วิกฤตตุลาการคือการขาดความชอบธรรมทางประชาธิปไตย

เลือกประธานศาลฎีกาไม่ได้ ทำไมจึงเป็นวิกฤตตุลาการ? ‘ประชาไท’ ชวนตั้งคำถามหรือวิกฤตตุลาการคือการขาดความชอบธรรมทางประชาธิปไตย ไม่ยึดโยงประชาชน ขาดห่วงโซ่แห่งความชอบธรรม นักนิติศาสตร์เสนอโมเดลเชื่อมโยงประชาชน ชี้อาการรังเกียจการเมือง-นักการเมืองเป็นปมปัญหาใหญ่ปฏิรูปตุลาการ

เมื่อ ศิริชัย วัฒนโยธิน ประธานศาลอุทธรณ์ ไม่ได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการตุลาการศาลยุติธรรม หรือ ก.ต. ให้ขึ้นดำรงตำแหน่งประธานศาลฎีกา วีระพล ตั้งสุวรรณ ประธานศาลฎีกาคนที่ 43 ซึ่งจะเกษียณอายุในวันที่ 30 กันยายน 2560 ก่อนที่ ก.ต. จะมีมติเอกฉันท์แต่งตั้งชีพ จุลมนต์ รองประธานศาลฎีกา ขึ้นเป็นประธานศาลฎีกา ประมุขฝ่ายตุลาการคนที่ 44

กรณีที่เกิดขึ้นนี้ถูกจับตาและตั้งข้อสังเกตไปต่างๆ นานา เนื่องจากกรณีเช่นนี้ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อนกับองค์กรตุลาการที่ค่อนข้างจะเคร่งครัดกับระบบอาวุโส

อย่างน้อยก็ไม่เคยเกิดขึ้นมาตั้งแต่วิกฤตตุลาการปี 2534 ที่ฝ่ายการเมืองที่นำโดยประภาศน์ อวยชัย รัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรม งัดข้อกับฝ่ายตุลาการนำโดยโสภณ รัตนากร ประธานศาลฎีกา เมื่อฝ่ายแรกต้องการดันสวัสดิ์ โชติพานิชขึ้นเป็นประธานศาลฎีกาต่อจากโสภณ ขณะที่โสภณกลับเสนอให้ประวิทย์ ขัมภรัตน์ ซึ่งมีอาวุโสน้อยกว่าสวัสดิ์ขึ้นดำรงตำแหน่งต่อจากตน

แต่สุดท้าย 8 พฤศจิกายน 2534 ก็มีพระบรมราชโอการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งให้สวัสดิ์ โชติพานิช เป็นประธานศาลฎีกา ทำให้ม็อบผู้พิพากษากว่า 500 คนที่ชุมนุมกันที่เวิร์ลเทรดเซ็นเตอร์ (หรือเซ็นทรัล เวิร์ลในปัจจุบัน) มีมติน้อมรับพระราชโองการในที่สุด แต่เรื่องก็ยังไม่จบลงเพียงเท่านั้น เมื่อ 11 กันยายน 2535 รัฐบาลอานันท์ ปันยารชุน ออกพระราชกำหนดแก้ไขเพิ่มเติม พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการฝ่ายตุลาการ พ.ศ.2521 แต่ถูกต่อต้านจากผู้พิพากษากว่า 700 คนทั่วประเทศ เนื่องจากเห็นว่าการแก้ไขกฎหมายครั้งนี้จะทำให้ฝ่ายบริหารเข้ามามีอิทธิพลเหนือผู้พิพากษาและทำลายหลักประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชน และเมื่อชวน หลีกภัย ขึ้นดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีในวันที่ 23 กันยายน 2535 แล้ว 7 ตุลาคม 2535 สภาผู้แทนราษฎรก็มีมติเอกฉันท์ไม่อนุมัติพระราชกำหนดฉบับดังกล่าว

อาจกล่าวได้ว่า ทุกอย่างจบลงด้วยชัยชนะของฝ่ายตุลาการที่ยังสามารถป้องกันการ ‘แทรกแซง’ จากฝ่ายการเมืองได้อีกครั้ง

วิกฤตความชอบธรรมทางประชาธิปไตย

กับกรณีการแต่งตั้งประมุขฝ่ายตุลาการที่เพิ่งผ่านไป ด้านศิริชัยเองก็ยืนยันว่าจะไม่มีการฟ้อง ก.ต. ดังที่เป็นข่าว ฝ่ายที่หวั่นวิตกว่าจะเกิดวิกฤตตุลาการคงจะเบาใจได้ อย่างไรก็ตาม ชวนตั้งคำถามว่า จะเกิดวิกฤตได้อย่างไร ในเมื่อครั้งนี้การแต่งตั้งประธานศาลฎีกาเป็นเรื่องภายในของเหล่าผู้พิพากษาเท่านั้น ฝ่ายการเมืองไม่ได้เกี่ยวข้องหรือพยายามแทรกแซงแต่อย่างใด

อีกทั้งในบริบทปัจจุบัน คงต้องยอมรับว่าฝ่ายการเมืองซึ่งมาจากการรัฐประหารกับฝ่ายตุลาการค่อนข้างเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันอยู่แล้ว

ตรงกันข้าม ประชาไททดลองตั้งสมมติฐานใหม่ว่า หรือจริงๆ แล้ว องค์กรตุลาการของไทยวิกฤตมาก่อนหน้านี้นานแล้ว โดยเฉพาะวิกฤต ‘ความชอบธรรมทางประชาธิปไตย’ ที่ไม่สามารถสืบสาวหรือยึดโยงกลับไปหาประชาชนได้เลย

หากดูตำแหน่ง ก.ต. จำนวน 15 คน จะพบว่า 13 คนมาจากฝ่ายตุลาการ ที่เหลืออีก 2 คนมาจากการคัดเลือกของวุฒิสภา ซึ่งเป็นความพยายามหาจุดยึดโยงกับประชาชนอันเป็นผลสืบเนื่องจากการเกิดขึ้นของรัฐธรรมนูญ 2540 แต่เมื่อพิจารณาจากสถานการณ์ปัจจุบัน กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ 2 คนนี้ถูกเลือกโดยสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ที่ถูกแต่งตั้งขึ้นโดยคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) อีกทั้งในอนาคต ประเทศไทยจะมีสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการแต่งตั้งทั้งหมด 250 คน ซึ่งแตกต่างอย่างชัดเจนจากสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญ 2540 ความพยายามยึดโยงกับประชาชนที่บางเบาอยู่แล้ว จึงหายไปในทันที

ห่วงโซ่ความชอบธรรมทางประชาธิปไตยขาดหาย

ฤทธิภัฏ กัลป์ยาณภัทรศิษฏ์ จากคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยแม่ฟ้าหลวง ผู้ศึกษาเรื่องการถ่วงดุลและตรวจสอบฝ่ายตุลาการในระบบกฎหมายไทย กล่าวว่า ระบบ ก.ต. เกิดขึ้นในฝรั่งเศสเพื่อสร้างการถ่วงดุลระหว่างฝ่ายการเมืองและฝ่ายตุลาการ เนื่องจากผู้มีอำนาจแต่งตั้งผู้พิพากษาคือรัฐมนตรี ก.ต. จะทำหน้าที่ตรวจสอบว่าฝ่ายการเมืองแต่งตั้งคนเหมาะสมกับตำแหน่งหรือไม่

“แต่ของเรากลับมีปัญหา หลังการปฏิวัติ 2475 อาจารย์ปรีดี พนงยงค์ พยายามนำโมเดลนี้มาใช้ คือรัฐมนตรีกระทรวงยุติธรรมมีอำนาจแต่งตั้งผู้พิพากษาและมีการตั้ง ก.ต. ขึ้นมาถ่วงดุลกับรัฐมนตรีกระทรวงยุติธรรม แต่ระบบนี้ถูกเปลี่ยนประมาณปี 2500 เปลี่ยนไปให้ ก.ต. มีอำนาจในการควบคุมการคัดเลือกผู้พิพากษาทั้งหมด รัฐมนตรีมีอำนาจแค่คัดค้าน ถ้าจะไม่แต่งตั้งก็ต้องโยนกลับมาที่ ก.ต. ซึ่ง กต. ก็จะมีอำนาจยืนยันมติของตนเองและแต่งตั้งไปตามนั้น แล้วก็เกิดการเปลี่ยนแปลงอีกครั้งตอนรัฐธรรมนูญปี 2540 มีการตรา พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการฝ่ายตุลาการ ปี 2542 และ 2543 ตอนนั้นตัดอำนาจของรัฐมนตรีกระทรวงยุติธรรมไปเลย กลายเป็นประธานศาลฎีกาเป็นคนแต่งตั้งตามข้อเสนอของ ก.ต.”

ถามว่า ก.ต. ที่มีสัดส่วน 2 คนที่มาจากการคัดเลือกของวุฒิสภาถือว่ามีความเชื่อมโยงกับประชาชนเพียงพอหรือไม่ ฤทธิภัฏ กล่าวว่า ไม่พอ เพราะโดยหลักแล้วสมาชิกอย่างน้อยครึ่งหนึ่งต้องเชื่อมโยงกลับไปหาประชาชนได้ เช่น ผู้พิพากษาตั้งจาก ก.ต. ต้องย้อนกลับไปว่า ก.ต. มาจากไหน ถ้า ก.ต. มาจากผู้พิพากษาด้วยกันเอง ลักษณะนี้เรียกว่าห่วงโซ่ความชอบธรรมทางประชาธิปไตยขาดไป แต่ถ้า ก.ต. มาจากสภา สภามาจากการเลือกตั้งของประชาชน ลักษณะนี้ห่วงโซ่ความชอบธรรมจะย้อนกลับไปหาประชาชนได้

"ประธานศาลฎีกาของไทยมีอำนาจควบคุมการบริการตุลาการด้วย ดังนั้น โดยสภาพผู้ที่มาทำหน้าที่ตรงนี้ควรได้รับความชอบธรรมหรือได้รับการอนุมัติมาจากตัวแทนประชาชน"

“เมื่อเดินมาแบบนี้ทำให้การคัดเลือกหรือแต่งตั้งผู้พิพากษาถูกตัดออกจากฝ่ายการเมือง ซึ่งในมุมมองของฝ่ายตุลาการมองว่า ถ้าปล่อยให้การเมืองเข้ามายุ่งจะทำให้เสียความเป็นอิสระ แต่ขณะเดียวกันเมื่อตัดฝ่ายการเมืองออกไปก็เท่ากับตัดขาดความชอบธรรมทางประชาธิปไตยออกไปด้วย”

มิซซูรี แพลน-เมอร์ริต แพลน

ฤทธิภัฏ อธิบายว่า ในต่างประเทศมีหลายโมเดลที่จะทำให้ห่วงโซ่ความชอบธรรมทางประชาธิปไตยไม่ขาดตอน ขณะที่การตรวจสอบถ่วงดุลระหว่างสองฝ่ายยังคงมีอยู่ และความมีอิสระของฝ่ายตุลาการไม่ถูกกระทบกระเทือน เช่น การให้ประชาชนเลือกผู้พิพากษาโดยตรง ซึ่งเป็นระบบที่ใช้ในระดับมลรัฐในอเมริกาฯ ในการเลือกผู้พิพากษาระดับล่าง มีข้อดีว่าความชอบธรรมหรือการยอมรับผู้พิพากษาจากประชาชนจะมีสูง ส่วนข้อเสียคือการเลือกตั้งไม่สามารถคัดกรองคนที่มีความรู้ความสามารถ ในบางกรณีอาจเป็นการเลือกตามกระแส ตามอารมณ์ของสังคมในช่วงเวลานั้นๆ ทำให้ได้ผู้พิพากษาที่ไม่มีคุณภาพดีพอ

อีกโมเดลหนึ่งที่ใช้ในอเมริกาฯ เรียกว่า มิสซูรี แพลน ระบบนี้จะมีกรรมการขึ้นมาชุดหนึ่งคัดเลือกคนที่เหมาะสมที่จะเป็นผู้พิพากษา กรรมการชุดนี้ครึ่งหนึ่งมาจากผู้ประกอบวิชาชีพกฎหมาย อีกครึ่งมาจากฝ่ายการเมืองเป็นผู้แต่งตั้งเข้ามา แล้วทำการเลือกผู้ที่มีคุณสมบัติจะเป็นผู้พิพากษา ทำเป็นบัญชีรายชื่อประมาณสามสี่คนส่งให้ผู้ว่าการรัฐเป็นผู้เลือกจากบัญชีรายชื่อ ผู้ที่ได้รับการเลือกจะต้องไปเรียนการเป็นผู้พิพากษาและทำงานประมาณปีหรือสองปีตามที่กฎหมายกำหนด เมื่อครบกำหนดแล้วจึงให้ประชาชนลงมติว่าจะให้ผู้พิพากษาคนดังกล่าวยังคงดำรงตำแหน่งต่อไปหรือไม่ กล่าวได้ว่าเป็นการเลือกเพื่อรักษาตำแหน่งผู้พิพากษา

ขณะที่ญี่ปุ่นนำโมเดลนี้ไปประยุกต์ใช้เรียกว่า Merit Plan โดยคณะรัฐมนตรีจะเป็นผู้เลือกผู้พิพากษาศาลสูงสุด 15 คนและสามารถทำงานได้ทันที แต่เมื่อมีการเลือกตั้งทั่วไป ประชาชนมีสิทธิลงคะแนนว่าจะให้ผู้พิพากษาดำรงตำแหน่งต่อไปหรือไม่ หากเสียงส่วนใหญ่เห็นชอบก็จะสามารถดำรงตำแหน่งต่อไปได้ 10 ปี เมื่อครบ 10 ปี ประชาชนก็จะลงมติซ้ำว่าจะให้เป็นต่ออีกหรือไม่ ขณะที่ผู้พิพากษาระดับล่าง คณะรัฐมนตรีจะแต่งตั้งตามที่ผู้พิพากษาศาลสูงสุดเสนอมา เป็นการถ่วงดุลกันระหว่างฝ่ายการเมืองกับฝ่ายตุลาการ

ประธานศาลฎีกาควรได้รับความชอบธรรมจากตัวแทนประชาชน

ส่วนกรณีการแต่งตั้งประธานศาลฎีกาของไทย ฤทธิภัฏ กล่าวว่า

“ในความเห็นของผมต้องดูก่อนว่า ประธานศาลฎีกามีหน้าที่อะไรบ้าง หลังจากรัฐธรรมนูญ 2540 มีการแยกศาลออกจากกระทรวงยุติธรรม หมายถึงว่าให้ฝ่ายตุลาการรับผิดชอบจัดทำบริการสาธารณะทางตุลาการ คือจัดสถานที่ จัดบุคลากร ตัดสินข้อพิพาทให้แก่ประชาชนทั่วไป ก่อนปี 2540 งานนี้เป็นภารกิจ เป็นอำนาจของรัฐมนตรีกระทรวงยุติธรรม ซึ่งมาจากการเลือกตั้ง หลังปี 2540 อำนาจนี้ถูกโอนมาให้ฝ่ายตุลาการ คนที่รับผิดชอบงานนี้คือประธานศาลฎีกาทำหน้าที่กุมนโยบาย แต่ในโครงสร้างจะมีองค์กรที่คอยถ่วงดุลอำนาจประธานศาลฎีกาอีกทีหนึ่ง

“เพราะฉะนั้นประธานศาลฎีกาที่คนทั่วไปอาจจะคิดว่าตัดสินคดีอย่างเดียว แต่จริงๆ แล้วประธานศาลฎีกาของไทยมีอำนาจควบคุมการบริการตุลาการด้วย ดังนั้น โดยสภาพผู้ที่มาทำหน้าที่ตรงนี้ควรได้รับความชอบธรรมหรือได้รับการอนุมัติมาจากตัวแทนประชาชน ในความเห็นของผมอาจอนุมัติโดยให้สภาเป็นผู้ลงมติเห็นชอบ โดย ก.ต. อาจทำหน้าที่คัดกรองคุณสมบัติ ทำบัญชีรายชื่อผู้ที่มีคุณสมบัติ แล้วให้สภาคัดเลือก ซึ่งจะเชื่อมโยงความชอบธรรมทางประชาธิปไตยได้ในระดับหนึ่ง แต่อาจจะไม่ทั้งหมด”

บริหาร-ตุลาการ ถ่วงดุลหรือแทรกแซง?

แต่ด้วยบุคลิกของสังคมไทยที่รังเกียจการเมืองและนักการเมือง การสร้างห่วงโซ่ความชอบธรรมทางประชาธิปไตย การถ่วงดุลระหว่างฝ่ายบริหารและตุลาการ มักถูกหันเหไปสู่ประเด็นว่าการเมืองแทรกแซงฝ่ายตุลาการ ฤทธิภัฏ แสดงความเห็นว่า

“ในสังคมมองว่าตุลาการเป็นฝ่ายเทพ ถ้าให้การเมืองเข้ามาแต่งตั้งผู้พิพากษาจะทำให้ฝ่ายตุลาการแปดเปื้อนไปด้วย ซึ่งปมนี้เป็นปมที่แกะยากที่สุดในสังคมไทย การที่ ก.ต. มีอำนาจแบบนี้เคยมีความพยายามจะแก้อย่างน้อย 2 ครั้ง ครั้งหนึ่งสมัยจอมพลถนอม กิตติขจร จะออกมาเป็นประกาศคณะปฏิวัติ แต่ก็โดนสื่อมวลชนและสังคมประณามว่าจะทำให้การเมืองเข้ามาแทรกแซงฝ่ายตุลาการ สุดท้ายก็ต้องยกเลิกไป อีกครั้งหนึ่งคือตอนวิกฤตตุลาการ 2534 ที่พยายามจะออกพระราชกำหนดแก้สัดส่วนใน ก.ต. ก็โดนต่อต้าน จนต้องถอนออกไปเหมือนกัน ซึ่งตรงนี้เป็นปมที่ยากที่สุดในการปฏิรูปฝ่ายตุลาการบ้านเรา”

ฤทธิภัฏ กล่าวอีกว่า ในต่างประเทศที่แม้ว่าจะมีความรังเกียจฝ่ายการเมือง แต่ประชาชนมีความเชื่อมั่นว่าตนมีอำนาจสามารถควบคุมฝ่ายการเมืองได้ ซึ่งต่างกับในประเทศไทย เขาอธิบายเพิ่มเติม เหตุนี้ นอกจากการนำโมเดลต่างๆ ข้างต้นมาประยุกต์ใช้แล้ว การสร้างระบบที่แยกเรื่องการแต่งตั้งกับการถอดถอนออกจากกันถือเป็นหนทางหนึ่งที่จะคงความเป็นอิสระของตุลาการ

“การแยกระบบการแต่งตั้งกับระบบถอดถอนออกจากกัน คนที่มีอำนาจแต่งตั้งจะไม่มีอำนาจถอดถอน คนที่ได้รับการแต่งตั้งเข้าไปแม้จะทำสิ่งที่ไม่ถูกใจผู้ที่แต่งตั้งตน แต่ก็ไม่กลัวว่าจะถูกถอดโดยผู้แต่งตั้ง เช่น อเมริกา คนแต่งตั้งคือประธานาธิบดีโดยมีวุฒิสภาเป็นผู้อนุมัติ แต่ตอนถอดออกต้องเข้ากระบวนการ Impeachment ซึ่งต้องเริ่มจาก ส.ส. ก่อน ลงมติ แล้วเสนอมให้ สว. ลงมติซ้ำ ซึ่งประธานาธิบดีไม่เกี่ยวข้อง ดังนั้น ผู้พิพากษาจึงไม่ต้องกลัวและไม่ต้องทำงานตอบสนองต่อผู้ที่แต่งตั้งตนเข้าไป”

สิ่งที่เรียกว่าวิกฤตตุลาการที่วิตกกันไปก่อนหน้านี้จึงอาจเป็นเรื่องผิดฝาผิดตัว ทว่า วิกฤตจริงๆ ของสถาบันตุลาการไทยคือวิกฤตการขาดความชอบธรรมทางประชาธิปไตยที่ยังไม่มีหนทางคลี่คลาย

เท่าไรก็ได้ การสนับสนุนจากคุณ คือการร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี ‘ประชาไท’ ... ร่วมสนับสนุนเรา
โอนเงิน พร้อมเพย์ PromptPay "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน" 0993000060423
โอนเงิน PayPal คลิกที่นี่ https://paypal.me/prachatai (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)
ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai

แสดงความคิดเห็น

พื้นที่ประชาสัมพันธ์