ความเป็น ‘แรงงาน’ ที่หายไป: บุคลากรในมหาวิทยาลัยกับความคำนึงหาสหภาพแรงงาน

ประชาไททำหน้าที่เป็นเวที เนื้อหาและท่าที ความคิดเห็นของผู้เขียน อาจไม่จำเป็นต้องเหมือนกองบรรณาธิการ

 

 

เมื่อวันที่ 12 ตุลาคมที่ผ่านมา ผู้เขียนได้มีโอกาสเข้ารับฟังการบรรยายเรื่อง "พ.ร.บ.บริหารงานบุคคลในสถาบันอุดมศึกษาข้าราชการและพนักงาน ได้หรือเสียอย่างไร?"  ณ มหาวิทยาลัยราชภัฏลำปาง โดย ผศ.รัฐกรณ์ คิดการ ประธานสภาคณาจารย์และข้าราชการมหาวิทยาลัยราชภัฏนครราชสีมา และประธานที่ประชุมสภาคณาจารย์และข้าราชการแห่งประเทศไทย (ทปสท.) และ ผศ.สัญญา สะสอง ประธานสภาคณาจารย์และข้าราชการมหาวิทยาลัยราชภัฏเชียงใหม่ ได้นำเสนอประเด็นเร่งด่วนอันเป็นที่จับตากันก็คือเรื่องของ "ร่างพระราชบัญญัติระเบียบการบริหารงานบุคคล ในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ." เนื้อหาของการบรรยายชี้ให้เห็นปัญหาที่ซ่อนอยู่ในร่างดังกล่าวที่แสดงให้เห็นถึงความไม่มั่นคงของบุคลากรอุดมศึกษาทั้งข้าราชการและพนักงานมหาวิทยาลัยที่จะเกิดขึ้นจากกฎหมายฉบับนี้ รวมไปถึงข้อเสนอ 3 ประการนั่นคือ การจัดตั้งกระทรวงอุดมศึกษา, การออกพระราชบัญญัติว่าด้วยมาตรฐานและธรรมาภิบาลการอุดมศึกษา และการแก้ไขปรับปรุงพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันการศึกษา

อันที่จริงร่างกฎหมายฉบับนี้เกิดขึ้นมาจากการเรียกร้องเพื่อสถานภาพทางกฎหมายของพนักงานในสถาบันอุดมศึกษาที่เดิมนั้นไม่มีสถานะที่แน่นอนมาอย่างยาวนาน ตั้งแต่ปี 2542 ที่คณะรัฐมนตรีได้มีมติให้จัดจ้างพนักงานทดแทนอัตราข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัย เพื่อรองรับการออกนอกระบบในปี พ.ศ. 2545[2] เนื่องจากกฎหมายที่มีนั้นกล่าวถึงเฉพาะ “ข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัย” ที่ปรากฏใน พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัย พ.ศ. 2507 แม้ใน พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัย พ.ศ. 2547 ก็ยังไม่ปรากฏนิยามของ “พนักงานในสถาบันอุดมศึกษา” ต้องรอจนถึง พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัย (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2551 ถึงจะปรากฏนิยามของบุคลากรประเภทดังกล่าว และถือว่าได้นำเอานิยามข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา มาปรับใช้กับพนักงานในสถาบันอุดมศึกษาจึงทำให้เกิดปัญหาที่ลักลั่นตามมา

บทความนี้ ต้องการสนทนากับปัญหาประการหนึ่งที่ควรเป็นที่ตระหนัก ก็คือ สถานภาพและการจ้างงานของพนักงานมหาวิทยาลัย แต่เดิมนั้นมหาวิทยาลัยของรัฐก็คือหน่วยงานราชการประเภทหนึ่ง จึงปฏิเสธไม่ได้ว่า ระบบข้าราชการเดิมในมหาวิทยาลัยยังแฝงอยู่ในโครงสร้างการทำงาน งบประมาณและบุคลากร โดยเฉพาะเมื่อมีประวัติศาสตร์การทำงานร่วมหรือกระทั่งอยู่ภายใต้โครงสร้างของกระทรวงศึกษาธิการ จึงไม่น่าแปลกใจนักที่จะมีการเปรียบเทียบสถานภาพและสวัสดิการกับข้าราชการครูในกระทรวงศึกษาธิการอยู่เนืองๆ

ลักษณะพิเศษของสถาบันอุดมศึกษาที่แตกต่างไปจากส่วนราชการโดยทั่วไป เป็นความแตกต่างในหลักการสำคัญที่ทำให้โครงสร้างการบริหารอำนาจหน้าที่ และกระบวนการในการบริหารงานมหาวิทยาลัยของรัฐมีความแตกต่างไปจากโครงสร้างการบริหาร อำนาจหน้าที่ของส่วนราชการอื่น ทั้งมหาวิทยาลัยยังถูกออกแบบให้มีกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติของตนเอง[3]  ในมุมมองของสุรพล นิติไกรพจน์ ได้ชี้ว่ามหาวิทยาลัยไทยถูกจัดตั้งขึ้นโดยให้เป็นมหาวิทยาลัยในกำกับมาตั้งแต่ต้น จึงทำให้โครงสร้างและระบบบริหารมหาวิทยาลัยแตกต่างไปส่วนราชการระดับกรม ดังจะเห็นได้จากการเกิดขึ้นของมหาวิทยาลัยแห่งแรกภายหลังการจัดระบบบริหารราชการแบบใหม่ หลักจากการเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี พ.ศ.2475 ซึ่งก็คือ มหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมืองที่จัดตั้งขึ้นในปี พ.ศ.2477 ซึ่งไม่มีสถานะเป็นส่วนราชการมาตั้งแต่แรก โดยเป็นแต่เพียงนิติบุคคลที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติและมิได้อยู่ในสายการบังคับบัญชาของกระทรวง ทบวง กรมใด แต่เมื่อปี พ.ศ. 2495 ในกระแสของความพยายามควบคุมอำนาจการดูแลการบริหารจัดการมหาวิทยาลัยอันเป็นที่รวมของผู้คนที่มีความรู้สมัยใหม่ซึ่งเป็นความพยายามของกลุ่มผู้มีอำนาจทางการเมืองในเวลานั้น มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ก็ถูกดึงกลับเข้ามาสู่การเป็นส่วนราชการอีกแห่งหนึ่งด้วย จากนั้นการจัดตั้งมหาวิทยาลัยทุกๆ แห่ง ต่อมาก็เกิดขึ้นในลักษณะเดียวกัน คือในมีสถานะเป็นส่วนราชการระดับกรม ดังนั้น การเปลี่ยนแปลงไปสู่การเป็นมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐ ซึ่งเริ่มต้นที่มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีสุรนารีในปี พ.ศ.2553 จึงไม่ใช่อะไรอื่น นอกจากการกลับคืนไปสู่รากฐานและสถานะเดิมที่เหมาะสมสำหรับการเป็นองค์กรจัดการศึกษา ค้นคว้าวิชาการ และผลิตบัณฑิตออกสู่สังคม อันเป็นลักษณะเฉพาะที่ควรเป็นขององค์กรในลักษณะมหาวิทยาลัยเท่านั้น[4]

บุคลากรในมหาวิทยาลัยมีทั้งผู้ที่มีสถานะเป็น “ข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา” และ “พนักงานในสถาบันอุดมศึกษา” ทุกวันนี้ข้าราชการก็ลดจำนวนลงเรื่อยๆ ตามนโยบายของรัฐที่ไม่มีการบรรจุและแต่งตั้งข้าราชการพลเรือนอีกต่อไป หลายคนยังมีความหวังอันแสนหวานว่า จะผลักดันให้พนักงานในสถาบันอุดมศึกษากลับไปเป็นข้าราชการพลเรือน หรือมีสวัสดิการเทียบเท่าข้าราชการพลเรือน ทั้งที่มหาวิทยาลัยชั้นนำทั้งหลายโดยเฉพาะใน “ทปอ.” หรือ “ที่ประชุมอธิการบดีแห่งประเทศไทย” ก็ทยอยกันเปลี่ยนสถานะไปเป็นมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐ ที่มีการเปลี่ยนสถานภาพจาก “ข้าราชการ” ไปเป็น “พนักงานมหาวิทยาลัย” กันอย่างมากมาย สำหรับพนักงานในสถาบันอุดมศึกษานั้น ได้รับสิทธิประโยชน์ที่แตกต่างจากข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา อย่างน้อยก็คือ สิทธิการรักษาพยาบาลที่พวกเขาต้องจ่ายเงินสมทบกองทุนประกันสังคม เช่นเดียวกับแรงงานจำนวนมากในประเทศนี้ แต่สิทธิที่ควรจะได้รับการคุ้มครองในฐานะ “แรงงาน” กลับไม่ปรากฏ ดังจะกล่าวต่อไป

ผู้เขียนเสนอว่า เราจำเป็นต้องตระหนักถึงความเป็น "แรงงาน" ประเภทหนึ่งของบุคลากรในสถาบันอุดมศึกษา ไม่ว่าจะเป็นสายวิชาการหรือสายสนับสนุน และการรวมตัวเพื่อเรียกร้องเพื่อประโยชน์และถ่วงดุลอำนาจ นับเป็นเรื่องปกติในสังคมประชาธิปไตย ที่ผ่านมามีความเคลื่อนไหวไม่น้อยของบุคลากรในสถาบันอุดมศึกษา เช่น การถกเรื่อง TQF ของคณาจารย์ที่เชียงใหม่เพื่อแสดงให้เห็นถึงปัญหาที่เกิดขึ้นในปี 2552 ต่อเนื่องไปยังปีต่อมา จนมีการรวบรวมรายชื่อถึง 700 รายชื่อคณาจารย์เพื่อยื่นเสนอต่อรัฐมนตรีกระทรวงศึกษาธิการในปี 2554[5], กรณีการจัดตั้งศูนย์ประสานงานบุคลากรในสถาบันอุดมศึกษาของรัฐที่เป็นเครือข่ายแลกเปลี่ยนและรับเรื่องราวบุคลากรในสถาบันอุดมศึกษา[6] และสร้างพื้นที่ใน social media ในรูปแบบเพจและกลุ่ม Facebook ที่ปัจจุบันมีสมาชิกหมื่นสามพันกว่าคน, การดำเนินการจัดตั้งที่ประชุมประธานสภาคณาจารย์และข้าราชการแห่งประเทศไทย ซึ่งผลงานล่าสุดคือการชี้ให้เห็นความไม่ชอบมาพากลของ ร่างพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคลสำหรับพนักงานในสถาบันอุดมศึกษา

ความเคลื่อนไหวดังกล่าวแม้จะเกิดขึ้นมาอย่างร้อนแรง แต่ก็มอดดับลงอันเนื่องด้วยว่า ขาดโครงสร้างที่จะอำนวยความสะดวกในการต่อรองและเรียกร้อง และเมื่อมหาวิทยาลัยเปลี่ยนแปลงไปสู่ความเป็นมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐแล้ว ก็ยิ่งทำให้การเรียกร้องมีลักษณะตัวใครตัวมันมากยิ่งขึ้นเมื่อแต่ละแห่งมีความต่างกันจนอาจหา “จุดร่วม” ด้วยกันยาก เห็นได้จากศูนย์ประสานงานบุคลากรในสถาบันอุดมศึกษาของรัฐที่มีภาพของเครือข่ายที่กว้างขวางรวมทั้งมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐ และมหาวิทยาลัยที่ยังไม่ออกนอกระบบ ขณะที่มีอีกกลุ่มก็คือที่ประชุมสภาคณาจารย์และข้าราชการแห่งประเทศไทยที่มีฐานอยู่บน 3 กลุ่มสถาบันก็คือ มหาวิทยาลัยราชภัฏ, มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีราชมงคลทั่วประเทศ รวมถึงสถาบันเทคโนโลยีปทุมวัน

ในที่นี้เห็นว่า “สหภาพแรงงาน” เป็นทางเลือกหนึ่งในการสร้างอำนาจต่อรองทั้งกับมหาวิทยาลัยที่เริ่มมีสถานะเป็น “นายจ้าง” มากขึ้นทุกที ที่ผ่านมานั้นตามพระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ์ พ.ศ.2518 การจ้างงานของบุคลากรในสถาบันอุดมศึกษาถูกยกเว้นไม่ถูกคุ้มครองตามกฎหมายดังกล่าว เนื่องจากมหาวิทยาลัยนั้นมีสถานะเป็นราชการประเภทหนึ่งที่นับเป็น “ราชการส่วนกลาง” ตามมาตรา 4 การตีความและตีตราดังกล่าวเกิดขึ้นบนฐานคิดว่า พนักงานในสถาบันอุดมศึกษาเป็น “ข้าราชการพลเรือน” ประเภทหนึ่ง ดังนั้นด่านแรกที่จำเป็นต้องเคลื่อนไหวก็คือ การผลักดันให้มีการแก้ไขกฎหมายดังกล่าวเพื่อรองรับให้พนักงานในสถาบันอุดมศึกษาเป็นแรงงานที่ได้รับการคุ้มครอง

ดังนั้น ในจังหวะนี้ต่อไปนี้จึงนับเป็นโอกาสในการสร้างสหภาพแรงงานพนักงานในสถาบันอุดมศึกษาทั้งในระดับมหาวิทยาลัย และระหว่างมหาวิทยาลัย ทั้งยังสามารถผนึกกำลังร่วมมือกับสหภาพแรงงานประเภทอื่นๆ ได้ด้วย

อย่างไรก็ตามในอีกสายความคิดหนึ่งเห็นว่า การปรับปรุงสภาพการจ้างงานในสถาบันอุดมศึกษาควรแก้ไขด้วยการทำให้บุคลากรเป็น “ข้าราชการ” หรืออย่างน้อยก็ให้มีสวัสดิการแบบข้าราชการ เช่น การให้สิทธิรักษาพยาบาลผ่านสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.) และการเปิดโอกาสให้สมัครเข้ากองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ (กบข.) นอกจากจะมีความเป็นไปได้ยากในเชิงนโยบายแล้ว เนื่องจากที่ผ่านมารัฐบาลไม่มีแนวโน้มที่จะนำการบริหารบุคคลไปสู่ระบบราชการเลยตั้งแต่ทศวรรษ 2540 เป็นต้นมา จนกระทั่งเร็วๆ นี้ที่มหาวิทยาลัยจำนวนมากทยอยกลายร่างเป็นมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐ ผู้เขียนยังเห็นว่าระบบราชการกลับจะสร้างปัญหาใหม่ซ้อนเข้ามาอีก ความคิดดังกล่าวย่อมสามารถเข้าใจได้ในฐานะที่พวกเขาต้องการเรียกร้องสวัสดิการที่มั่นคง ซึ่งแนวคิดแบบนี้เกิดจากการเปรียบเทียบกับข้าราชการครูอันเป็นสายงานที่พอจะเทียบเคียงกันได้ดังที่กล่าวไปแล้ว

ผู้เขียนเห็นว่าความเคลื่อนไหวและขบวนการต้องมีลักษณะที่เป็นประชาธิปไตยที่เน้นการกระจายอำนาจ การทำงานร่วมกันระหว่างเครือข่ายต่างๆ ที่ไม่ใช่การรวมศูนย์อำนาจเป็นหลัก ทั้งยังต้องยึดอยู่กับกระบวนการที่โปร่งใส ตรวจสอบได้ และไม่ฉวยโอกาสนำสิ่งไม่พึงประสงค์มาใช้เป็นเครื่องอย่างเช่น มาตรา 44 ซึ่งโดยตัวมันเองก็ไม่แน่ว่าจะผลักดันให้เกิดสิ่งที่ต้องการได้จริง แต่มันได้สร้างความชอบธรรมให้กับผู้ใช้อำนาจอย่างไร้การตรวจสอบขึ้นมาแทนที่ เช่นเดียวกับการต่อรองกับอำนาจรัฐผ่านความสัมพันธ์ส่วนตัวก็ไม่พึงเป็นกระบวนการหลักที่ครอบงำการดำเนินการเช่นนี้ แม้สหภาพแรงงานจำนวนหนึ่งจะแสดงตนไม่เป็นไปตามหลักประชาธิปไตยแต่อย่างไรก็ตามสหภาพแรงงานนั้นยังจำเป็นในฐานะองค์กรที่ทำหน้าที่เป็นปากเป็นเสียงให้กับแรงงานที่มีกฎหมายรองรับ และยังสามารถสร้างความร่วมมือข้ามวิชาชีพกันได้ โดยไม่จำเป็นต้องใช้ความเป็นอภิสิทธิ์และระบบเส้นสายเป็นธงนำไปสู่การแก้ไขปัญหาของแรงงานด้วยเสมอไป

ที่ผ่านมาสภาพการจ้างของพนักงานในสถาบันอุดมศึกษาที่อิหลักอิเหลื่อเพราะถูกทำให้เชื่อว่าตนมีสถานภาพเช่นเดียวกับข้าราชการ ต้องปฏิบัติงานภายใต้ระบบการบังคับบัญชา การจะออกมาใช้สิทธิเรียกร้องจึงเป็นเรื่องต้องห้ามอยู่ภายในจิตในใจของพนักงานฯ หลายคน เพราะกริ่งเกรงอำนาจบังคับบัญชา แต่ครั้นเมื่อมองดูสถานะที่แท้จริงแห่งตนก็เป็นความชัดเจนอยู่ว่าเป็นลูกจ้าง  สถานะความเป็นลูกจ้างของพนักงานฯ นี้ ถูกตอกย้ำลงไปอีกด้วยการให้พนักงานฯ อยู่ภายใต้กฎหมายประกันสังคม ที่จะต้องส่งใช้เงินกันทุกเดือนแต่ผลตอบแทนกลับไม่คุ้มค่าแต่อย่างใด แต่ความร้ายกาจคือ กลับมิได้นำกฎหมายคุ้มครองแรงงานมาปรับใช้เพื่อการคุ้มครองพนักงานฯ การเจรจาต่อรองร้องเรียนกันเป็นกลุ่มก้อนก็ไม่สามารถจัดตั้งกันเป็นสหภาพได้ตามกฎหมายแรงงานสัมพันธ์ การเรียกร้องทำได้เพียงผ่านกลุ่มตัวแทนพนักงานฯ ซึ่งในความเป็นปัจเจกนั้น พวกเขาก็คือพนักงานฯที่อยู่ภายใต้อำนาจบังคับบัญชา

น่าเสียดายที่ขบวนการอันเป็นอุดมคติเช่นนี้ยังไม่เกิดขึ้นในสถาบันอุดมศึกษา ทั้งที่พื้นที่เหล่านี้มักจะอ้างตนเสมอว่าเป็นพื้นที่ทางวิชาการ พื้นที่แห่งเสรีภาพ พื้นที่แห่งความเชื่อมั่นที่หลายๆคนได้ฝากความหวังไว้ ซึ่งจะเป็นไปตามที่คาดหวังหรือไม่นั่นก็อีกเรื่อง.

 

เชิงอรรถ

 

[1] ผู้เขียนทั้งคู่มีสถานะเป็น “พนักงานในสถาบันอุดมศึกษา” แห่งมหาวิทยาลัยราชภัฏลำปาง

[2] สำนักข่าวอิศรา. "พนง.มหาวิทยาลัย จับมือตั้งศูนย์ประสานงานบุคลากรในสถาบันอุดมศึกษา". สืบค้นจาก https://goo.gl/8ZdksI สืบค้นเมื่อ 13 ตุลาคม 2559

[3] สุรพล นิติไกรพจน์. กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับอุดมศึกษา, กรุงเทพฯ, 2557, น.4

[4] สุรพล นิติไกรพจน์. กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับอุดมศึกษา, กรุงเทพฯ, 2557, น.10

[5] ปิ่นแก้ว เหลืองอร่ามศรี. "ชำแหละ TQF อำนาจนิยมของ สกอ.กับวิกฤตอุดมศึกษาไทย". สืบค้นจาก http://www.matichon.co.th/news_detail.php?newsid=1442565116 (18 กันยายน 2558) สืบค้นเมื่อ 13 ตุลาคม 2559

[6] สำนักข่าวอิศรา. "พนง.มหาวิทยาลัย จับมือตั้งศูนย์ประสานงานบุคลากรในสถาบันอุดมศึกษา". สืบค้นจาก https://goo.gl/8ZdksI สืบค้นเมื่อ 13 ตุลาคม 2559

 

เท่าไรก็ได้ การสนับสนุนจากคุณ คือการร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี ‘ประชาไท’ ... ร่วมสนับสนุนเรา
โอนเงิน พร้อมเพย์ PromptPay "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน" 0993000060423
โอนเงิน PayPal คลิกที่นี่ https://paypal.me/prachatai (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)
ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai

แสดงความคิดเห็น