นิธิ เอียวศรีวงศ์: ปฏิรูปกองทัพ สิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้

หากประเทศไทยจะสามารถก้าวต่อไปในระบอบประชาธิปไตยที่มีคุณภาพ อย่างไรเสียก็หนีไม่พ้นการปฏิรูปกองทัพ มิฉะนั้นก็เป็นไปไม่ได้เลยที่จะบรรลุสู่ระบอบประชาธิปไตยได้

เป้าหมายของการปฏิรูปกองทัพก็คือ ทำให้กองทัพเป็นกลไกรัฐปกติที่ต้องอยู่ภายใต้รัฐบาลพลเรือนซึ่งมาจากการเลือกตั้ง กองทัพไม่มีสมรรถนะที่จะแทรกแซงทางการเมือง ทั้งโดยเปิดเผยด้วยการกดดัน หรือโดยวิธีลับอย่างอื่น โดยเฉพาะในการวางนโยบายสาธารณะ ในขณะเดียวกัน กองทัพต้องเป็นกลไกรัฐที่มีประสิทธิภาพด้วย เพราะภารกิจที่กองทัพต้องกระทำตามคำสั่งรัฐบาลพลเรือนในหลายกรณีด้วยกันนั้น มีความสำคัญระดับคอขาดบาดตายแก่ชาติทีเดียว เราจึงต้องมีกองทัพที่เมื่อสั่งให้ไปทำอะไรแล้ว ก็ทำสำเร็จ ในเวลาที่สมควรด้วย ที่สำคัญคือไม่ทำให้ปัญหายิ่งซับซ้อนและแก้ไขยากขึ้น อย่างที่เราต้องเผชิญในสามจังหวัดภาคใต้ทุกวันนี้

ในประเทศกำลังพัฒนาของเอเชียตะวันออกเฉียงใต้หลายประเทศ กองทัพได้แทรกแซงการเมืองมาอย่างยาวนาน มีผลประโยชน์ปลูกฝังหลากหลายชนิด ที่ยากจะไถ่ถอนออกมาได้ง่ายๆ ฉะนั้นปฏิรูปกองทัพด้วยเป้าหมายดังกล่าวจึงไม่ง่าย และอาจสำเร็จได้เท่าๆ กับล้มเหลว

ถึงเวลาที่คนไทยต้องช่วยกันเรียนรู้จากประสบการณ์ของประเทศอื่น และคิดปรับกลวิธีต่างๆ จากที่อื่นมาประยุกต์ใช้กับกรณีของไทยให้ได้ผล

หนึ่งในประเทศเพื่อนบ้านที่ถูกกองทัพแทรกแซงทางการเมืองมานานคืออินโดนีเซีย จนเมื่อระเบียบใหม่ของนายพลซูฮาร์โตถูกทำลายลงใน พ.ศ.2541 กรณีอินโดนีเซียน่าสนใจแก่เราเป็นพิเศษ เพราะกองทัพไม่ได้ถูกลดอำนาจลงจากพลังภายในอื่นๆ เพียงอย่างเดียว แต่เกิดขึ้นท่ามกลางวิกฤตเศรษฐกิจระหว่างประเทศ และการเมืองระหว่างประเทศ (เช่นกรณีติมอร์ตะวันออก และการเปลี่ยนนโยบายของมหาอำนาจหลังสงครามเย็น)

ผมคิดว่าวันหนึ่งที่กองทัพไทยจะต้องลดอำนาจลง ก็จะมีลักษณะคล้ายอย่างนี้ คือไม่ได้เกิดจากพลังภายในที่ต่อต้านการเมืองของกองทัพเพียงอย่างเดียว แต่มีปัจจัยจากสถานการณ์ระหว่างประเทศหรือภายนอกเข้ามาผสมโรงด้วย

ดังนั้นอำนาจของฝ่ายรัฐบาลพลเรือนทั้งในกรณีอินโดนีเซียที่ผ่านมา และไทยในอนาคตจึงย่อมค่อนข้างเปราะบาง โอกาสจะปฏิรูปกองทัพได้สำเร็จก็มี หรือปฏิรูปกองทัพกลายเป็นชนวนให้ทหารกลับเข้ามาคุมการเมืองอีกครั้งหนึ่งก็มีเหมือนกัน ดังในกรณีอินโดนีเซียเองนั้น ก็มีข้อถกเถียงกันระหว่างสองฝ่ายว่าประสบความสำเร็จระดับหนึ่ง หรือล้มเหลวจนไม่ได้เปลี่ยนสถานการณ์ความสัมพันธ์ระหว่างทหาร-พลเรือนไปแต่อย่างไร นอกจากกฎเกณฑ์ระดับบนเท่านั้น

ในการประเมินของ Marcus Mietzner (ใน The Politics of Military Reform in Post-Suharto Indonesia) เขาเห็นว่า หากแบ่งการปฏิรูปกองทัพออกเป็นสองชั่วอายุคน คือเมื่อเริ่มต้น ยังมีนายทหารที่มาจากระบอบเก่าอยู่จำนวนมาก ดำเนินการปฏิรูปไประยะหนึ่ง นายทหารรุ่นนี้ปลดบำนาญออกไป จะมีนายทหารรุ่นใหม่ที่เติบโตมาท่ามกลางการปฏิรูปขึ้นมาคุมกองทัพแทน (โดยอาศัยการเปรียบเทียบกับการปฏิรูปกองทัพในยุโรปตะวันออกหลังการล่มสลายของพรรคคอมมิวนิสต์) ก็อาจกล่าวได้ว่า อินโดนีเซียประสบความสำเร็จพอสมควรในการปฏิรูปช่วงชั่วอายุคนแรก

กองทัพถูกดึงออกจากการเมืองที่เป็นทางการ อภิสิทธิ์เชิงสถาบันหลายอย่างของกองทัพถูกยกเลิกไป ระบอบปกครองใหม่ของรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งได้ลิดรอนอำนาจวีโต้ของกองทัพออกไปได้ ดังกรณีที่รัฐบาลอินโดนีเซียสามารถนำเสนอแผนการสันติภาพในอาเจะห์ได้ โดยกองทัพไม่ขัดขวาง แม้มีนายทหารของกองทัพหลายคนไม่พอใจ

การดึงกองทัพออกจากการเมืองที่เป็นทางการนั้นง่าย และเราก็เคยทำได้มาแล้วหลัง 2535 สืบมาจน 2549 แต่กองทัพไทยยังเข้ามายุ่งเกี่ยวกับ “การเมือง” ระดับที่ไม่เป็นทางการอีกมาก เช่นเป็นกำลังหลักในการปราบยาเสพติด บัดนี้ดูเหมือนกำลังจะกลายเป็นกำลังหลักในการบังคับใช้กฎหมายเกี่ยวกับป่าและที่ดินอีกด้วย บทบาทเหล่านี้เป็น “การเมือง” อย่างยิ่ง เพราะอาจใช้เพื่อทำลายศัตรูของกองทัพ และสร้างพันธมิตรของกองทัพขึ้นได้ นอกจากนี้ยังมีอภิสิทธิ์เชิงสถาบันอีกหลายอย่างที่กองทัพไทยครอบครองมาอย่างยาวนาน เช่น กอ.รมน. มีบทบาทอำนาจหน้าที่แค่ไหน ควรจะต้องทบทวนแก้ไขให้ต้องถูกถ่วงดุลอย่างได้ผลจากฝ่ายพลเรือน อำนาจของกองทัพในพื้นที่ซึ่งถูกประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินก็ตาม ประกาศกฎอัยการศึกก็ตาม เป็นอำนาจอิสระที่ปล่อยให้กองทัพมีไม่ได้ จำเป็นต้องแก้กฎหมายให้กองทัพไม่มีอำนาจเช่นนั้นอีก

อันหลังนี่แหละที่ยาก แต่ด้วยเจตจำนงทางการเมืองที่แรงพอ ก็หาได้ยากเกินกว่าที่รัฐบาลพลเรือนจะไม่สามารถฟันฝ่าไปได้ (หากรู้จักหาฐานสนับสนุนในสังคมให้กว้างและแข็งแกร่งเอาไว้) ประธานาธิบดีวาฮิดได้อาศัยฐานสนับสนุนที่ได้รับอย่างกว้างขวางในระยะแรก เข้าไปแทรกแซงการจัดสรรอำนาจในกองทัพเลยทีเดียว เป็นต้นว่าตั้งพลเรือนเป็นรัฐมนตรีกลาโหม (ดูเหมือนจะเป็นรัฐมนตรีกลาโหมพลเรือนคนแรกของอินโดนีเซีย) ยิ่งกว่านี้ นายทหารที่ขัดขวางการปฏิรูปกองทัพ ก็ถูกปลดประจำการ (เพราะมีส่วนในทารุณกรรมร้ายแรงที่กองทัพกระทำต่อชาวติมอร์) แต่ชดเชยให้ด้วยการเชิญให้มาดำรงตำแหน่งในคณะรัฐบาล นับตั้งแต่หลังประธานาธิบดีซูการ์โนเป็นต้นมา ไม่มีประธานาธิบดีพลเรือนคนใดของอินโดนีเซีย ที่มีเจตจำนงในการปฏิรูปกองทัพอย่างหนักแน่นเท่าวาฮิด แม้ว่าการกระทำของเขาเป็นผลให้การเมืองระบอบประชาธิปไตยของอินโดนีเซียเข้าสู่วิกฤตที่เกือบเปิดโอกาสให้กองทัพกลับเข้ามาใหม่ในช่วงท้ายก็ตาม

แต่อินโดนีเซียโชคดี หากไม่นับพรรคโกลคาร์ซึ่งเผด็จการทหารตั้งขึ้นมาก่อนเป็นเวลานานแล้ว พรรคการเมืองอื่นๆ ทั้งหมด ซึ่งแม้เป็นศัตรูกับวาฮิด ก็ไม่คิดจะไปร่วมมือกับทหารเพื่อนำตัวเองเข้าสู่อำนาจเลย ตรงกันข้ามกับในประเทศไทย ไม่เฉพาะแต่พรรคการเมืองใหญ่ที่เก่าแก่ที่สุดเท่านั้น เรายังมีนักการเมืองที่เติบโตมากับการร่วมมือกับทหารอย่างยาวนาน (ทั้งทางเศรษฐกิจส่วนตัวของแกนนำพรรค และอำนาจการเมืองในท้องถิ่น) คนเหล่านี้พร้อมจะนำพรรคการเมืองของตน หรือตั้งพรรคการเมืองใหม่เพื่อไป “หากิน” กับกองทัพได้อีกทุกเมื่อ

การมีเจตจำนงอย่างแน่วแน่ในการปฏิรูปกองทัพของนักการเมืองไทย ซึ่งแม้ชนะการเลือกตั้งอย่างท่วมท้น จึงเกิดได้ยาก และมักเลือกวิถีทางที่ไม่ใช่การปฏิรูปกองทัพจริง เช่น เอาญาติของตนเองไปคุมกองทัพ เพื่อให้กองทัพเป็นเครื่องมือทางการเมืองส่วนตัวของตนเอง นั่นคือเปิดให้กองทัพแทรกแซงทางการเมืองตามเดิม เพียงแต่ขอให้แทรกแซงมาทางฝ่ายตนเท่านั้น หรือมิฉะนั้นก็ยอมจำนนศิโรราบแก่กองทัพ ด้วยความหวังว่ากองทัพจะปล่อยให้ตนได้ครองอำนาจต่อไปเท่านั้น

เราจะแก้ให้นักการเมืองมีเจตจำนงและกึ๋นพอจะปฏิรูปกองทัพได้อย่างไร ผมก็จนปัญญาครับ นอกจากทำให้ “วาระ”-ปฏิรูปกองทัพเป็น “วาระ” ของสังคมไทยอย่างจริงจัง (อย่างที่เราเคยทำได้ในการผลักดันรัฐธรรมนูญ 2540) แรงกดดันทางสังคมที่แข็งแกร่งเช่นนี้เท่านั้น ที่จะบังคับให้นักการเมืองและพรรคการเมืองจำเป็นต้องมีเจตจำนงในการปฏิรูปกองทัพอย่างหนักแน่น

เช่นเดียวกับกองทัพอินโดนีเซีย ใช่ว่านายทหารในกองทัพไทยจะไม่มี “แผล” เสียเลย ไม่ว่าจะเป็นเรื่องจีที 200, บอลลูนมหัศจรรย์, หรือเหตุการณ์ใน พ.ศ.2553 ปัญหาอยู่ที่ว่านักการเมืองไทยในอนาคตจะใช้ “แผล” เหล่านี้เพื่อปฏิรูปกองทัพหรือไม่ หรือใช้เพียงเพื่อนำกองทัพมาเป็นเครื่องมือทางการเมืองส่วนตน

แม้ประสบความสำเร็จในการดึงเอากองทัพออกจากการเมืองที่เป็นทางการ แต่อินโดนีเซียล้มเหลวในการจำกัดอำนาจของกองทัพหลายเรื่อง ที่สำคัญที่สุดก็คือโครงสร้างการบังคับบัญชาทหารในภาคต่างๆ ของประเทศ ระบบ “มณฑลทหาร” หรือ “กองทัพภาค” ของอินโดนีเซีย คือฐานอำนาจของกองทัพในเขตภูมิภาคต่างๆ ฐานอำนาจนี้ทหารใช้ไปในการเข้าถึงทรัพยากรทางเศรษฐกิจในภูมิภาคที่ตนคุมอยู่ นับตั้งแต่ขายบริการคุ้มครองกิจการทางธุรกิจ, ตั้งสหกรณ์ของตนเอง, ทำวิสาหกิจในพื้นที่ของตนเอง ฯลฯ อย่าลืมว่าการจัดการบริหารกองทัพอินโดนีเซีย เริ่มจากการจัดการบริหารกองโจรซึ่งทำสงครามกับฮอลันดาเพื่อกู้เอกราช กองโจรในพื้นที่ต่างๆ จึงมีอิสระในตนเองสูง รวมทั้งต้องสามารถเลี้ยงตนเองได้ด้วย โครงสร้างอำนาจกองทัพอินโดนีเซียจนถึงทุกวันนี้ก็ยังวางบนพื้นฐานการจัดการกองทัพในสมัยกู้เอกราช

ทำให้กองทัพอินโดนีเซียไม่ค่อยมีประสิทธิภาพเท่าไรนัก ระหว่างนโยบายคอนฟรอนตาซีของซูการ์โน ทหารอินโดนีเซียที่รุกล้ำเข้าไปในดินแดนที่เป็นมาเลเซียซึ่งประธานาธิบดีซูการ์โนต่อต้าน ถูกกองทัพอังกฤษและมาเลเซียสะกัดจนต้องถอยหรือถูกจับเป็นเชลยหมด นโยบายคอนฟรอนตาซีที่มีแต่กองทัพลิเกหนุนหลังเช่นนี้ จึงไม่เป็นภัยคุกคามแก่ใครอย่างวาทศิลป์ของซูการ์โนชวนให้เกรง

กองทัพที่เข้าไปยุ่งกับการเมือง ไม่เคยเป็นกองทัพที่มีประสิทธิภาพเลยสักกองทัพเดียว (ทำได้แต่ปราบปรามประชาชนผู้ปราศจากอาวุธ) และกองทัพประเภทนี้จำกัดอำนาจการต่อรองของชาติในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ในบรรดาปัจจัยต่างๆ ที่บังคับให้อินโดนีเซียต้องวางมือจากการยึดติมอร์ ก็คือความไม่มีประสิทธิภาพของกองทัพอินโดนีเซียเอง ไม่เคยปราบเฟรติลินได้-อย่างราบคาบจริงสักครั้งเดียว ได้แต่ใช้อาวุธยุทธภัณฑ์ที่ได้รับความช่วยเหลือจากสหรัฐ, อังกฤษ และออสเตรเลียทำทารุณกรรมแก่ประชาชนติมอร์อย่างเหี้ยมโหดด้วยประการต่างๆ เท่านั้น

การปฏิรูปกองทัพของอินโดนีเซียจึงหมายถึงการจัดโครงสร้างกองทัพใหม่ให้เหมาะกับสภาวะของโลกปัจจุบัน ที่กองทัพอาจต้องเผชิญด้วย พูดอีกอย่างหนึ่งก็คือปฏิรูปกองทัพ ไม่ได้หมายเพียงเอากองทัพออกจากการเมืองเท่านั้น แต่ต้องรวมถึงทำให้กองทัพ “รบเป็น” ด้วย

กลับมาสู่ฐานอำนาจในส่วนภูมิภาคของกองทัพอินโดนีเซีย เป็นแหล่งรายได้สำคัญของทั้งกองทัพและทหาร แต่ก็ทำความเดือดร้อนแก่ประชาชนในพื้นที่อย่างมาก จะมีใครอยากไปลงทุนในส่วนที่ต้องเสียค่าต๋งให้กองทัพท้องถิ่นอยู่ตลอดเวลา รัฐมนตรีกลาโหมพลเรือนของประธานาธิบดีวาฮิดประเมินว่ารายได้ที่กองทหารในต่างจังหวัดหาเองนี้เป็นค่าใช้จ่ายของกองทัพถึง 70% หมายความว่ากองทัพอินโดนีเซียพึ่งรายได้จากงบประมาณแผ่นดินเพียง 30% เท่านั้น ฉะนั้นการปฏิรูปในส่วนนี้จึงหมายถึงภาระในงบประมาณส่วนกลางเป็นจำนวนมากด้วย ซึ่งอาจทำให้ข้าราชการในกระทรวงทบวงกรมฝ่ายพลเรือนเองไม่สนับสนุนการปฏิรูปกองทัพก็ได้

โครงสร้างการบริหารของกองทัพไทยไม่ได้เป็นอย่างนี้ ส่วนใหญ่ของรายได้กองทัพมาจากงบประมาณแผ่นดิน เราไม่มีปัญหาแบบอินโดนีเซีย แต่นั่นไม่ได้หมายความว่าทหารและกองทหารในส่วนภูมิภาค ทั้งที่ประจำการอยู่ถาวร หรือลงปฏิบัติราชการชั่วคราว ไม่มีช่องทางหารายได้เลย ทั้งที่ถูกกฎหมาย ปริ่มกฎหมาย และผิดกฎหมาย (ค่าคุ้มครอง, ค้าไม้, ค้าที่ดิน, ค้าคน, ค้าอาวุธ ฯลฯ) แต่นี่เป็นปัญหาของอำนาจรัฐไทยซึ่งกระจายออกไปอย่างไม่ทั่วถึง รัฐบาลกลางไม่ว่าจะเป็นรัฐบาลพลเรือนหรือรัฐบาลทหารก็ต้องแก้เหมือนกัน แต่หากการปฏิรูปกองทัพทำอย่างได้ผล กลไกรัฐอื่นๆ เช่นตำรวจ, ป่าไม้, กรมอุทยาน, ส.ป.ก. ฯลฯ ก็อาจบังคับใช้กฎหมายกับนายทหารเหล่านั้นได้โดยไม่ถูกขัดขวางจาก”ผู้ใหญ่”

รายได้นอกงบประมาณของกองทัพอีกอย่างหนึ่งคือ รายได้จากการผูกขาดทรัพยากรสาธารณะ ที่สำคัญคือคลื่นความถี่ และที่ดินที่สงวนไว้ใช้ในการทหาร ฯลฯ การปฏิรูปกองทัพไทยต้องหมายถึงการสร้างกลไกตรวจสอบ และสร้างระเบียบการได้มาและใช้ซึ่งรายได้ส่วนนี้อย่างรัดกุมด้วย เช่นไม่ปล่อยให้เป็นรายได้ที่อยู่พ้นการตรวจสอบของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเช่น สตง., กรมบัญชีกลาง, และผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง เพราะกองทัพอาจใช้รายได้ส่วนนี้ซึ่งไม่น้อยในการเป็นฐานเพื่อแทรกแซงการเมืองได้ (เช่นซื้อสื่อ ทั้งโดยตรงและโดยอ้อม)

ทั้งหมดนี้คงเป็นตัวอย่างว่ามีประสบการณ์ของสังคมอื่นให้เราช่วยกันเรียนรู้ได้มาก เพื่อจะได้ช่วยกันคิดต่อไปว่าเราจะปฏิรูปกองทัพกันอย่างไร เพื่อให้ประเทศของเราเดินหน้าต่อไปได้ ท่ามกลางเงื่อนไขใหม่ๆ ที่เกิดขึ้นในโลกที่กำลังเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว

0000

 

เผยแพร่ครั้งแรกใน: มติชนรายวัน 25 กรกฎาคม 2559

ที่มา: Matichon Online