ชำแหละ กม.จัดทำยุทธศาสตร์ชาติ แผนสืบทอดอำนาจ-ประชาชนอยู่ตรงไหน?

อ่านกฎหมายจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ วิเคราะห์แผนสืบทอดอำนาจ คสช. วางคนคุมรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง ‘บัญฑูร’ แจงร่าง 30 มิถุนายน 58 เป็นแค่หลักการกว้างๆ แนะเริ่มกระบวนการมีส่วนร่วมทันที ด้านภาคประชาชนไม่เชื่อมั่นการมีส่วนร่วม เชื่อรัฐมีธงอยู่แล้ว

ในมุมของฝ่ายสนับสนุน ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีคือกรอบแนวทางการพัฒนาที่ประเทศไทยไม่เคยมีมาก่อนและถึงเวลาจำเป็นต้องมี เพื่อไม่ให้การพัฒนาประเทศในด้านต่างๆ ดำเนินไปอย่างสะเปสะปะ ไร้ทิศทาง และไร้การกำกับดูแล

ในมิติของฝ่ายคัดค้าน ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีคือเครื่องมือที่คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) วางไว้ในรัฐธรรมนูญปี 2560 เพื่อใช้ควบคุม-เล่นงานรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งให้อยู่ในร่องในรอยที่กลุ่มชนชั้นนำปีกขวาต้องการ

ด้วยอำนาจที่ คสช. มีในมือ พ.ร.บ.จัดทำยุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ.2560 ซึ่งมีผลบังคับใช้ไปเมื่อวันที่ 31 กรกฎาคม 2560 กระบวนการที่จะตามมาจากนี้คือการแต่งตั้งคณะกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิให้แล้วเสร็จภายใน 30 วันหลังการประกาศใช้กฎหมาย เพื่อเป็นส่วนหนึ่งของคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ

คสช. วางคนสืบทอดอำนาจ ควบคุมรัฐบาลจากการเลือกตั้ง

เมื่อดูรายชื่อคณะกรรมการฯ ที่กำหนดไว้ในกฎหมาย พบว่า มีรายชื่อจากหน่วยงานความมั่นคงถึง 7 ตำแหน่ง ประกอบด้วย ปลัดกระทรวงกลาโหม ผู้บัญชาการทหารสูงสุด ผู้บัญชาการทหารบก ผู้บัญชาการทหารเรือ ผู้บัญชาการทหารอากาศ ผู้บัญชาการตํารวจแห่งชาติ เลขาธิการสภาความมั่นคงแห่งชาติ ในส่วนของคณะกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิด้านต่างๆ อีก 17 คนนั้น กฎหมายกำหนดให้คณะรัฐมนตรีเป็นผู้แต่งตั้ง โดยจะต้องแต่งตั้งให้แล้วเสร็จภายในเวลา 30 วันนับจากกฎหมายฉบับนี้บังคับใช้ โดยคณะกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิจะมีวาระการดำรงตำแหน่ง 5 ปี

พิเคราะห์ดูจำนวนกรรมการยุทธศาสตร์ทั้งหมด 35 คน พบว่า มาจากฝ่ายกองทัพและความมั่นคง 7 คน กรรมการที่จะได้รับการแต่งตั้งในเร็ววันนี้อีก 17 คนโดย คสช. ประธานวุฒิสภาที่กฎหมายกำหนดให้เป็นรองประธานคณะกรรมการอีก 1 คน ซึ่งก็มาจากการแต่งตั้งของ คสช. เนื่องจากรัฐธรรมนูญ 2560 กำหนดให้สมาชิกวุฒิสภาชุดแรกมาจากการแต่งตั้งของหัวหน้า คสช. ย่อมเท่ากับว่า คณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ 25 คนจาก 35 คน คือคนที่ คสช. วางเอาไว้ ก็เป็นไปได้ว่านายกรัฐมนตรีคนใหม่ที่มาจากการเลือกตั้งซึ่งต้องเป็นประธานคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติตามกฎหมาย แทบจะไม่มีอำนาจต่อรองใดๆ ในคณะกรรมการชุดนี้

พิจารณาเรื่องวาระการดำรงตำแหน่ง วุฒิสมาชิกมีวาระการดำรงตำแหน่ง 6 ปี ตำแหน่งผู้นำเหล่าทัพและฝ่ายความมั่นคงผลัดเปลี่ยนหมุนเวียนไป แต่การกำหนดว่าใครจะขึ้นมาก็เป็นสิทธิขาดของทหาร (อาจจะยกเว้นผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ) เท่ากับจะเป็นคนของฝ่ายกองทัพอย่างเลี่ยงไม่ได้ คณะกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ 17 คน อยู่ในวาระ 5 ปี ขณะที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมีวาระเพียง 4 ปี แปลว่าคนของ คสช. จะมีอำนาจกำหนดทิศทางยุทธศาสตร์ชาติ กำกับควบคุมรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งไปอย่างน้อย 2 ชุด

การมีส่วนร่วม เรื่องจริงหรือแค่ฝัน?

ในส่วนของประชาชนที่ต้องขบคิดจากนี้คือ การมีส่วนร่วมของประชาชนทุกภาคส่วนที่ระบุไว้ในมาตรา 7 ของกฎหมาย จะเป็นไปได้มากน้อยเพียงใด เมื่อบทเฉพาะกาล มาตรา 28 (4) ระบุว่า คณะกรรมการจะต้องจัดทำร่างยุทธศาสตร์เบื้องต้นให้เสร็จภายใน 120 วันนับจากได้รับแต่งตั้ง โดย ‘ให้ใช้ร่างยุทธศาสตร์ชาติระยะ 20 ปี’ ที่คณะกรรมการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 30 มิถุนายน 2558 จัดทำไว้มาใช้เป็นหลักในการจัดทำร่างยุทธศาสตร์ชาติเบื้องต้น จุดนี้เป็นเหตุให้ศรีสุวรรณ จรรยา เลขาธิการสมาคมองค์การพิทักษ์รัฐธรรมนูญไทย ยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญ เพราะถือว่าเป็นการจัดทำร่างยุทธศาสตร์ฯ ไว้ก่อนมีการบังคับใช้กฎหมาย ซึ่งขัดแย้งกับเนื้อหาในรัฐธรรมนูญปี 2560 ที่ต้องเปิดรับฟังความคิดเห็นและให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการออกกฎหมาย

นั่นเป็นมิติทางกฎหมาย

ขณะที่สภาพการณ์ปัจจุบัน การมีส่วนร่วมของประชาชนต่อการร่างยุทธศาสตร์ชาติจะเป็นไปได้แค่ไหนยังเป็นที่เคลือบแคลง เมื่อ คสช. ยังคงปิดกั้นการแสดงความคิดเห็นทางการเมือง สกัดกั้นการแสดงออกของประชาชน และกดปราบผู้เห็นต่างอย่างหนักมือ หากดูกฎหมายอีกฉบับที่เกี่ยวข้องคือ พ.ร.บ.แผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปประเทศ พ.ศ.2560 ที่ประกาศใช้ในวันเดียวกัน มาตรา 5 เขียนไว้ว่า การปฏิรูปประเทศต้องสอดคล้องและเป็นไปในทิศทางเดียวกับยุทธศาสตร์ชาติ ซึ่งแผนการปฏิรูปประเทศด้านหนึ่งที่ระบุในมาตรา 8 (1) คือด้านการเมือง คำถามมีอยู่ว่าจะวางแผนการปฏิรูปประเทศที่สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีอย่างไร ท่ามกลางการปิดกั้นการแสดงออกทางการเมือง

อดีต สปช. แจง มติ ครม. 30 มิ.ย. 58 เป็นแค่หลักการเบื้องต้น-ต้องสร้างการมีส่วนร่วมทันที

บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์ อดีตสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) และอนุกรรมการจัดทำร่างยุทธศาสตร์ชาติ กล่าวถึงร่างยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 30 มิถุนายน 2558 ว่า เป็นเพียงกรอบหรือหลักในการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติเบื้องต้น แล้วกระบวนการตามรัฐธรรมนูญที่กำหนดให้ประชาชนมามีส่วนร่วมจะเป็นตัวที่ปรับแต่ง เพิ่มเติม หรือตัดทิ้ง ซึ่งบัณฑูรเห็นว่าเนื้อหาตั้งต้นเป็นหลักการกว้างๆ เท่านั้น

“บทเฉพาะกาลกำหนดให้ใช้ร่างฯ 30 มิถุนายน 2558 เป็นสารตั้งต้น แล้วกระบวนการตอนนั้นมีใครบ้างไปร่วมรับฟัง มีภาคส่วนไหนบ้าง สนช. ทำขึ้นมา แล้วบอกว่าให้เอาร่างนี้มาปัดฝุ่นหลังมีกฎหมายจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ โดยให้ประชาชนมีส่วนร่วมเพิ่มเติม จะมีการแก้ไขเพิ่มเติมก็ใส่ไปได้ คำถามสำคัญคือร่างยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีที่คุณเตรียมไว้แล้วมีใครรู้เรื่องบ้าง มีใครมีส่วนร่วมบ้าง"

 

ในด้านการมีส่วนร่วม บัณฑูรเห็นว่า ในมาตรา 7 และ 8 ของกฎหมายได้กำหนดหลักการและกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนไว้แล้ว เพียงแต่ยังไม่มีการกำหนดวิธีการรับฟังและการมีส่วนร่วม จำเป็นต้องรอให้คณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติจัดทำกติกาออกมาเพื่อรองรับเจตนารมณ์ของกฎหมาย

“หลักๆ ก็เอาตามที่กำหนดในตัวกฎหมายคือ หนึ่ง-การรับรู้ สอง-ความเข้าใจ และสาม-การยอมรับเป็นเจ้าของยุทธศาสตร์ชาติร่วมกัน ประชาชนที่ว่าหมายถึงใครบ้าง ทั้งในรัฐธรรมนูญและมาตรา 7 กำหนดไว้ชัดแล้วว่าประชาชนทุกภาคส่วน แต่มันก็เป็นโจทย์ที่ยากพอสมควรในสถานการณ์การเมืองที่เป็นอยู่

“ตัวกระบวนการการมีส่วนร่วมเป็นหลักการใหญ่ที่จะทำให้ยุทธศาสตร์ชาติเป็นยุทธศาสตร์ชาติจริงๆ ตอนนี้ข้อที่น่าจะทำให้เกิดตามเจตนารมณ์ที่แท้จริงคือ การมีส่วนร่วมโดยมีระยะเวลาที่เพียงพอ แต่เมื่อกติกาในรัฐธรรมนูญเขียนว่าต้องทำให้เสร็จภายใน 1 ปี ทำให้เวลาเหลืออยู่ไม่มากนัก ความกังวลก็อยู่ตรงนี้ว่าจะทำอย่างไรให้ช่วงเวลา 1 ปีเกิดการมีส่วนร่วมได้มากที่สุด ตอนแรกผมก็คิดว่า 1 ปีทำอะไรได้พอสมควร แต่ถ้าดูตามขั้นตอนที่เกี่ยวข้องจะเห็นว่าต้องใช้เวลากับขั้นตอนเหล่านี้มากอยู่ จะส่งผลให้เกิดข้อจำกัดในกระบวนการมีส่วนร่วม”

โจทย์สำคัญในมุมมองของบัณฑูร ณ เวลานี้คือจะทำอย่างไรให้เกิดการมีส่วนร่วมของประชาชนให้ได้มากที่สุดภายใต้ข้อจำกัดของเวลาที่มี ดังนั้น เขาจึงเห็นว่ากระบวนการมีส่วนร่วมสามารถเริ่มได้เลย โดยไม่ต้องรอคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ สังคมควรมองหาวิธีการสร้างการมีส่วนร่วมทันที

ภาคประชาชนไม่เชื่อมั่นกระบวนการมีส่วนร่วม

“บทเฉพาะกาลกำหนดให้ใช้ร่างฯ 30 มิถุนายน 2558 เป็นสารตั้งต้น แล้วกระบวนการตอนนั้นมีใครบ้างไปร่วมรับฟัง มีภาคส่วนไหนบ้าง สนช. (สภานิติบัญญัติแห่งชาติ) ทำขึ้นมา แล้วบอกว่าให้เอาร่างนี้มาปัดฝุ่นหลังมีกฎหมายจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ โดยให้ประชาชนมีส่วนร่วมเพิ่มเติม จะมีการแก้ไขเพิ่มเติมก็ใส่ไปได้ คำถามสำคัญคือร่างยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีที่คุณเตรียมไว้แล้วมีใครรู้เรื่องบ้าง มีใครมีส่วนร่วมบ้าง มันมีอีอีซี (โครงการพัฒนาระเบียงเศรษฐกิจภาคตะวันออก) อยู่ในนั้นหรือยัง มีแผน 12 อยู่ในนั้นหรือยัง ผมเชื่อมั่นว่ามีอยู่แล้ว เพียงแต่ว่าซ่อนอยู่ตรงไหนบ้าง คำถามคือประชาชนจะเข้าไปมีส่วนร่วมได้อย่างไร ในเมื่อคุณออกตัวไปตั้งไกล อย่างน้อย 2 ปีแล้ว คุณก็ดำเนินการตามแผนไปโดยที่เราไม่รู้ตัวมา 2 ปี” คือข้อกังวลของสมนึก จงมีวศิน นักวิชาการด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ เครือข่ายวาระเปลี่ยนตะวันออก

สมนึกตั้งคำถามว่า จะมั่นใจได้อย่างไรว่ายุทธศาสตร์ชาติจะสอดคล้องกับการพัฒนาที่ยั่งยืน ขณะที่ภาครัฐเร่งเดินหน้าอีอีซี แล้วอีอีซีจะเป็นส่วนหนึ่งของยุทธศาสตร์ชาติหรือไม่ ถ้าเป็น แล้วกระบวนการรับฟังความคิดเห็นต่ออีอีซีอยู่ตรงไหน ในเมื่อรัฐบาลเดินหน้าไปแล้ว นอกจากนี้ เขายังตั้งข้อสังเกตว่า เมื่อร่างยุทธศาสตร์ชาติผ่านสภาไปยังคณะรัฐมนตรีแล้ว คณะรัฐมนตรีก็ยังสามารถแก้ไขปรับปรุงได้อีก เขาจึงไม่ไว้วางใจกระบวนการมีส่วนร่วมในการร่างยุทธศาสตร์ชาติ

“ยุทธศาสตร์ชาติเป็นเรื่องไกลมาก เรื่องเฉพาะหน้าตอนนี้อย่างอีอีซีที่กำลังจะเป็นกฎหมายในช่วงปลายปี กฎหมายนี้เขียนทับและละเมิดกฎหมายอื่นเต็มไปหมด ถามว่าถ้ายุทธศาสตร์ชาติระบุเรื่องการพัฒนาอย่างยั่งยืน แต่ในกฎหมายจริงๆ ไม่ใช่ แล้วยุทธศาสตร์ชาติจะไปบังคับกฎหมายต่างๆ ในระหว่างที่ยุทธศาสตร์ชาติยังทำไม่เสร็จได้หรือไม่” สมนึกทิ้งไว้เป็นคำถาม