทุกสี่ปีโดยประชาชนตามผลงานรัฐบาล แต่รัฐบาลกลับถูกสตาฟ คือ องค์การอิสระตรวจสอบอย่างหนักหน่วงเข้าไปอีก ในขณะเดียวกันก็ยังไม่พบความเด่นชัดในการกำหนดกติกาส่งเสริมให้ฝ่ายค้านในรัฐสภาเข็มแข็งในการทำหน้าที่ได้มากขึ้นอย่างแท้จริง รวมทั้งในการเสริมสร้างความเข้มแข็งในการรวมตัวและมีส่วนร่วมของประชาชนในการบริหารงานสาธารณะกับหน่วยงานของรัฐเพื่อให้เป็นไปตามความต้องการของประชาชน

4. องค์การอิสระตามรัฐธรรมนูญ [อาทิ ศาลรัฐธรรมนูญ คณะกรรมการการเลือกตั้ง คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจรติแห่งชาติ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ สภาพัฒนาการเมือง คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย และ ผู้ตรวจการแผ่นดิน (องค์กรหลังนี้ควรอยู่ในกำกับของสภาผู้แทนราษฎร แต่กลับเป็นตรงกันข้าม) ฯลฯ] ไม่ชัดเจนว่าเป็นกลไกที่เสริมสร้างจิตวิญญาณประชาธิปไตย และช่วยยกระดับมาตรฐานคุณภาพประชาธิปไตยและการใช้อำนาจรัฐ ทั้งยังเป็นอิสระจากอำนาจประชาชนอีกต่างหาก เพราะคัดเลือกกรรมการขององค์การมาโดยศาลเป็นใหญ่และการเห็นชอบของวุฒิสมาชิก แทนที่ภารกิจจะเกื้อกูลให้รัฐบาลหรือไลน์ทำงานอย่างมีประสิทธิภาพ กลับโน้มไปในทางวางอำนาจอยู่เหนือรัฐ ควบคุมรัฐ เป็นใหญ่กว่ารัฐ เน้นการตรวจสอบรัฐบาลมากเกินไป และไม่ยี่หระต่ออำนาจอธิปไตยของประชาชน (โปรดดูประกอบ หมายเหตุท้ายบทความที่ 1)

5. ภายใต้องค์ประกอบของไลน์สมัยใหม่ของระบบประชาธิปไตยไทย คือ พรรคการเมือง สภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา และรัฐบาลนั้น การได้เป็นรัฐบาลประชาธิปไตยเสียงข้างมากของรัฐบาลมีจุดอ่อนในทางการบริหารประเทศเมื่อได้อำนาจมาแล้วอยู่บ้าง (เช่น ปัญหาทุจริต และอื่นๆ แต่ถือเป็นเรื่องคอขาดบาดตายในสายตาของผู้มีอำนาจดั้งเดิมในสังคม ไลน์และสตาฟสมัยเก่า สตาฟสมัยใหม่ (สมทบด้วยวุฒิสมาชิกส่วนใหญ่ที่มาจากการแต่งตั้งที่นอกใจในไลน์) ไลน์สมัยใหม่จึงถูกรุกหนักและกำลังถูกทำให้อ่อนแอ แต่สตาฟสมัยใหม่กำลังถูกทำให้เข้มแข็งขึ้นๆ และไม่มีทีท่าว่าจะลดลงความยิ่งใหญ่ลง แทนที่เราจะจัดวางหลักรองให้ถูกต้อง และทำความเข้มแข็งให้แก่ทั้งคู่ ความสามัคคีและคุณภาพของไลน์สมัยใหม่ทั้งสี่ คือ พรรคการเมือง สภาผู้แทนราษฎร วุฒิสมาชิก และรัฐบาล จึงเป็นเงื่อนไขสำคัญของการกลับมายิ่งใหญ่ที่ได้รับการยอมรับจากสตาฟสมัยใหม่ผู้น้องอย่างชอบธรรม และเพื่อสามารถสร้างประชาธิปไตยของประชาชนที่แท้จริงได้สำเร็จ

6. การที่ภายในไลน์แตกแยกกันเอง จนระบบรัฐสภาล้มเหลว คือ พรรคการเมืองขัดแย้งกันอย่างรุนแรงจนไม่ยอมใช้รัฐสภาทำงานร่วมกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งสองพรรคการเมืองใหญ่สุด คือพรรคเพื่อไทยกับพรรคประชาธิปัตย์ และมวลชนของพรรค รวมพันธมิตรทั้งหลาย กำลังทำให้สตาฟสมัยใหม่ที่เป็นหน่วยงานเสริมค่อยๆเข้าปกครองประเทศโดยอัตโนมัติ (แต่ก็เสมือนอย่างแฝงเร้น) ร่วมกับไลน์และสตาฟของสังคมเก่าอย่างไม่เคยเป็นมาก่อนในประวัติการเมืองไทย รัฐย่อมต้องใช้งบประมาณมากขึ้นตามจำนวนจำนวนสตาฟทั้งในระดับกรรมการและเจ้าหน้าที่ (โปรดดูประกอบ หมายเหตุท้ายบทความที่ 2)

7. ลูกน้องของไลน์สมัยใหม่ในปัจจุบัน คือ ข้าราชการประจำแข็งข้อต่อไลน์ ขอเป็นอิสระในการเจริญก้าวหน้าในตำแหน่ง พ้นจากการควบคุมของรัฐบาล รวมทั้งพร้อมที่จะให้ความร่วมมือกับสตาฟคือองค์การอิสระอย่างเต็มที่ในความเพลี่ยงพล้ำของไลน์หรือการบริหารของรัฐบาล ท่ามกลางมาตรฐานคุณภาพการเมืองประชาธิปไตยไทยที่ยังไม่พัฒนาไปมากพอ และการแสวงหาความเป็นไปได้ที่ไลน์บางส่วนจะได้รับความช่วยเหลือจากผู้กำกับกติกามาตรฐานประชาธิปไตยในระดับระหว่างประเทศหรือการกดดันจากมหาอำนาจด้านประชาธิปไตย เพื่อโต้ตอบต่อการกระทำที่เป็นปฏิปักษ์จากความเป็นพันธมิตรกันของสตาฟสมัยใหม่และไลน์สมัยเก่าที่มีต่อไลน์สมัยใหม่นั้น ซึ่งคงดำเนินต่อไปอีกนานพอสมควร ตราบเท่าที่กลุ่มพลังอำนาจในสังคมไทยกันเอง ยังแก้ไขปัญหาของตนไม่ได้

8. วุฒิสมาชิกสมัยใหม่ที่ผ่านมา ซึ่งควรอยู่กับไลน์สมัยใหม่ (เช่น มาจากการเลือกตั้งของประชาชน หรือเป็นลูกน้อง/ผู้ช่วยรัฐบาล (เช่น มาจากการแต่งตั้งของรัฐบาล) กลับถูกออกแบบให้เป็นบิดาของสตาฟ โดยเฉพาะองค์การอิสระทั้งหลายนั้น รวมทั้งสมาชิกไม่น้อยของวุฒิสมาชิกยังมีบทบาทสำคัญหรือวางตนเป็นพี่ใหญ่ของขบวนการประชาธิปไตยทางตรงของประชาชนเพื่อแข่งขันกับไลน์สมัยใหม่อีกด้วย แทนที่ขบวนการประชาธิปไตยทางตรงของประชาชนจะสนับสนุนการทำงานของไลน์สมัยใหม่อย่างที่พึงจะเป็น (อาทิ การเป็นมิตรแท้เชิงวิพากษ์ของไลน์สมัยใหม่) ไลน์สมัยใหม่ที่มิใช่วุฒิสมาชิกจึงขาดพันธมิตรที่สำคัญของตนไป

9. การมีส่วนร่วมของประชาชนในระบอบประชาธิปไตยของประเทศไทยแบบปัจจุบัน มุ่งเน้นไปที่ประชาธิปไตยทางตรงในการร่วมใช้และตรวจสอบอำนาจรัฐบาล และเป็นประชาธิปไตยแบบแข่งขันกับสภาผู้แทนราษฎรอยู่ไม่น้อย ซึ่งระบบการเมืองแบบผู้แทนผู้ได้อำนาจอธิปไตยจากประชาชนนั้น เรียกกันอีกอย่างหนึ่งว่าประชาธิปไตยโดยอ้อม แต่แทนที่การรวมตัวของภาคประชาชนเพื่อการมีส่วนร่วมทางการเมืองโดยตรง ในฐานะพลเมืองที่ตื่นตัวในทางประชาธิปไตยสากล มิใช่พลเมืองที่ตื่นตัวในทางประชาธิปไตยแบบไทยๆ จะเป็นมิตรแท้กับไลน์สมัยใหม่ที่เกื้อกูลต่อกันเพื่อเติมเต็มความสมบูรณ์ของประชาธิปไตยให้กับประชาชนทั้งมวลนั้น การมีส่วนร่วมของประชาชนทางตรงดังกล่าว ก็กลับยังมิได้กระจายหรือแบ่งปันอำนาจในสาระสำคัญเพื่อส่งเสริมคุณภาพของการให้บริการไปยังหรือร่วมกับศาล และองค์การอิสระทั้งหลายตามแนวนโยบายแห่งรัฐอย่างที่ควรจะเป็น

10. ความหวาดกลัวไลน์สมัยใหม่ในระยะหลังๆโดยเฉพาะอย่างยิ่งต่อรัฐบาลเสียงข้างมาก ในหมู่ชนชั้นสูงและชนชั้นกลางเสียงข้างน้อย ซึ่งมีอิทธิพลอย่างสูงในสังคมตลอดมานั้น รวมทั้งแรงกดดันจากต่างประเทศ ได้นำไปสู่ความสนใจขององค์การต่างๆในสังคมในการบังคับใช้ธรรมาภิบาลแห่งรัฐในภาพรวมของสังคมมากขึ้น แต่เราก็จะพบกับการเลือกปฏิบัติหรือสองมาตรฐานที่ยังแก้ไม่ได้ (อาจเพราะความรู้สึกต่อต้านที่ฝังลึกว่าไลน์สมัยใหม่จะเหนือกว่าไลน์และสตาฟสมัยเก่าและสตาฟสมัยใหม่ไม่ได้!) และทำให้รัฐบาลเสียงข้างมากที่คนส่วนใหญ่เลือก ทำงานลำบาก แม้คนส่วนใหญ่ผู้ประสบจะชัยชนะในศึกชิงอำนาจประชาธิปไตยแบบศรีวิไลมากขึ้นๆ จะรักษารัฐบาลเสียงข้างมากเอาไว้ก็ไม่ได้ เพราะเป็นคนชั้นล่างในสังคม ที่ไม่มีอำนาจมากพอในตำแหน่งแหล่งที่สำคัญๆทั้งหลายในประเทศที่จะชี้นำสังคมได้ ทั้งสตาฟสมัยใหม่ก็มีท่าทีเป็นปฏิปักษ์ไม่ร่วมมือด้วย และไลน์และสตาฟดั้งเดิมก็เข้ามาสมทบอีก (โดยอ้างจุดอ่อน เช่น ส.ส. ซื้อเสียง รัฐบาลบริหารผิดทำนองคลองธรรม เป็นต้น) ทำให้การเมืองประชาธิปไตยที่ยังไม่พัฒนามาตรฐานคุณภาพเต็มที่ต้องหยุดชะงักลงเสีย ไม่ให้โอกาสฝ่ายประชาธิปไตยแก้ไขข้อบกพร่องของตนได้สำเร็จ การเร่งปฏิรูปตนเองในมาตรฐานและสมรรถนะของการทำงานของไลน์ และปรับรื้อกลไกเดิมหรือเพิ่มตัวกลไกใหม่เพื่อเสริมสร้างเสถียรภาพของระบบการเมืองแบบประชาธิปไตยที่เหมาะสมและเป็นพันธมิตรกับไลน์จึงจำเป็นเร่งด่วน (โปรดดูประกอบ หมายเหตุท้ายบทความที่ 3)

สรุป

ทั้งหมดนี้ แสดงถึงปัญหาความไม่ลงตัวของโครงสร้างองค์การทางการเมืองของรัฐและภารกิจขององค์การที่เกี่ยวข้อง ท่ามกลางความเหลื่อมซ้อนของการเปลี่ยนแปลงจากสังคมเก่าสู่สังคมใหม่ อันสะท้อนถึงการเมืองไทยไม่เพียงไม่สมดุล แต่กำลังเป็นระบบที่กำลังทำลายศักยภาพของตนเอง โดยระบบการเมืองไทยแบบปัจจุบันหรือตามร่างรัฐธรรมนูญใหม่ที่สืบทอดปัญหาเดิมให้มีอยู่ต่อไป แม้จะคำนึงถึงธรรมาภิบาลแห่งรัฐแต่ก็มีการเลือกปฏิบัติ ย่อมจะไม่ใช่สังคมแห่งความยุติธรรมที่เป็นจริง สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนเจ้าของประเทศได้จริง และเป็นยานนำพาประเทศชาติของเราไปได้ไกลกว่านี้ในชุมชนโลก ส่วนแนวทางเพื่อแก้ไขปัญหานั้น ข้าพเจ้าเสนอไว้แล้วตามความเห็นประกอบปัญหาที่กล่าวมา ข้าพเจ้าจึงเสียดายที่ร่างรัฐธรรมนูญที่จะมีการลงประชามติก็ยังมิได้เป็นดังหวัง

การจะไปลงประชามติไม่รับร่างรัฐธรรมนูญของข้าพเจ้าในวันที่ 7 สิงหาคม 2559 นี้ จึงมีแรงขับจากปัญหาเหล่านี้ เพราะเนื้อหาของร่างรัฐธรรมนูญยังโหลยโท่ยไม่พบการแก้ไขที่ถูกจุดในเรื่องไลน์และสตาฟ นอกเหนือประเด็นอื่นๆที่ยังเป็นปัญหาอีกมากพอสมควร

การสร้างสรรค์ประชาธิปไตยของประเทศไทยให้มีสมรรถนะสูง ประชาชนไม่เพียงต้องมีส่วนร่วมอย่างเต็มที่ แต่ต้องถูกพิจารณาในฐานะเจ้าของรัฐด้วย เนื่องจากประชาชนก็คือเจ้าของอำนาจอธิปไตยในระบอบประชาธิปไตยและเป็นผู้มีอำนาจสูงสุด เสมือนผู้เป็นเจ้าของกิจการที่มีอำนาจเหนือไลน์และสตาฟ

ฉะนั้น เราจึงจำเป็นต้องร่วมกันทำความเข้าใจกันใหม่ให้ถูกต้องชัดเจน และช่วยกันปรับรื้อโครงสร้างองค์การ วางตำแหน่ง อำนาจ และบทบาทในภาระงานของสองกลุ่มนี้ใหม่ในระดับชั้นของระบบการเมืองการปกครองของประเทศให้ลงตัว ด้วยการออกแบบรัฐธรรมนูญและกฎหมายอื่นๆที่เกี่ยวข้องให้ถูกต้องหรือถูกต้องกว่า (รวมทั้งกลับไปทำในสิ่งที่ถูกต้องในอดีตด้วย) เพื่อให้ได้ระบบที่มีเสถียรภาพก่อให้เกิดกุศลผลบุญแห่งการเมืองเพื่อประชาชนอย่างยั่งยืน

โปรดตื่นตัวให้มากขึ้นอีกเถิดชาวประชา – อย่าได้หลงศรัทธาอยู่กับหลักการผิดๆที่เสียงข้างน้อยและการสนับสนุนของเหล่าผู้มีเกียรติ และมีอำนาจเดิมในสังคมพยายามปกครองเสียงข้างมากแบบที่เป็นมาสิบกว่าปีแล้วนั้นต่อไปอีกเลย เพราะมันเป็นการฝืนกฎธรรมชาติ แต่ควรหันมาใช้หลักการที่ถูกต้องสำหรับสังคมในยุคใหม่ คือ ยืนยันการออกแบบการเมืองการปกครองที่ยึดเสียงข้างมากเป็นหลักใหญ่และเสริมด้วยกลไกสนับสนุนมาตรฐานคุณภาพประชาธิปไตยที่เหมาะสม (เพื่อประสิทธิภาพและประสิทธิผลรวมของระบบการเมือง)

ทฤษฎีไลน์และสตาฟในระบบการเมืองไทยที่เสนอข้างต้นเป็นวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตยประการหนึ่ง (โปรดดูประกอบ หมายเหตุท้ายบทความที่ 4) หากได้รับการปรับใช้จริงโดยยึดถือประชาชนและอำนาจอธิปไตยของประชาชนเป็นที่ตั้งจากทั้งสองกลุ่มงาน ข้าพเจ้าก็เชื่อว่าการเมืองไทยจะลงตัวและก้าวพ้นวิกฤตความขัดแย้งที่รุนแรงลงไปได้มาก ความขัดแย้งที่จะมีอยู่บ้างด้วยผลประโยชน์ที่แตกต่างกัน แต่ก็ด้วยเหตุผลแห่งคุณประโยชน์ที่จะเกิดขึ้นกับประชาชนส่วนรวมก็จะประนีประนอมได้ อันจะทำให้ประเทศของเราสามารถก้าวไปข้างหน้าในการพัฒนาประเทศได้โดยเร็ว

0000

หมายเหตุ

1. ขอยกตัวอย่างให้เห็นภาพที่กำลังจะไปถึงเช่นนั้นเข้าทุกทีๆประกอบว่า: หากกรรมการบริหารพรรคการเมืองหรือรัฐมนตรียืนสนทนากับกรรมการการเลือกตั้งหรือกรรมการการป.ป.ช. ก็ตาม กรรมการบริหารพรรคหรือรัฐมนตรีก็คงทำตัวโค้งๆ ก้มหน้า และเอาสองมือกุมตรงระหว่างขา ในขณะที่กรรมการการเลือกตั้งหรือกรรมการการป.ป.ช. คงยืนอย่างสง่าผ่าเผย มือข้างหนึ่งเท้าสะเอว อีกข้างหนึ่งถือไม้เรียว ตาจ้องเขม็งและบริภาษผู้ร่วมสนทนา ทำนองนั้น และดังตัวอย่างเพิ่มที่ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่จะลงประชามติ ป.ป.ช., กกต., สตง. มีอำนาจร่วมกันเสนอความเห็นไปยังคณะรัฐมนตรีเพื่อขอให้ระงับยับยั้งนโยบายบางประการที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายต่องบประมาณแผ่นดินได้!? ซึ่งเป็นข้อกำหนดที่กว้างขวางเกินไป และแสดงถึงการมีอำนาจขององค์การอิสระที่ไม่เพียงมีมากกว่าฝ่ายรัฐบาลเท่านั้น แต่มากกว่าฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายค้านรวมกันเสียอีก เพราะโดยปกติแล้วนโยบายและโครงการประจำปีของรัฐบาลก็ต้องออกโดยพระราชบัญญัติงบประมาณประจำปีโดยสภาผู้แทนราษฎร และทั้งฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายค้านก็เห็นชอบกับงบประมาณประจำปีดังกล่าวร่วมกันก็มีอยู่เป็นปกติ

2. การเพิ่มของสตาฟมีมากขึ้นๆ ในองค์การอิสระต่างๆ แต่ในที่นี้ขอยกให้เห็นชัดกรณีวุฒิสมาชิก ซึ่งตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 เป็นพ่อใหญ่ของสตาฟทั้งหลายนั้น มี 150 คน แต่ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่นายมีชัย ฤชุพันธ์ เป็นประธาน มีเพิ่มถึง 200 คน และในบทเฉพาะกาลของร่างรัฐธรรมนูญให้มีได้มากกว่าอีกคือเป็น 250 คน โดย 50 คนมาจากการแต่งตั้งโดย คสช. แต่ คสช. ก็ไม่ได้เป็นผู้จ่ายเงินเดือนให้คนของตนที่ได้รับการแต่งตั้งในนามการ (ถือโอกาส) อ้างความสำคัญอันยิ่งใหญ่ของการปฏิรูปตามยุทธศาสตร์ชาติถึง 20 ปี ข้างหน้า (ขนาดนั้นทีเดียวหรือ?!) แต่เป็นเงินจากภาษีประชาชน ซึ่งปัจจุบันค่าตอบแทนต่อเดือนของวุฒิสมาชิกคนหนึ่งอย่างน้อยก็ร่วม 1.5 แสนบาท และยังไม่รวมค่าใช้จ่ายสำหรับกรรมการและเจ้าหน้าที่ในองค์การอิสระอื่นๆที่มีจำนวนอยู่ไม่น้อย ทั้งจะมีผลต่อภาระของรัฐบาลในอนาคต แต่รัฐคสช.นี้ พิสูจน์ผลงานให้เห็นแล้วว่ายังมิใช่รัฐผู้ประกอบการที่ประสบความสำเร็จ ที่จะใช้จ่ายแบบมือเติบได้ ในขณะที่จำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 มี 500 คน รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 (ฉบับที่ 1) มี 480 คน รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 (ฉบับที่ 2) มี 500 คน และร่างรัฐธรรมนูญที่จะลงประชามติมี 500 คน ไม่เพิ่มขึ้นแบบวุฒิสมาชิก

3. กรณีกลไกการเสริมสร้างเสถียรภาพของระบบการเมืองนี้ อันที่จริง วุฒิสมาชิกจะสามารถเป็นตัวเสริมสร้างเสถียรภาพการเมืองของรัฐสภาได้ดี โดยเฉพาะการช่วยกลั่นกรองกฎหมายเสมือนเป็นกลไกประกันความสมเหตุสมผลและคุณภาพของกฎหมายขั้นที่สองต่อจากสภาผู้แทนราษฎรที่เป็นตัวหลัก การตั้งกระทู้ถามรัฐบาลให้ตื่นตัวและทำงานอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น แต่ต้องเป็นวุฒิสมาชิกที่มาจากการแต่งตั้งของรัฐบาลหรือการเลือกตั้งของประชาชน (ซึ่งกรณีวุฒิสมาชิกแบบหลังนี้ อาจรวมถึงการอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐบาลด้วย) มิใช่วุฒิสมาชิกจาการสรรหาที่การนอกใจกลุ่มไลน์จะเป็นไปได้สูง และจะทำให้ระบบการเมืองแบบรัฐสภาล้มเหลว กลไกภาคประชาชนนั้นก็เกี่ยวข้องด้วย โดยในส่วนที่อยู่กับสภาพัฒนาการเมืองซึ่งถูกจัดวางให้แข่งบารมีกับสภาผู้แทนราษฎรตามกฎหมายจัดตั้ง และในส่วนที่อยู่นอกสภาพัฒนาการเมืองก็ดี ก็ควรทำให้เป็นพันธมิตรกับไลน์อย่างถาวรเสีย  นอกจากนี้ ศาลรัฐธรรมนูญก็สามารถเป็นกลไกเสริมสร้างเสถียรภาพของการเมืองได้ แต่เมื่อย้ายเข้าไปอยู่ภายใต้รัฐสภา และทำตัวให้เล็กลงในรูปคณะกรรมการวินิจฉัยความชอบแห่งรัฐธรรมนูญ หรือชื่ออื่นที่เหมาะสม ส่วนกลไกใหม่ที่ควรจัดตั้งเพื่อเสริมสร้างเสถียรภาพของการเมืองเป็นอย่างยิ่งก็คือ คณะกรรมการส่งเสริมและพัฒนามาตรฐานคุณภาพประชาธิปไตย โดยมาจากผู้แทนขององค์การอิสระต่างๆตามรัฐธรรมนูญที่มีอยู่ และให้ประธานรัฐสภาเป็นประธานคณะกรรมการชุดนี้ เป็นต้น

4. โปรดดูประกอบ เรื่อง “ความเป็นและไม่เป็นวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตยของการจัดทำรัฐธรรมนูญไทย” ของผู้เขียน ในเว็บไซต์ประชาไท: prachatai.com/node/62602
 

ร่วมบริจาค สนับสนุนการทำงานของ 'ประชาไท' ร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี Prachatai.com (ไม่มีขั้นต่ำ)

โอนเงิน บัญชีกรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM"

โอนเงิน PayPal / บัตรเครดิต https://PayPal.me/Prachatai (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)

ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai

แสดงความคิดเห็น

พื้นที่ประชาสัมพันธ์