กฎหมายหย่อนสมรรถภาพการบังคับใช้ เกิดลักลอบทิ้งกากอุตสาหกรรม-สั่งปิด รง.ยาก

นักวิจัยเผยกฎหมายควบคุมของเสียอุตสาหกรรมไทยมีครบถ้วน แต่บังคับใช้ย่อหย่อน โทษปรับต่ำ ผู้ทำผิดไม่เกรงกลัว ซ้ำสั่งปิดโรงงานหรือเพิกถอนใบอนุญาตยาก แม้กระทำผิดซ้ำซาก แนะปรับปรุงกฎหมายให้มีประสิทธิภาพ ชะลอตั้งโรงงานกำจัดกากจนกว่าจะจัดการปัญหาได้

ปัญหาการจัดการของเสียจากอุตสาหกรรมเป็นประเด็นสิ่งแวดล้อมที่เรื้อรังและสร้างผลกระทบต่อชุมชนในหลายพื้นที่ มีบทเรียนให้เห็นต่อเนื่องนับแต่อดีตถึงปัจจุบัน การจะแก้ไขปัญหานี้ให้ลุล่วง แนวทางด้านกฎหมายและนโยบายเป็นปัจจัยสำคัญ มูลนิธิบูรณะนิเวศได้จัดสัมมนาในหัวข้อ ‘การขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะเพื่อการบริหารจัดการของเสียอย่างยั่งยืน’ เมื่อวันที่ 29 สิงหาคม 2560 ที่โรงแรมรามาการ์เด้นส์ กรุงเทพฯ

กอบกุล รายะนาคร หัวหน้าโครงการวิจัยและการขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะเพื่อการบริหารจัดการของเสียอย่างยั่งยืน กล่าวสรุปสถานการณ์ว่า ณ สิ้นปี 2559 ประเทศไทยมีโรงงานทั้งสิ้น 138,083 โรง เป็นโรงงานจำพวกที่ 3 หรือโรงงานได้รับการพิจารณาว่าก่อมลพิษและต้องขออนุญาตก่อนเริ่มประกอบกิจการ 77,738 โรง ในจำนวนนี้เป็นโรงงานบำบัดและกำจัดของเสีย 1,962 โรง จากการประเมินของกรมโรงงานอุตสาหกรรมคาดว่าจะมีปริมาณกากอุตสาหกรรมอันตราย 3.35 ล้านตันต่อปี และกากอุตสาหกรรมไม่อันตราย 50.3 ล้านตันต่อปี โดยปัญหาที่พบคือกากอุตสาหกรรมจำนวนมากยังไม่เข้าสู่ระบบการรายงานข้อมูล มีการลักล้อบทิ้งขยะอุตสาหกรรม และการไม่ปฏิบัติตามกฎหมายของผู้ก่อกำเนินกากอุตสาหกรรม ผู้ขนส่ง และผู้รับบำบัดและกำจัดกากอุตสาหกรรม

“เมื่อ 20 ปีที่แล้ว เรามีโรงงานรับกำจัดของเสียเพียงแห่งเดียวคือเจนโก้ แต่ต่อมารัฐบาลมีนโยบายส่งเสริมโรงงานรับกำจัดของเสียเป็นจำนวนมาก ทำให้จำนวนเพิ่มขึ้นมาเกือบ 2,000 โรงอย่างที่เห็น อย่างในส่วนผู้รับกำจัดและบำบัดก็พยายามให้ได้กากมากที่สุดเพื่อให้ได้รายได้ บำบัดได้หรือไม่ได้ก็รับไว้ก่อน โรงงานรับกำจัดกากอุตสาหกรรมขนาดใหญ่บางแห่งรับกากอุตสาหกรรมาแล้วก็นำไปทิ้งในบ่อขยะชุมชน เป็นกรณีที่เกิดขึ้นและมีเอกสารราชการยืนยัน” กอบกุล กล่าว

กอบกุลกล่าวอีกว่า กฎหมายเกี่ยวกับการจัดการกากของเสียอุตสาหกรรมของไทยถือว่ามีความครบถ้วนมาก ทั้งในด้านการกำกับควบคุม วิธีการกำจัด การกำหนดสถานที่ตั้งโรงงาน เป็นต้น แต่กลับมีปัญหาการบังคับใช้ กอบกุลได้ยกตัวอย่างมาตรา 37 ใน พ.ร.บ.โรงงานอุตสาหกรรม พ.ศ.2535 ที่ระบุเนื้อหาว่า

‘เมื่อมีการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามกฎหมายหรือการประกอบกิจการโรงงานมีสภาพที่อาจก่อให้เกิดอันตราย ความเสียหาย หรือความเดือดร้อนแก่บุคคลหรือทรัพย์สิน พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจออกคำสั่งให้ระงับการกระทำหรือแก้ไขปรับปรุงภายในระยะเวลาที่กำหนด’

“ถ้าประชาชนร้องเรียนโรงงาน ในกฎหมายก็กำหนดวิธีการแก้ปัญหาไว้ในมาตรา 37 บางกรณีเราพบว่าบางโรงงานถูกร้องเรียน กรมโรงงานฯ ก็เข้าไปตรวจ บางโรงงานถูกร้องเรียนตั้งแต่ปี 2544 จนถึงปัจจุบันถึง 20 ครั้ง แต่ละครั้งส่วนราชการที่เกี่ยวข้องส่วนใหญ่จะออกคำสั่งตามมาตรา 37 คือออกคำสั่งให้ระงับการกระทำหรือแก้ไขปรับปรุงภายในระยะเวลาที่กำหนด โรงงานส่วนใหญ่ก็จะดำเนินการแก้ไขตามระยะเวลาที่กำหนด แล้วก็กลับมาประกอบกิจการเหมือนเดิม เราก็จะพบเหตุการณ์แบบนี้ซ้ำซาก ไม่ว่าจะทำกี่ครั้งๆ ก็ออกคำสั่งตามมาตรา 37 คำถามที่เราได้รับบ่อยครั้งคือทำไมไม่ปิด ทำไมไม่เพิกถอนใบอนุญาต แต่เนื่องจากกฎหมายกำหนดไว้ ถ้าโรงงานแก้ไขตามระยะเวลาที่กำหนดก็ปิดไม่ได้ เราจึงต้องพิจารณาว่าควรมีมาตรการทางกฎหมายที่เข้มงวดกว่านี้หรือไม่ ถ้าเป็นโรงงานขนาดใหญ่ ควรมีอะไรมากกว่ามาตรา 37 หรือไม่”

อีกประเด็นหนึ่งที่กอบกุลเห็นว่าเป็นปัญหาสำคัญคือการมีบทลงโทษที่ต่ำและกฎหมายอนุญาตให้เปรียบเทียบปรับได้ ซึ่งปัจจุบันโทษปรับสูงสุดคือ 2 แสนบาท หมายความว่าหากโรงงานยอมรับข้อกล่าวหาก็จะทำการเปรียบเทียบปรับ ซึ่งส่วนใหญ่จะปรับเพียงหลักหมื่นเท่านั้น มักไม่ค่อยมีการปรับถึง 2 แสนบาทแต่อย่างใด กอบกุลตั้งข้อสังเกตว่า ความผิดอย่างการลักลอบทิ้งกากอุตสาหกรรม ควรหรือไม่ที่จะอนุญาตให้เปรียบเทียบปรับได้

“ดิฉันคิดว่าถ้าวนเวียนอยู่อย่างนี้ ชำระค่าปรับแค่หลักหมื่นทุกๆ ครั้ง มันก็คุ้มค่าที่จะฝ่าฝืนกฎหมาย เพราะผลตอบแทนทางเศรษฐกิจมากมาย ค่าปรับพวกนี้เล็กน้อยมาก”

จากงานศึกษาดังกล่าวทำให้มีข้อค้นพบดังนี้

1.แม้จะมีกฎหมายกำกับดูแลค่อนข้างครบถ้วน แต่กลับมีความย่อหย่อนในการบังคับใช้กฎหมาย

2.กฎหมายกำหนดบทลงโทษต่ำมาก ทำให้ผู้ฝ่าฝืนไม่เกรงกลัว

3.กลไกและมาตรการกฎหมายขาดประสิทธิภาพ การสั่งปิดหรือเพิกถอนใบอนุญาตทำได้ยาก

4.มีกฎหมายที่เกี่ยวข้องหลายฉบับและหน่วยงานที่ดูแลหลายหน่วย ไม่เกิดการบูรณาการการทำงานร่วมกัน

5.ข้อกำหนดการควบคุมสถานที่ตั้งโรงงานขาดความรัดกุม เปิดช่องให้ตั้งโรงงานในสถานที่ไม่เหมาะสม เช่น ใกล้แหล่งน้ำสาธารณะหรือพื้นที่เกษตรกรรม เป็นต้น

6.เอกชนสามารถใช้ใบอนุญาตเก็บขนขยะมูลฝอยที่ได้รับจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) เข้าไปเก็บขยะอุตสาหกรรมไม่อันตรายในเขตโรงงานได้ เป็นช่องทางให้เก็บขยะปนเปื้อนออกมาด้วย

7.หน่วยงานอนุญาตและกำกับดูแลเป็นหน่วยงานเดียวกัน ทำให้การป้องกันและแก้ไขผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพเป็นไปได้ยาก

8.อปท. ไม่สามารถกำกับดูแลบ่อขยะชุมชนและกิจการที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพได้

9.มีการนำเข้าของเสียอันตรายอย่างมีนัยสำคัญในช่วง 3 ปีที่ผ่านมาและมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้น เนื่องจากการยกเว้นอากรขาเข้าจากข้อตกลงการค้าเสรี

กอบกุลเสนอว่าให้แก้ไขเพิ่มเติม พ.ร.บ.โรงงานอุตสาหกรรม พ.ศ.2535 กฎกระทรวง และประกาศกระทรวงที่เกี่ยวข้อง โดยให้กำหนดโทษขั้นต่ำสำหรับการลักลอบทิ้งกากอุตสาหกรรมและการระบายมลพิษออกสู่สิ่งแวดล้อม และต้องไม่ให้เป็นความผิดที่เปรียบเทียบปรับได้ ปรับปรุงมาตรา 37 และ 39 ให้สามารถสั่งปิดหรือเพิกถอนใบอนุญาตโรงงานที่กระทำผิดซ้ำซาก กำหนดให้โรงงานรับบำบัดและกำจัดกากอุตสาหกรรมต้องมีการตรวจสอบและรับรองการดำเนินงานจาก Third Party ที่เป็นสถาบันการศึกษาหรือเอกชนที่ได้รับการรับรองจากราชการและจัดทำรายงานส่งกรมโรงงานฯ และต้องกำหนดเรื่องสถานที่ตั้งโรงงานให้รัดกุมกว่าที่เป็นอยู่

นอกจากนี้ กอบกุลยังมีข้อเสนอเชิงนโยบายว่ารัฐบาลควรชะลอการส่งเสริมการตั้งโรงงานบำบัดและกำจัดกากอุตสาหกรรมไปก่อน จนกว่าภาครัฐจะสามารถแก้ปัญหากากอุตสาหกรรมที่ยังไม่เข้าระบบและการลักลอบทิ้งได้อย่างจริงจัง และยกเลิกคำสั่งคณะรักษาความสงบแห่งชาติที่ 4/2559 เรื่อง การยกเว้นการใช้บังคับกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมสำหรับการประกอบกิจการบางประเภท กำหนดให้หน่วยงานของกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม โดยเฉพาะกรมควบคุมมลพิษมีอำนาจหน้าที่ในการกำกับดูแลโรงงาน

กอบกุลยังเสนออีกว่า รัฐควรส่งเสริมสมรรถนะของ อปท. ในการกำกับดูแลกิจการโรงงาน ร้านรับซื้อของเก่า และกิจการที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพ อีกทั้งรัฐต้องติดตามสถานการณ์การนำเข้าของเสียอันตรายว่ามีการนำไปใช้ประโยชน์อย่างไร และถูกจัดการในขั้นตอนสุดท้ายอย่างไร