เซาเทิร์น ซีบอร์ด ยุทธศาสตร์การพัฒนาภาคใต้ที่รัฐผลักดันมาตลอด 4 ทศวรรษ ปรับแนวทางเป็นดันรายโครงการ ไม่เรียกเซาเทิร์น ซีบอรด์ หวังลดกระแสต้าน ก่อนประกอบเป็นภาพใหญ่ นักวิชาการชี้ต้องประเมินผลกระทบเชิงยุทธศาสตร์ ไม่ใช่แค่รายโครงการ เชื่อมประเด็นสิ่งแวดล้อมกับการเมืองและประชาธิปไตย เร่งสื่อสารประเด็นเซาเทิร์น ซีบอร์ดกับสังคม

การชุมนุมประท้วงการก่อสร้างโรงไฟฟ้าถ่านหินกระบี่ บริเวณทำเนียบรัฐบาลของชาวบ้านจากเครือข่ายปกป้องอันดามันจากถ่านหิน เมื่อช่วงกลางเดือนกุมภาพันธ์ ผลการเจรจาต่อรองคือให้มีการทำรายงานผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพใหม่หรืออีเอชไอเออีกครั้ง โดยเปิดให้มีส่วนร่วมจากทุกฝ่ายอย่างทั่วถึง ถือว่าช่วยชะลอการก่อสร้างโรงไฟฟ้าถ่านหินออกไปได้อย่างน้อยปีถึงสองปี

เหมือนจะเป็นชัยชนะ แต่ก็เป็นชัยชนะที่เปราะบาง เพราะหากมองในช่วงระยะเวลาที่ยาวนานกว่าเฉพาะหน้า และมองภาพที่ใหญ่กว่าจังหวัดกระบี่

4 ทศวรรษแล้วที่ความคิดตามแผนพัฒนาพื้นที่ชายฝั่งทะเลภาคใต้หรือเซาเทิร์น ซีบอร์ด ยังคงเป็นยุทธศาสตร์หลักของทุกรัฐบาลที่จะผลักดันให้เกิดขึ้นให้ได้ ความคิดที่เกิดขึ้นในยุคที่การมีส่วนร่วมในการกำหนดชีวิตตนเองตามแนวทางประชาธิปไตยยังไม่ปรากฏในพจนานุกรมการเมืองของประเทศนี้ โครงการพัฒนาต่างๆ ที่เป็นประเด็นอยู่ในพื้นที่ เช่น ท่าเรือน้ำลึกปากบารา โรงไฟฟ้าถ่านหินกระบี่ โรงไฟฟ้าถ่านหินเทพา เป็นต้น ถึงที่สุดแล้วก็เป็นแค่ชิ้นส่วนหนึ่งของเซาเทิร์น ซีบอร์ด

เซาเทิร์น ซีบอร์ด เพราะรัฐไม่เคยเปลี่ยนแปลง

เซาเทิร์น ซีบอร์ด ถูกจุดประกายขึ้นครั้งแรกตั้งแต่ปี 2518 เมื่อสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) จ้างบริษัท Hunting Technical Service เพื่อศึกษาการใช้ทรัพยากรในภาคใต้ ตามมาด้วยการเขียนแผนแม่บทอุตสาหกรรมปิโตรเคมีในอีก 5 ปีต่อมา รากฐานความคิดสำคัญของเซาเทิร์น ซีบอร์ดคือการเชื่อมพื้นที่สองฝั่งทะเล-อันดามันและอ่าวไทย-เข้าด้วยกัน และการขยายพื้นที่อุตสาหกรรมในภาคใต้

รัฐบาลเห็นแล้วว่าการดันโครงการแบบที่ตัวเองคิดว่าน่าจะดี ไม่ได้รับการตอบรับจากประชาชนส่วนหนึ่งซึ่งเป็นจำนวนไม่น้อย รัฐบาลจึงมีความคิดว่าจะดันในลักษณะเดิมอาจจะไม่เหมาะ ทำให้วิธีการดำเนินการปัจจุบันเปลี่ยนรูปแบบไป ไม่มีรูปแบบที่ตายตัว เพียงแต่ตัวความคิดหลักยังดำรงอยู่

แผนแม่บทเซาเทิร์น ซีบอร์ด ประกอบด้วย 6 แผนหลัก คือการสร้างเส้นทางเศรษฐกิจใหม่ การพัฒนาเขตนิคมอุตสาหกรรม แปรรูปสินค้าเกษตรครบวงจรบนเส้นทางเศรษฐกิจใหม่ การพัฒนาฐานอุตสาหกรรมน้ำมันและปิโตรเคมี การพัฒนาท่าเรือน้ำลึก การพัฒนาศูนย์กลางให้บริการกระจายสินค้าและระบบโลจิสติกส์ และการพัฒนาเชื่อมโยงการท่องเที่ยวภาคใต้ในเชิงนิเวศ-วัฒนธรรม

หากดูพัฒนาการของเซาเทิร์น ซีบอร์ด จะพบว่า เมื่อถึงปี 2528 ได้มีการศึกษาแผนพัฒนาภาคใต้ตอนบนในระดับอนุภาค ปี 2530 ศึกษาเพื่อเตรียมแผนปฏิบัติการพัฒนาภาคใต้ตอนบน แล้ววันที่ 21 พฤศจิกายน 2532 คณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบให้จัดทำแผนแม่บทเซาเทิร์น ซีบอร์ด

“ความเปลี่ยนแปลงต่อแผนพัฒนาภาคใต้ในช่วงยุคหลังก็มีมากพอสมควร” เดชรัต สุขกำเนิด จากคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ อธิบาย “แต่ถ้าถามถึงส่วนที่ไม่เปลี่ยนก็จะเป็นส่วนของโครงการคมนาคมที่เชื่อมโยงระหว่างอ่าวไทยกับอันดามัน ซึ่งเป็นความคิดที่มีการเสนอตั้งแต่ช่วงพลเอกชาติชาย ชุณหะวัณ ต่อมาภายหลังจึงประกาศเป็นการทำเซาเทิร์น ซีบอร์ด เริ่มต้นจะเป็นแนวที่สุราษฎร์ฯ ไปออกที่ผ่านกระบี่ไปออกที่พังงา ตรงนั้นจะมีการตัดถนนที่ปัจจุบันเรียกว่าถนนเซาเทิร์น ซีบอร์ด เป็นถนนขนาดใหญ่ ที่มีการเผื่อไว้สำหรับการเป็นรถไฟและท่อน้ำมันด้วย

“แต่ต่อมาแนวที่จะออกเป็นท่าเรือที่กระบี่ก็ไม่มีความเหมาะสม หลังจากที่การท่องเที่ยวของกระบี่มีการขยายตัวเพิ่มมากขึ้น ความคิดเรื่องการเชื่อมโยงอ่าวไทย-อันดามัน จึงเคลื่อนไปสู่แนวที่จะเชื่อมหลายเส้น เช่น ชุมพร-ระนองตอนบน ตอนกลางก็สุราษฎร์มาออกพังงาบ้างหรือกระบี่บ้าง ตอนล่างก็สตูล-สงขลา ซึ่งการทำทั้งสองช่วงก็มีการพูดถึงโครงสร้างพื้นฐานที่เป็นการคมนาคมและการพูดถึงนิคมอุตสาหกรรมบ้างเป็นระยะ

“เนื่องจากการขยายตัวของอุตสาหกรรมจึงมีความจำเป็นต้องมีโครงสร้างพื้นฐานอื่นๆ เช่น การสร้างเขื่อน โรงไฟฟ้า แต่การเดินแผนพัฒนาภาคใต้ก็ไม่ได้มีความคืบหน้ามากนัก ช่วงเวลาที่ผ่านมาจึงมีความพยายามทำในลักษณะที่กระจัดกระจาย จริงๆ แล้วในยุคคุณอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ มีการพูดถึงว่ายกเลิกแผนพัฒนาภาคใต้ไปหมดแล้วด้วยซ้ำ แต่ว่าโครงการทั้งหลายก็จะไปอยู่ในมือของแต่ละหน่วยงานแทน”

แปลงกายเป็นรายโครงการ ลดกระแสต้าน ก่อนประกอบเป็นภาพใหญ่

“ถ้าดูในรายงานการศึกษาของ สศช. ก็จะมาแบบแพ็กเกจสมบูรณ์ แต่อาจจะมีบางส่วนเกิดขึ้น แต่เมื่อดูภาพรวมทั้งหมดแล้ว มันจะค่อยๆ ประกอบส่วนขึ้นมา รวมถึงการออกกฎหมายที่เกี่ยวข้อง การหานักลงทุนมาลงทุน ก็ออกไปในทิศทางนั้น เช่น การวางผังเมือง การแบ่งเขต เขาก็ศึกษามาและวางไว้ ถ้ามีการคัดค้านมากหรือไม่มีทุน เขาก็หยุด แต่ไปในทิศทางเดียวกันหมด” วิทยา อาภรณ์ จากสำนักวิชาศิลปะศาสตร์ มหาวิทยาลัยวลัยลักษณ์ กล่าว

ปัจจุบัน คำว่า เซาเทิร์น ซีบอร์ด เรียกว่าแทบจะหายไปจากหน้าสื่อ ไม่มีการพูดถึงหรือผลักดันโครงการพัฒนาภาคใต้ในชื่อนี้ เพียงแต่มันเปลี่ยนรูปแบบไป เพราะรัฐเองก็เรียนรู้มานานแล้วว่า การผลักดันชุดโครงการขนาดใหญ่ทั้งชุดลงไปย่อมสร้างแรงต้านมหาศาลจากในพื้นที่ และอาจทำให้เกิดการรวมตัวของชาวบ้านในภาคใต้เป็นเครือข่ายที่เหนียวแน่นเพื่อคัดค้านโครงการรัฐ ดังนั้น จึงเปลี่ยนรูปแบบเป็นการผลักดันรายโครงการโดยหน่วยงานที่รับผิดชอบ

เดชรัต ตั้งข้อสังเกตเพื่อย้ำประเด็นนี้ว่า รัฐบาลเห็นแล้วว่าการดันโครงการแบบที่ตัวเองคิดว่าน่าจะดี ไม่ได้รับการตอบรับจากประชาชนส่วนหนึ่งซึ่งเป็นจำนวนไม่น้อย รัฐบาลจึงมีความคิดว่าจะดันในลักษณะเดิมอาจจะไม่เหมาะ ทำให้วิธีการดำเนินการปัจจุบันเปลี่ยนรูปแบบไป ไม่มีรูปแบบที่ตายตัว เพียงแต่ตัวความคิดหลักยังดำรงอยู่ ซึ่งอาจทำให้การวิพากษ์วิจารณ์อาจจะยากขึ้นด้วยซ้ำ

หากพิจารณาโครงการก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานหลายแห่งในภาคใต้ จะเกิดคำถามขึ้นได้เองว่าการเกิดขึ้นของโรงไฟฟ้า ท่าเรือ แลนด์บริจด์ ซึ่งใช้เงินลงทุนจำนวนมาก ย่อมไม่ใช่สิ่งที่จะเกิดขึ้นโดดๆ และตั้งอยู่โดยตัวมันเอง หากมิใช่เพื่อรองรับสิ่งอื่นๆ ที่จะตามมา ชิ้นส่วนเล็กๆ เหล่านี้ เมื่อถึงจุดหนึ่งจะประกอบสร้างขึ้นเป็นภาพใหญ่ของเซาเทิร์น ซีบอร์ดในที่สุด

ต้องประเมินผลกระทบภาพรวม ไม่ใช่รายโครงการ

ประเด็นที่ต้องครุ่นคิดให้รอบด้านกว่าการทำอีเอชไอเอรายโครงการก็คือ เราสามารถทำแค่อีเอชไอเอรายโครงการได้หรือ? ในเมื่อแต่ละโครงการเป็นชิ้นส่วนของภาพใหญ่ เหตุนี้ การไม่ประเมินภาพใหญ่ทั้งหมดอาจทำให้มองไม่เห็นผลกระทบที่ซุกซ่อนอยู่เมื่อชิ้นส่วนแต่ละชิ้นประกบกันครบถ้วนแล้ว แต่นี่ก็คงเป็นกลยุทธ์หนึ่งของรัฐที่ไม่ต้องการให้เกิดการประเมินในภาพใหญ่ทั้งหมด เพราะมันยุ่งยาก ซับซ้อน เปลืองเวลากว่ามาก

เดชรัต กล่าวว่า

“เอสอีเอหรือการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ (Strategic Environmental Assessment: SEA) ควรเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นมาตั้งนานแล้ว แต่เมื่อรัฐบาลถูกแย้งก็ทำการเปลี่ยนรูปไม่ให้มันปรากฏชัด แล้วก็ลงไปทำในแต่ละโครงการย่อยๆ ซึ่งรัฐบาลอาจจะสรุปเองว่ามันง่ายกว่า ก็จะไม่เห็นผลกระทบในภาพรวม จริงๆ ต้องมาประเมินผลกระทบในภาพรวมในแง่ของทางเลือกของการพัฒนา

“ผมจะดูเรื่องการตัดสินใจกับการเมืองมากกว่า แผนที่ทำมาไม่สอดคล้องเท่าไหร่ เพราะอย่าง สศช. ชาวบ้านไม่มีส่วนร่วม หรือภาคประชาชนไม่มีส่วนร่วม ไปจ้างบริษัทที่ปรึกษาก็เลยกลายเป็นคนละขั้วกับชาวบ้านไป ทำไมไม่ให้ชาวบ้านทุกกลุ่มเข้าไปตัดสิน เพราะถ้าไม่เป็นอย่างนั้นก็จะมีแต่คนที่มีโอกาส มีอำนาจ เข้าไปตัดสินใจ”

“ยกตัวอย่างตัวเลขรายได้ครัวเรือนเกษตรกรภาคใต้สูงกว่ารายได้ของผู้ที่ทำอาชีพในภาคอุตสาหกรรม เราก็อาจต้องตั้งคำถามว่า ความพยายามให้เกิดอุตสาหกรรมในภาคใต้จะเกิดประโยชน์กับคนกลุ่มใด ซึ่งเรื่องนี้จะต้องตอบในเชิงยุทธศาสตร์ ถ้าเราทำเป็นรายโครงการ เราก็อาจจะบอกว่ามันเป็นประโยชน์เพราะมีคนทำงานเพิ่มขึ้น”

สื่อสารภาพใหญ่-เชื่อมโยงประชาธิปไตย

แม้โครงการโรงไฟฟ้าถ่านหินกระบี่จะจุดกระแสคัดค้านในหมู่คนเมืองได้ แต่ใช่ว่าทุกคนจะมองเห็นภาพใหญ่ของเซาเทิร์น ซีบอร์ดที่ซุกซ่อนอยู่ด้านหลัง เดชรัต กล่าวว่า

“ประชาชนก็มีความพยายามเชื่อมโยงเป็นเครือข่ายมานานแล้ว ปัจจุบันก็เห็นภาพเชื่อมโยงกันอยู่ เพียงแต่การที่จะทำภาพเชื่อมโยงให้คนทั่วไปเห็น คือคำว่าประชาชนต้องแยกเป็นสองส่วน คือประชาชนที่เคลื่อนไหวเรื่องเหล่านี้อยู่ โดยส่วนใหญ่เข้าใจภาพนี้ดีอยู่แล้ว แต่ว่าประชาชนทั่วไปจะเข้าใจรับรู้เป็นภาพรวมได้อย่างไร ผมคิดว่าเป็นสิ่งที่กลุ่มที่เคลื่อนไหวต้องทำการบ้านข้อนี้ เพราะการสร้างการรับรู้ยังทำไม่สำเร็จ คนรับรู้เป็นรายโครงการก็สื่อสารเป็นรายโครงการ แต่มันไม่ใช่ว่าเราอยากสื่อสารเป็นรายโครงการ

“แต่ว่าปัจจุบันเป็นลักษณะของอำนาจเบ็ดเสร็จ จึงไม่มีการประกาศเป็นแผนหรือนโยบาย แล้วก็ไม่มีการตรวจสอบจากรัฐสภา เราก็เลยต้องติดตามแต่ละเรื่องเป็นเรื่องๆ ไป”

ขณะเดียวกัน ภาคประชาชนในพื้นที่ก็ร่วมกันสร้างแผนพัฒนาทางเลือกของตนขึ้น เพื่อทัดทานกับแนวทางการพัฒนากระแสหลักของภาครัฐ ในมุมมองของวิทยา ซึ่งเป็นคนในพื้นที่ เขาเห็นว่าการเคลื่อนไหวของภาคประชาชนและเอ็นจีโอนพื้นที่ต้องไม่แยกส่วนเรื่องสิ่งแวดล้อมและการเมืองออกจากกัน

“ผมคิดว่าต้องดูทิศทางการเมือง การเมืองแบบประชาชนต้องยึดมั่นแนวทางประชาธิปไตย สิ่งแวดล้อมมันเป็นซับเซ็ทของเรื่องการเมือง ถ้าเป็นคนทำงานอาจจะต้องมองเรื่องการพัฒนาระบอบประชาธิปไตยด้วย

“ผมจะดูเรื่องการตัดสินใจกับการเมืองมากกว่า แผนที่ทำมาไม่สอดคล้องเท่าไหร่ เพราะอย่าง สศช. ชาวบ้านไม่มีส่วนร่วม หรือภาคประชาชนไม่มีส่วนร่วม ไปจ้างบริษัทที่ปรึกษาก็เลยกลายเป็นคนละขั้วกับชาวบ้านไป ทำไมไม่ให้ชาวบ้านทุกกลุ่มเข้าไปตัดสิน เพราะถ้าไม่เป็นอย่างนั้นก็จะมีแต่คนที่มีโอกาส มีอำนาจ เข้าไปตัดสินใจ”

การเคลื่อนไหวเป็นรายโครงการทิ้งไม่ได้แน่ๆ แต่การสื่อสารกับสังคมให้มองเห็นภาพใหญ่เบื้องหลัง และการเชื่อมโยงประเด็นสิ่งแวดล้อมกับการเมืองและประชาธิปไตย คือโจทย์สำคัญของภาคประชาชนในพื้นที่ภาคใต้ที่ต้องทำไปพร้อมๆ กัน