'ปฏิรูปกองทัพ' คือทำให้กองทัพอยู่ภายใต้การควบคุมของพลเรือน

นักวิชาการระบุ กองทัพไทยไม่เคยอยู่ภายใต้การควบคุมของพลเรือน แต่มุ่งแทรกแซงรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง ขัดหลักการประชาธิปไตย แนะสังคมต้องสร้างนิยามการปฏิรูปกองทัพให้ชัด กันทหารอ้างว่าปฏิรูปอยู่แล้ว แต่ต้องปฏิรูปเพื่อให้เป็นกองทัพภายใต้การควบคุมของพลเรือน

ไม่นานนี้พลเอกปิแอร์ เดอ วิลลิเยร์ วัย 60 ปี ประธานคณะเสนาธิการทหารฝรั่งเศส ลาออกจากตำแหน่ง เนื่องจากไม่พอใจที่รัฐบาลของเอ็มมานูเอล มาครง ประธานาธิบดีฝรั่งเศสจะตัดงบประมาณของกระทรวงกลาโหมลงถึง 850 ล้านยูโร หรือประมาณ 32,926 ล้านบาท เนื้อข่าวยังกล่าวอีกว่า ในการโต้เถียงกันระหว่างพลเอกปิแอร์และมาครงต่อหน้าคณะเสนาธิการทหาร มาครงกล่าวกับพลเอกปิแอร์ว่า “ผมเป็นนายคุณ”

ตัดกลับมาที่ประเทศไทย ไม่มีทางที่เราจะจินตนาการบทสนทนาเช่นนี้ได้ ไม่มีทางที่นายกรัฐมนตรีที่มาจากการเลือกตั้งจากประชาชนจะกล้าพูดกับผู้นำเหล่าทัพดังที่มาครงพูด และถ้าใครกล้าทำ จุดจบคงเดาได้ไม่ยาก

เรื่องนี้สะท้อนอย่างชัดเจนว่า ประเทศที่ประชาธิปไตยลงหลักปักฐานอย่างแน่นหนามั่นคง ทหารและกองทัพต้องอยู่ภายใต้การควบคุมของรัฐบาลพลเรือนที่มาจากการเลือกตั้ง ขณะที่ประเทศไทย รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งกลับต้องอยู่ภายใต้อิทธิพลของกองทัพ ครั้นเมื่อถามหาการปฏิรูป กองทัพกลับบอกว่ากองทัพมีการปฏิรูปอยู่ตลอดเวลา ซึ่งเป็นเรื่องผิดฝาผิดตัว เพราะการปฏิรูปที่กองทัพพูดถึงนั้น เป็นการปฏิรูปการจัดองค์กรและการจัดซื้ออาวุธ หาใช่การปฏิรูปกองทัพเพื่อเป็นไปตามระบอบประชาธิปไตยแต่อย่างใด

เพราะในระบอบประชาธิปไตย กองทัพต้องอยู่ภายใต้การควบคุมของรัฐบาลพลเรือน นายกรัฐมนตรีที่มาจากการเลือกตั้งต้องมีสิทธิพูดต่อหน้าผู้บัญชการเหล่าทัพได้ว่า “ดิฉัน/ผม เป็นนายคุณ”

ทหารในสังคมประชาธิปไตยควรมีหน้าที่่อะไร?

ภาณุวัฒน์ พันธุ์ประเสริฐ อาจารย์ประจำสำนักวิชาการเมืองการปกครอง คณะรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ผู้ทำการศึกษาประเด็นกองทัพภายใต้การควบคุมของพลเรือน กล่าวกับประชาไทยว่า ถ้าพิจารณาตามแนวคิดของซามูเอล ฮันติงตัน นักรัฐศาสตร์ชาวอเมริกัน ระบุหน้าที่ของทหารว่า ประการแรก ทหารในสังคมระบอบประชาธิปไตยควรมีหน้าที่ในการป้องกันประเทศ ประการที่ 2 ทหารควรมีหน้าที่ในการดูแลรักษาความมั่นคงภายใน ทหารในระบอบประชาธิปไตยจึงมีหน้าที่ 2 อย่างและไม่ควรมีหน้าที่เกินจากนี้ และเมื่อใดที่ทหารในสังคมไหนทำภารกิจหน้าที่ที่เกินกว่า 2 อย่างนี้ ก็เป็นสัญญาณไม่ดีและเกิดคำถามว่า ทหารกำลังก้าวก่ายหน้าที่ของคนอื่นหรือภาระของหน่วยงานอื่นหรือไม่

“คำว่า ทหารภายใต้การควบคุมของพลเรือน คือสภาวะที่เป็นอุดมคติ หมายความว่าในความเป็นจริงอาจไม่ได้เป็นแบบนี้ หรือเป็นได้ค่อนข้างยาก แต่เป็นหลักการหรือเป้าหมายที่ควรจะไปให้ถึง ตามหลักการของประชาธิปไตย ทหารควรมีฐานะไม่ต่างจากหน่วยงานราชการทั่วไป ความหมายคือถ้าหากหน่วยงานราชการ อย่างกระทรวง ทบวง กรม ไม่สามารถทำอะไรได้ด้วยตนเอง ต้องทำงานภายใต้คำสั่งของรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง ทหารก็ควรจะทำแบบเดียวกัน คือไม่สามารถทำอะไรได้ด้วยตนเอง ไม่สามารถมีอิสระที่จะตัดสินใจกระทำการใดๆ ที่อยู่นอกเหนือขอบเขตฐานะหน้าที่ของตนและอยู่นอกเหนือขอบเขตคำสั่งของรัฐบาลพลเรือน”

ภาณุวัฒน์ ขยายความว่าทหารในสังคมประชาธิปไตยควรเป็นแขนขาของรัฐบาลพลเรือนในการเลือกตั้ง กองทัพไม่ต่างจากหน่วยงานราชการปกติทั่วไป แต่ในความเป็นจริงอาจจะพูดได้ยากว่า ทหารจะต้องอยู่ภายใต้พลเรือนอย่างเด็ดขาด สมบูรณ์ทั้งหมด เพราะทหารก็ต้องการมีวัฒนธรรม มีเกียรติ มีศักดิ์ศรีของตัวเอง จึงส่งผลให้ทหารไม่อยู่ภายใต้การควบคุมของพลเรือนไปเสียทีเดียว

อย่างไรก็ตาม ในหลักการกว้างๆ ทหารย่อมยึดถือความเป็นใหญ่ของพลเรือน แม้ว่ารัฐบาลพลเรือนได้มอบอำนาจบางส่วนให้ทหาร แต่ในทางหลักการ หากอำนาจในส่วนที่่รัฐบาลพลเรือนยกให้ทหารนั้นยังถูกเรียกคืนได้ก็ยังถือว่าพลเรือนเป็นใหญ่อยู่

แทรกแซงกองทัพ เรื่องจริงหรือมายาคติ?

แต่ในสังคมไทย เมื่อถึงฤดูโยกย้ายทหาร หากรัฐบาลพลเรือนเข้าไปข้องเกี่ยวกับการโยกย้ายมักถูกโจมตีว่าแทรกแซงกองทัพ กลายเป็นวาทกรรมที่ชวนให้เข้าใจผิดในสังคมไทยว่ารัฐบาลพลเรือนไม่มีสิทธิเข้าไปยุ่งกับการโยกย้ายภายในกองทัพ ซึ่งประเด็นนี้ภาณุวัฒน์เห็นว่า

“ตามหลักการแล้ว ควรทำได้ การจัดองค์กรภายในกองทัพถือเป็นเรื่องหนึ่งที่รัฐบาลพลเรือนควรมีอำนาจสูงสุดที่ทำได้ในการแต่งตั้งโยกย้ายต่างๆ ในกรณีประเทศไทย ผมเชื่อว่าทหารไทยจะมีคำกล่าวอ้างของตัวเองที่บอกว่า ทหารย่อมรู้จักกันเองดีที่สุด ทหารไทยหลายท่านค่อนข้างยึดถือกับเรื่องความสามารถพอสมควร เขาจะพูดกันตรงๆ ว่า ใครเก่ง ใครไม่เก่ง เขาจึงรู้สึกว่าต้องเป็นคนในกองทัพเอง ถึงจะรู้ว่าใครเหมาะสม ทั้งนี้ก็รวมถึงเรื่องปัจจัยอื่นๆ เช่น การเอื้อผลประโยชน์ซึ่งกันและกัน หรือการมีระบบอุปถัมภ์ที่มีผลต่อการแต่งตั้งโยกย้าย ซึ่งเราก็ทราบกันพอสมควร ดังนั้น การพูดว่ารัฐบาลแทรกแซงกองทัพ ในแง่หนึ่งอาจมองว่าเป็นการปกป้องตัวกองทัพเอง เป็นการรักษาความเป็นอิสระของกองทัพไว้ในแง่ของการแต่งตั้งโยกย้ายภายใน

“ผมเชื่อว่าในหลักการเรื่องความเป็นใหญ่ของพลเรือน อย่างน้อยควรมีการตกลงหรือประนีประนอมกันระหว่างรัฐบาลกับกองทัพอยู่แล้ว ในประเทศอื่นๆ กองทัพควรเป็นผู้เสนอขึ้นมาว่า ใครมีความเหมาะสมอย่างไร แต่ในประเทศไทย มีเรื่องความต้องการคุมกำลัง โดยเฉพาะที่กองทัพไทยเคยมีประวัติในการคุมอำนาจ ในการทำรัฐประหาร เราก็บอกได้ว่าประเทศไทยต้องมีความสนใจมากเป็นพิเศษ ว่าใครจะขึ้นสู่ตำแหน่งไหนในกองทัพ”

กองทัพไทยไม่เคยอยู่ภายใต้การควบคุมของพลเรือน

ภาณุวัฒน์อธิบายอีกว่า ในมุมมองแบบอนุรักษ์นิยม มองว่าการเปลี่ยนผ่านทางการเมืองไปสู่ระบอบประชาธิปไตยต้องเกิดขึ้นอย่างเป็นระบบระเบียบหรือมีความวุ่นวายให้น้อยที่สุด ซึ่งทำให้มองว่าทหารต้องก้าวเข้ามาเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยระหว่างการเปลี่ยนผ่านทางการเมือง เพราะถ้าในกระบวนการเปลี่ยนผ่านทหารไม่เข้ามายุ่งเกี่ยวอาจจะเกิดความสับสนวุ่นวายขึ้นในสังคม อันเนื่องมาจากกลุ่มต่างๆ แย่งชิงอำนาจกัน

ทว่า มุมมองนี้ก็เป็นสิ่งที่ต้องระมัดระวัง เพราะเท่ากับมองว่าการเมืองต้องมาจากบนลงล่าง ต้องมีองค์กรที่แข็งแกร่งมาใช้อำนาจเผด็จการเพื่อดูแลประเทศ ซึ่งในกรณีของไทย มุมมองเช่นนี้ได้กลายเป็นธรรมเนียม เป็นวัฒนธรรมไปแล้ว การแย่งชิงอำนาจทางการเเมืองตั้งแต่หลัง 2475 เป็นการใช้กำลัง ใครคุมกำลังทหารได้ย่อมมีแต้มต่อทางการเมือง รวมถึงผลประโยชน์ สิทธิประโยชน์ อำนาจพิเศษต่างๆ ที่เกิดขึ้นจากการถือครองกำลังทหาร

"สิ่งแรกที่ต้องทำคือ อธิบายความหมายของการปฏิรูปกองทัพให้ชัดเจน และทำให้แพร่หลายในสังคมให้ได้มากที่สุด ความหมายคือการปฏิรูปกองทัพให้เป็นไปตามครรลองของประชาธิปไตย ไม่ได้หมายถึงการปฏิรูปแบบที่ทหารไทยพูดกัน"

อีกหนึ่งแนวคิดที่ใช้อธิบายการแทรกแซงของกองทัพคือรัฐบาลพลเรือนมีประสิทธิภาพการทำงานต่ำ ซึ่งภาณุวัฒน์ตั้งคำถามกลับว่า หรือจริงๆ แล้ว การที่ประเทศไทยอยู่สภาพนี้เพราะไม่เคยเอื้อให้มีรัฐบาลในระบอบประชาธิปไตยที่แข็งแกร่งมั่นคง แต่กลับมีกลไกบางอย่างมาแทรกแซงตลอดเวลาหรือไม่

“ถ้าเรากลับไปกรณีรัฐบาลทักษิณ ช่วงที่ทักษิณมีอำนาจ ทำไมเขาต้องไปแตะทหาร ทำไมต้องไปยุ่งเกี่ยวกับการแต่งตั้งโยกย้าย มีการผลักดันทหารบางคนขึ้นสู่อำนาจ มีการตั้งญาติผู้พี่อย่าง พล.อ.ชัยสิทธิ์ ชินวัตร ขึ้นเป็นผู้บัญชาการทหารบก รวมไปถึงเรื่องเพื่อนเตรียมทหารรุ่น 10 แปลว่าทักษิณก็มีความเข้าใจโครงสร้างทางอำนาจของสังคมไทยว่า ถ้าเขาจะอยู่ในอำนาจได้ เขาต้องคุมทหารได้ ซึ่งเป็นเรื่องที่น่าสนใจมากว่า ทักษิณซึ่งประสบความสำเร็จในการเลือกตั้ง ตั้งแต่ครั้งแรกในปี 2544 แต่ก็ยังคงต้องมีความพยายามคุมกองทัพ กลายเป็นว่าเราก็ยังอยู่ในสภาพที่กองทัพไม่เคยหายไปไหนในทางการเมือง

“เอาเข้าจริง สังคมไทยไม่เคยปล่อยให้รัฐบาลประชาธิปไตยได้เติบโตขึ้นมาด้วยตัวเองจริงๆ ยิ่งพอสมัยหลังทักษิณก็ยิ่งเห็นได้ชัด ตั้งแต่รัฐบาลสมัคร (สุนทรเวช) สมชาย (วงศ์สวัสดิ์) อภิสิทธิ์ (เวชชาชีวะ) จนถึงยิ่งลักษณ์ (ชินวัตร) กลายเป็นว่าทุกรัฐบาลจะต้องมีความสัมพันธ์ที่ดีกับกองทัพโดยตลอด”

ดังนั้น จึงพูดว่ากองทัพไทยไม่เคยอยู่ภายใต้การควบคุมของรัฐบาลพลเมืองเลย

“ถ้าเราจะฟันธงว่าอยู่หรือไม่อยู่ ก็ต้องบอกว่าไม่อยู่ ทหารไม่เคยมองตัวเองว่าควรอยู่ภายใต้หลักความเป็นใหญ่ของพลเรือนโดยแท้จริง ถ้าเราไปถามทหาร เขาก็จะบอกว่า เขาก็เคารพหลักการนี้ เขามีความเข้าใจเป็นอย่างดีว่าความเป็นใหญ่ของพลเรือนคืออะไร เขาจะอ้างตลอดว่า กองทัพก็ควรอยู่ภายใต้การควบคุมของพลเรือน แต่พอถามว่า แล้วมันเป็นเรื่องจริงขนาดไหน เขาก็จะเริ่มมีข้อยกเว้น สุดท้ายพอมาประเด็นการเกิดวิกฤตในบ้านเมือง ทหารก็มีหน้าที่ต้องเข้ามาควบคุมสถานการณ์ต่างๆ เมื่อเรากลับไปดูเรื่องการแต่งตั้งโยกย้าย ถ้าหากรัฐบาลพลเรือนไม่สามารถควบคุมเรื่องนี้ได้อย่างเต็มที่ก็แปลว่า หลักความเป็นใหญ่ของพลเรือนก็มีไม่เต็มที่ ไม่ว่าจะทั้งในสถานการณ์ปกติหรือพิเศษ”

ปฏิรูปกองทัพคือการปฏิรูปให้เกิดการควบคุมกองทัพโดยพลเรือน

เมื่อถามว่าแล้วจะปฏิรูปกองทัพกันอย่างไร ภาณุวัฒน์แสดงทัศนะว่า

“ต้องเริ่มจากการสร้างความเข้าใจที่ตรงกันก่อนว่า อะไรคือการปฏิรูปกองทัพ เนื่องจากที่ผ่านมากองทัพไทยมักจะอ้างว่ามีการปฏิรูปต่อเนื่องตลอดเวลา หากไม่นิยามให้ชัดเจน กองทัพจะอ้างได้ ทั้งที่การปฏิรูปในความหมายของกองทัพคือการจัดองค์กร การจัดซื้ออาวุธใหม่ๆ

“สิ่งแรกที่ต้องทำคือ อธิบายความหมายของการปฏิรูปกองทัพให้ชัดเจน และทำให้แพร่หลายในสังคมให้ได้มากที่สุด ความหมายคือการปฏิรูปกองทัพให้เป็นไปตามครรลองของประชาธิปไตย ไม่ได้หมายถึงการปฏิรูปแบบที่ทหารไทยพูดกัน ถ้าพูดแบบฝ่ายซ้ายสมัยก่อนก็คือ ต้องช่วงชิงความหมายของคำว่า ปฏิรูปกองทัพในหลักการประชาธิปไตย และต้องบอกว่า สิ่งนี้ช่วยส่งเสริมความเป็นใหญ่ของพลเรือนและการควบคุมกองทัพโดยพลเรือน อันนี้เป็นสิ่งที่อย่างน้อยเราพอทำได้ในสถานการณ์ปัจจุบัน”

นอกจากกองทัพจะอ้างว่าตนเองมีการปฏิรูปอยู่แล้ว อีกข้อสังเกตหนึ่งคือกองทัพพยายามขยายบทบาทของตัวเองให้มากขึ้น ภาณุวัฒน์ กล่าวว่า เรื่องนี้ทำให้กองทัพกำหนดประเด็นต่างๆ เป็นเรื่องความมั่นคง แล้วเมื่อเรื่องใดถูกกำหนดว่าเป็นเรื่องความมั่นคงก็เป็นเรื่องที่ทหารที่ต้องเข้าไปเกี่ยวข้อง ทั้งที่เรื่องความมั่นคงไม่ใช่เรื่องที่ทหารจะเกี่ยวข้องอยู่ฝ่ายเดียว แต่เป็นเรื่องของพลเรือนด้วย

ประการต่อมา ภาณุวัฒน์เสนอว่า ต้องพิจารณากระบวนการปฏิรูปกองทัพว่าเป็นกระบวนการที่ใครควรทำ ถ้าบอกว่ารัฐบาลพลเรือนควรเป็นใหญ่เหนือกองทัพ กระบวนการปฏิรูปนี้ประชาชนควรจะมีส่วนร่วมแค่ไหน ควรเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับประชาชนผ่านการเลือกตั้งหรือเปล่า ควรมีพรรคการเมืองที่หาเสียงอย่างชัดเจนว่าจะเข้ามาปฏิรูปกองทัพหรือไม่ สมมติถ้าประชาชนสามารถเลือกรัฐบาลที่ต้องการปฏิรูปกองทัพจะช่วยแก้ปัญหาที่บอกว่าประชาชนมีส่วนร่วมหรือเปล่าได้ เพราะประชาชนตัดสินใจผ่านกาารเลือกตั้งดังกล่าวเข้ามาแล้ว

อีกอย่างหนึ่งต้องทำความเข้าใจว่า การปฏิรูปกองทัพไม่ใช่ความพยายามทำให้กองทัพอ่อนแอ การปฏิรูปกองทัพคือความพยายามเอากองทัพมาอยู่ใต้การปกครองของพลเรือนตามหลักประชาธิปไตย เป็นคนละเรื่องกับการทำให้ทหารอ่อนแอ ซึ่งเป็นเรื่องที่ต้องทำความเข้าใจ ไม่อย่างนั้นกองทัพจะมีข้ออ้างว่า ปฏิรูปกองทัพแล้วจะทำให้กองทัพอ่อนแอ ซึ่งเป็นคนละประเด็นกัน

เริ่มปฏิรูปกองทัพบนความเป็นจริง

“ประเทศไทยสามารถทำอะไรได้บ้าง เราต้องพิจารณาเรื่องหลักความเป็นจริง บางทีถ้าเราต้องการเริ่มปฏิรูป เราก็อาจทำได้ แต่อาจจะหวังไม่ได้ว่ามันจะเกิดขึ้นได้จริง อุบัติเหตุทางการเมืองหรือเหตุการณ์ไม่คาดฝันอาจมีผลมากกว่าที่จะทำให้เกิดบรรยากาศที่ดีขึ้นหรือเอื้อต่อการปฏิรูปกองทัพ หากเรามองย้อนกลับไปในเหตุการณ์ในประเทศไทย พฤษภาทมิฬปี 2535 ทำให้เกิดช่องว่างและโอกาส เป็นสภาวะที่ทหารมีภาพลักษณ์ตกต่ำมาก สมมติว่ามีเหตุการแบบนั้นอีก ก็อาจเป็นช่องทางให้พลังของประชาชนหรือฝ่ายประชาธิปไตยได้ก้าวขึ้นมามีบทบาทในการกำหนดทิศทางของประเทศได้มากกว่านี้ ในอินโดนีเซีย ระบอบเผด็จการซูฮาโตที่ล้มไปก็เพราะอุบัติเหตุทางการเมืองแบบนี้ สภาพทางเศรษฐกิจที่รุนแรงจนทำให้ประชาชนออกมาปฏิเสธระบอบเผด็จการและบทบาทของทหาร อันนี้เป็นการพยายามมองโลกในแง่ของความเป็นจริง

“ถามต่อไปว่า หากไม่มีเหตุการณ์แบบนั้นเกิดขึ้น ไม่มีโอกาสหรือช่องทางให้ฝ่ายประชาธิปไตยขึ้นมาปฏิรูปได้ เราอาจจะต้องเริ่มจากเรื่องที่เราพอมองเห็นหรือจับต้องได้ เช่น การเรียกร้องให้มีการลงโทษหรือเรียกร้องให้มีผู้รับผิดชอบต่อเหตุการณ์ความรุนแรงหรือการละเมิดสิทธิมนุษยชนที่มีกองทัพเกี่ยวข้อง เช่น เหตุการณ์ปี 2553 กรณีตากใบ คือทำไมจึงยังมีวัฒนธรรมการลอยนวล วัฒนธรรมการไม่ต้องรับผิดอยู่ นี่ก็อาจเป็นเรื่องหนึ่งที่เราพอจะทำได้ เรียกร้องให้สังคมไทยอย่าลืมเรื่องเหล่านี้ ให้เกิดบรรยากาศการหาคนมาลงโทษหรือรับผิดชอบให้ได้”