สุธาชัย ยิ้มประเสริฐ: เรื่องราวของผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์

ประชาไททำหน้าที่เป็นเวที เนื้อหาและท่าที ความคิดเห็นของผู้เขียน อาจไม่จำเป็นต้องเหมือนกองบรรณาธิการ

 

เรื่องราวที่จะเล่านี้ ส่วนสำคัญมาจากงานวิทยานิพนธ์เรื่อง “ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ในประวัติศาสตร์รัฐธรรมนูญไทย” โดย อนุชา อชิรเสนา ซึ่งถือว่าเป็นงานวิจัยที่น่าสนใจอย่างยิ่งในทางประวัติศาสตร์กฎหมายหลังการปฏิวัติ พ.ศ.2475 โดยวิทยานิพนธ์นี้ มุ่งที่จะศึกษาวิวัฒนาการของผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตั้งแต่หลัง พ.ศ.2475 จนถึงปัจจุบัน (ราวเดือนพฤศจิกายน พ.ศ.2559) โดยศึกษาจากเงื่อนไขทางกฎหมายภายใต้บริบททางการเมืองที่เปลี่ยนแปลงในแต่ละยุคสมัย

ความน่าสนใจของงานวิจัยนี้ประการแรก คือ การอธิบายให้เห็นว่า ตำแหน่งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์นั้น เกิดขึ้นในระบอบใหม่ เมื่อคณะราษฎรได้สถาปนาระบอบประชาธิปไตยที่มีกษัตริย์อยู่ใต้รัฐธรรมนูญ ทั้งนี้เพราะในระบอบการเมืองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ อำนาจปกครองอยู่ในมือของพระมหากษัตริย์อย่างเด็ดขาด การแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการในลักษณะใด เป็นไปตามพระราชอัธยาศัย ไม่จำเป็นต้องมีกฎหมายกำหนดกฎเกณฑ์ รูปแบบการแต่งตั้งจึงไม่เป็นแบบแผนเดียวกัน เช่น เมื่อพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าฯเสด็จยุโรปครั้งแรก เมื่อ พ.ศ.2439 ทรงออกพระราชบัญญัติตั้งพระนางเจ้าเสาวภาผ่องศรีเป็นผู้สำเร็จราชการ ต่อมาในสมัยรัชกาลที่ 6 และรัชกาลที่ 7 เมื่อพระองค์ไม่อยู่ในพระนคร ทรงแต่งตั้งผู้รักษาพระนครแทนพระองค์ในรูป “พระราชหัตถเลขา” เป็นต้น

มีกรณีที่น่าสนใจ คือ ใน พ.ศ.2467 พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าฯทรงตรากฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบสันตติวงศ์ โดยกำหนดให้มี “สภาสำเร็จราชการแผ่นดิน” เพื่อบริหารราชการแผ่นดินในกรณีที่พระมหากษัตริย์ทรงพระเยาว์ สภานี้จะมีผู้สำเร็จราชการแผ่นดินต่างพระองค์เป็นประธาน ในเงื่อนไขที่ว่า จะต้องเป็นเจ้านายเชื้อพระวงศ์เท่านั้น เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดลักษณะเดียวกับที่เจ้าพระยาศรีสุริยวงศ์(ช่วง บุนนาค)ได้รับเลือกให้เป็นผู้สำเร็จราชการแผ่นดินเมื่อต้นรัชกาลที่ 5 แต่สภานี้ ไม่ได้เกิดขึ้นในทางปฏิบัติ เพราะไม่เกิดกรณีกษัตริย์ทรงพระเยาว์เมื่อก่อน พ.ศ.2475ปฏิทินประชาไทxไข่แมว2020

หลังการปฏิวัติ พ.ศ.2475 เมื่อมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ จะพบว่ารัฐธรรมนูญแทบทุกฉบับ จะมีบทบัญญัติว่าด้วยผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เสมอ ตั้งแต่พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองฉบับแรกสุดเมื่อ 27 มิถุนายน พ.ศ.2475 ก็มีมาตรา 5 ระบุให้ ”คณะกรรมการราษฎร” เป็นผู้ใช้อำนาจแทนกษัตริย์ ในกรณีที่ “กษัตริย์มีเหตุจำเป็นชั่วคราวที่จะทำหน้าที่ไม่ได้ หรือไม่อยู่ในพระนคร” ต่อมา ในรัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม พ.ศ.2475 ก็ได้ระบุไว้ชัดเจนให้มีการตั้งบุคคลคนหนึ่งหรือหลายคนเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ด้วยความเห็นชอบของรัฐสภา ในกรณีที่ “พระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือด้วยเหตุใดเหตุหนึ่งที่จะทรงบริหารพระราชภาระมิได้”

เหตุการณ์ที่ตามมาจากรัฐธรรมนูญฉบับนี้ คือ การที่ประเทศไทยจะอยู่ภายใต้ยุคสมัยของผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์อย่างยาวนาน เพราะพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯเสด็จไปประทับที่อังกฤษระยะหนึ่ง ก็ต้องตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ต่อมาพระองค์สละราชสมบัติ ทำให้รัฐสภาต้องพิจารณาเลือกพระองค์เจ้าอานันทมหิดลขึ้นครองราชย์ตั้งแต่ทรงพระเยาว์ และประทับอยู่ที่สวิตเซอร์แลนด์ จึงต้องตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตั้งแต่ พ.ศ.2478 จนถึง พ.ศ.2488 ความน่าสนใจของการตั้งผู้สำเร็จราชการแผ่นดินในระยะนี้ คือสภาผู้แทนราษฎรเข้ามามีส่วนสำคัญในการพิจารณาแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เสมอมา และนำมาซึ่งประเพณีที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ต้องกล่าวคำปฏิญานตนต่อสภาผู้แทนราษฎรก่อนเข้ารับตำแหน่ง

ตั้งแต่หลังรัฐประหาร พ.ศ.2490 และนำมาสู่การร่างรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ.2492 ที่มีการก่อตั้งองค์กรองคมนตรีขึ้น ได้มีการปรับเปลี่ยนบทบัญญัติให้องคมนตรีเข้ามาเป็นองค์กรร่วมกับรัฐสภาในการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ โดยให้องคมนตรีเป็นผู้เสนอชื่อผู้สมควรเข้ารับตำแหน่งต่อรัฐสภาเพื่อขอความเห็นชอบ เพราะถือในหลักการว่า รัฐสภาคือผู้แทนของประชาชน การแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ที่จะมาทำหน้าที่กษัตริย์จึงต้องให้รัฐสภาพิจารณาด้วย เพราะแม้การขึ้นครองราชย์ของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว ก็ต้องผ่านการพิจารณาเห็นชอบของรัฐสภาเช่นกัน และประเพณีที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ปฏิญานตนต่อรัฐสภายังคงอยู่ อย่างน้อยจนถึง พ.ศ.2509 สมเด็จพระราชชนนีศรีสังวาลย์รับตำแหน่งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ก็เสด็จมาปฏิญานพระองค์ต่อสภาร่างรัฐธรรมนูญที่ทำหน้าที่รัฐสภาในขณะนั้น

กฎเกณฑ์ทั้งหมดนี้จะมาเปลี่ยนแปลงอย่างจริงจังเมื่อ พ.ศ.2534 หลังจากการรัฐประหารของคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ(รสช.) ล้มเลิกรัฐธรรมนูญเดิมฉบับ พ.ศ.2521 แล้วตั้งคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ รัฐธรรมนูญฉบับนี้ ได้มีการเพิ่มพระราชอำนาจและลดอำนาจของรัฐสภา เช่น การขึ้นครองราชย์ของพระมหากษัตริย์ แต่เดิมกำหนดให้ผ่านความเห็นชอบของรัฐสภา แต่รัฐธรรมนูญฉบับนี้ ตัดอำนาจของรัฐสภาออกไป ให้การขึ้นครองราชย์เป็นไปตามกฎมณเฑียรบาล พ.ศ.2467 และยังระบุด้วยว่า การแก้ไขกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์เป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ ในส่วนเรื่องผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ก็กำหนดให้พระมหากษัตริย์แต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์โดยไม่ต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาอีกต่อไป

เป็นที่น่าสังเกตว่า ในต่างประเทศที่มีระบอบกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญ ไม่มีกฎหมายหรือรัฐธรรมนูญประเทศใด ที่กำหนดให้พระมหากษัตริย์เป็นผู้มีอำนาจในการตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ หลายประเทศจะกำหนดบุคคลที่จะเป็นผู้สำเร็จราขการเอาไว้ เช่น ประธานวุฒิสภา หรือ องค์รัชทายาทที่บรรลุนิติภาวะ หรือถ้าจะต้องมีการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ก็จะต้องให้รัฐสภาเป็นผู้พิจารณาเสมอ การปรับเปลี่ยนแบบแผนโดยการลดอำนาจรัฐสภา จึงเป็นลักษณะพิเศษของรัฐธรรมนูญไทยเมื่อ พ.ศ.2534 แต่กลายเป็นว่าการปรับเปลี่ยนแบบแผนเช่นนี้ ได้ใช้กันต่อมาในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 และ รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 และถือว่ายังใช้มาจนถึง พ.ศ.2559 เพราะการรัฐประหาร พ.ศ.2557 แม้ว่าจะประกาศให้ยกเลิกรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 แต่ได้มีประกาศคณะรัฐประหารให้คงหมวดพระมหากษัตริย์ของรัฐธรรมนูญนั้นไว้

สรุปตามงานวิจัยของเล่มนี้ คือกฎเกณฑ์ในการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์จะมีความเปลี่ยนแปลงตามลักษณะทางการเมืองของยุคสมัย เมื่อสังคมไทยก้าวไปสู่ลักษณะที่อนุรักษ์นิยมมากขึ้น และเป็นประชาธิปไตยน้อยลง กฎเกณฑ์การแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์จึงพัฒนาในลักษณะเดียวกัน ผู้วิจัยเสนอไว้ว่า ถ้าบ้านเมืองเป็นประชาธิปไตยและมีบรรยากาศแห่งเสรีภาพ กฎเกณฑ์เหล่านี้ควรที่จะนำมาพิจารณาทบทวนอีกครั้ง เพื่อให้การเมืองไทยมีความเป็นประชาธิปไตยมากยิ่งขึ้น และทำให้สถาบันพระมหากษัตริย์ยึดโยงเข้ากับอำนาจของประชาชนชัดเจน

เผยแพร่ครั้งแรกใน โลกวันนี้วันสุข ฉบับ 600 วันที่ 21 มกราคม 2560

เท่าไรก็ได้ การสนับสนุนจากคุณ คือการร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี ‘ประชาไท’ ... ร่วมสนับสนุนเรา
โอนเงิน พร้อมเพย์ PromptPay "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน" 0993000060423
โอนเงิน PayPal คลิกที่นี่ https://paypal.me/prachatai (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)
ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai

แสดงความคิดเห็น

เรื่องที่เกี่ยวข้อง

พื้นที่ประชาสัมพันธ์