บรรยง พงษ์พานิช: แผนยุทธศาสตร์ชาติ 1 คบไฟนำทางหรือโซ่ตรวนล่ามชาติ




ตอนนี้ ผู้หลักผู้ใหญ่ ผู้ทรงคุณวุฒิ ผู้มีอำนาจ ในบ้านเมืองนี้กว่าครึ่งค่อน ต่างก็กำลังชุลมุนวุ่นวายอยู่กับการวางแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ที่ด้านหนึ่งก็เป็นความหวังของคนทั้งชาติว่าจะนำมาซึ่งความวัฒนาผาสุกรุ่งเรืองมาให้ คำว่า"ปฏิรูป"ที่ตะโกนเพรียกหากันมาหลายปี อาจจะปรากฎเป็นรูปเป็นร่าง เป็นรูปธรรมกับเขาบ้างเสียที หลังจากที่เคยเป็นเสมือนแค่"นามธรรม"ที่เอาไว้ใช้โค่นล้มฝ่ายตรงข้าม กับเอาไว้สร้างความหวังลมๆแล้งๆ ให้คนแหงนรอมานาน

ในรัฐธรรมนูญ 2560 ฉบับที่มีมากถึง 279 มาตรา และได้รับความเห็นชอบตามประชามติอย่างล้นหลาม (ซึ่งผมกล้าพนันว่า ไม่ถึง 1%ของผู้ที่เห็นชอบ ได้อ่านร่างครบทุกมาตรา ...และผมที่ไม่ได้เห็นชอบ ก็เต็มใจที่จะอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญนี้) มีมาตราสำคัญอยู่สองมาตรา คือ ในหมวด 6 แนวนโยบายแห่งรัฐ มาตรา 65 ที่กำหนดให้จัดให้มียุทธศาสตร์ชาติ และหมวด16 การปฏิรูปประเทศในมาตรา 259 ที่กำหนดให้มีกฎหมายและแผนขั้นตอนในการปฏิรูปประเทศ ตามที่รัฐธรรมนูญได้กล่าวถึงไว้อย่างยืดยาวพิสดารยาวกว่า 100 บรรทัด ในมาตรา 258 (ผมเดาว่าน่าจะเป็นมาตราที่ยาวที่สุด และท่านก็ได้เริ่มไว้ด้วยคำว่า "อย่างน้อย" เสียอีก)

จากรัฐธรรมนูญสองมาตรานี้ จึงมีการออกกฎหมายมาอีก 2 ฉบับ ในวันที่ 26 กรกฎาคม 2560 นี้ คือ พ.ร.บ.การจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ และ พ.ร.บ.แผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปประเทศ ซึ่งผมเห็นว่าทั้งสอง พ.ร.บ.นี้และการดำเนินการตาม พ.ร.บ.ทั้งสอง มีความสำคัญอย่างมากต่อการกำหนดชี้ชะตาอนาคตประเทศไทยในระยะยาวนานถึงยี่สิบปี แต่เท่าที่สังเกต ดูเหมือนสังคมจะยังมีความตระหนักไม่มากนัก คงเป็นเพราะ สนช.ท่านมีผลงานมากมายกว่าสองร้อย พ.ร.บ. (ท่านภูมิใจว่าออกกฎหมายได้มากที่สุดในประวัติศาสตร์ ในขณะที่กระแสทั่วโลก เขาพยายามลดกฎหมาย ลดอำนาจรัฐ แต่ยุคนี้ในไทย เรียกว่าหน่วยราชการไหนอยากได้กฎได้อำนาจอะไร ก็ได้หมด) ประชาชนเลยแยกแยะไม่ค่อยออกว่าอะไรสำคัญแค่ไหน

ใน พ.ร.บ.ทั้งสองฉบับนั้น มีความเกี่ยวพันเชื่อมโยงกันอย่างมาก ต้องดำเนินการควบคู่กันไป และมีลักษณะที่เร่งด่วนอย่างมาก สรุปได้เลยว่า มีเวลาแค่หนึ่งร้อยยี่สิบวันหรือสี่เดือนเท่านั้น ที่เราจะต้องรวบรวมเอาปัญหา ประเด็น รวมทั้งข้อเสนอทางแก้ ที่เคยมีกรรมการหลายสิบคณะเคยศึกษารวบรวมมาตลอดนับสิบปี มากลั่นกรองให้ได้แผนที่จะต้องเป็นหลักชี้นำทางที่ทุกภาคส่วนต้องผูกพันปฏิบัติไปอีกยี่สิบปี ...(แค่นึกถึงประเด็นนี้ ผมก็ขนลุกซู่ไปทั้งตัวแล้วครับ)

ข้อดีของพ.ร.บ.ทั้งสอง(ซึ่งเป็นไปตามข้อกำหนดของรัฐธรรมนูญ) ก็คือ"การมีส่วนร่วม" เพราะได้กำหนดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ทั้งในระยะเตรียมการจัดร่าง และเมื่อร่างเสร็จก่อนการประกาศใช้ ...ซึ่งด้วยเหตุนี้แหละครับ ที่ผมเลยตั้งใจจะแสดงความคิดเห็นอย่างเต็มที่ตั้งแต่บัดนี้ ตั้งแต่กระบวนการจัดทำ รวมไปถึงหลักการที่ผมเห็นว่าผู้ร่างผู้จัดทำควรจะต้องคำนึงถึงตั้งแต่เริ่มคิดเริ่มร่าง

ก็อย่างที่บอกแหละครับ ผมคิดว่าการทำแผนยุทธศาสตร์ชาติครั้งนี้เป็นเรื่องที่สำคัญมาก ถ้าท่านทำได้ดีประเทศอาจจะเจริญรุดหน้าได้ดีดั่งหวัง แต่ถ้าทำได้ไม่ดีชาติอาจจะถูกฉุดให้หยุดการพัฒนาได้เลย ประชาชนทั้งประเทศโดยเฉพาะเยาวชนอาจจะต้องเจอกับ Lost Generation คือการพัฒนาต่างๆหยุดชะงักไปหลายสิบปีได้เลย (ถึงตอนนี้ผมไพล่นึกไปถึงแผนยุทธศาสตร์ "Burmese Way to Socialist" ของจอมพลเนวิน ที่ปฏิวัติพม่าในปี2505 แล้ววางแผนยุทธศาสตร์ที่(อ้างว่า)ใช้ สังคมนิยม ชาตินิยม และพุทธศาสนาเป็นหลัก แต่จริงๆแล้วเป็นการจรรโลงระบอบ"ทหารนิยม" ครองอำนาจยาวนาน จนสี่สิบปีให้หลัง จากประเทศมั่งคั่ง พม่ากลายเป็นประเทศที่ยากจนอันดับสองของเอเชีย จากเคยรวยกว่าเรามาเหลือรายได้ต่อคนแค่หนึ่งในหกของไทย  และก็เลยไพล่ไปนึกถึงแผนยุทธศาสตร์"Bolivarian Mission"ของประธานาธิบดีชาเวซแห่งเวเนซูเอล่า ที่ตอนแรกได้รับความชื่นชมจากประชาชนอย่างท้วมท้น แต่อีกไม่ถึงยี่สิบปีให้หลัง ประเทศที่มั่งคั่งทรัพยากรที่สุดก็เละเสียยิ่งกว่าเละอย่างไม่น่าเชื่อ)

หลายคนอาจจะเห็นว่า การมาวิพากษ์วิจารณ์ก่อนที่จะเห็นแผน เห็นรูปร่างหน้าตาของแผน อาจจะเป็น เรื่อง"ตีตนไปก่อนไข้" หรือ "ติเรือทั้งโกลน ติโขนที่ยังไม่ทรงเครื่อง" แต่ผมเกรงว่า ถ้าจะรอให้เห็นแผนมันจะช้าและสายเกินไป เนื่องจากเขากำหนดเวลาให้สั้นมาก และถึงเวลานั้นก็อาจจะเปลี่ยนแปลงอะไรมากไม่ได้ คนร่างคนทำก็คงมีทั้งทิฎฐิ และอทิฎฐิมานะเต็มไปหมด จนการปรับปรุงแก้ไขคงยากมาก ยิ่งเห็นสภาสนช.ผ่านกฎหมายทุกทีด้วยมติ 180-0 ยิ่งทำให้น่ากลัวใหญ่ (ไม่รู้จะต้องมีสมาชิกกินเงินเดือนไปทำไม มีแค่วิปก็พอ)

ด้วยเหตุนี้ ผมจึงตั้งใจจะใช้สิทธิแสดงความคิดเห็นอย่างเต็มที่ตามรัฐธรรมนูญ ทั้งๆที่ผมเองก็ไม่เห็นด้วยกับการรัฐประหารและโรดแมปที่ยาวเกิน ไม่เห็นชอบกับรัฐธรรมนูญ ไม่เห็นด้วยที่เราจะต้องมีกฎหมายสองฉบับนี้ ไม่เห็นด้วยว่าควรมีแผนยุทธศาสตร์ 20 ปีที่บังคับใช้อย่างเข้มงวด ...แต่ในเมื่อยังไงๆมันก็ต้องมีเพราะมันถูกระบุไว้ในรัฐธรรมนูญที่ได้รับประชามติเห็นชอบ และในเมื่อผมตัดสินใจจะใช้ชีวิตช่วงที่เหลือในประเทศนี้ ผมก็ต้องเคารพ และพยายามอย่างเต็มที่ที่จะไม่ทำให้แผนนี้เป็นแผนที่ถ่วงความเจริญหรือทำร้ายประเทศ ...และผมขอเชิญชวนผู้มีความรู้ทั้งหลาย ออกมาแสดงความเห็นวิพากษ์วิจารณ์กันให้มากๆนะครับ อย่าเพิกเฉย เพราะถึงจะไม่ชอบระบอบ ไม่ชอบวิธีที่เป็นอยู่ ก็ต้องอดทนทำหน้าที่ไป อย่าเอาแต่รอหวังให้รัฐธรรมนูญถูกแก้ถูกฉีก อย่ายกแผ่นดินให้คนมีอำนาจแต่ฝ่ายเดียว เพราะเราไม่มีแผ่นดินไทยแผ่นที่สองให้เลือกอยู่

เกริ่นมาเสียยืดยาว ....วันนี้ผมจะขอเริ่มวิพากษ์วิจารณ์การจัดทำแผนยุทธศาสตร์ชาติในประเด็นที่ตั้งไว้เป็นประเด็นแรก คือประเด็นที่ว่า "มันจะออกมาเป็นคบไฟนำทาง หรือโซ่ตรวนล่ามชาติกันแน่?" ซึ่งก็ขอยืนยันว่าไม่ได้เป็นการตั้งประเด็นเพื่อประชดหรือชี้นำอะไร เพราะทั้งหมดขึ้นอยู่กับแผนที่จะออกมา ถ้าดีมีความยืดหยุ่นพอก็จะเป็นอย่างแรก แต่ถ้าไม่อย่างนั้นมันก็จะเป็นอย่างที่สอง ซึ่งในความเห็นของผม เส้นแบ่งทั้งสองด้านมันเป็นเส้นบางๆที่ยากจะมองออกอย่างยิ่ง แถมยังเป็นเส้นที่ไม่อยู่นิ่งเสียอีก เคลื่อนไหวไปเรื่อยๆอย่างไม่มีทางคาดเดาได้ ตามพลวัตทั้งของโลกของเรา ทั้งเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง (ผมนึกไม่ออกจริงๆว่าจะมีอัจฉริยะที่ไหนทำแผนยี่สิบปีนี้ได้ดี)

ในประเด็นแรกที่จะถกนี้ ผมจะขอยกเรื่อง พ.ร.บ.การจัดทำยุทธศาสตร์ชาติมาตั้งข้อสังเกต 4 ข้อ ดังนี้

1. เรื่องระยะเวลา มาตรา 5 ของ พ.ร.บ.ยุทธศาสตร์ฯ ระบุชัดว่าต้องมีแผนระยะไม่น้อยกว่ายี่สิบปี ตรงนี้คงต้องตีความว่า ณ ขณะใดขณะหนึ่งแผนต้องยี่สิบปีหรือไม่ ซึ่งอาจต้องทำไว้สักยี่สิบห้าปีก็ได้ ไม่งั้นคงต้องเพิ่มแผนกันทุกเดือนถ้ากฎหมายให้ต้องมีอย่างน้อยยี่สิบปีตลอดเวลา ...ถามว่า ทำไมต้องยี่สิบปี ทำไมไม่ 5 10 15 ปี รัฐธรรมนูญมาตรา 65 ก็ไม่ได้กำหนดเวลา แต่มากำหนดในกฎหมายลูก (ตรงนี้ผมเอามาใส่ไว้เพื่อหวังว่าวันหน้าสามารถแก้ กม.ลูกให้เหลือแค่สามปีได้โดยไม่ขัด รธน.นะครับ) นี่ก็คงเป็นเพราะท่านพูดท่านคุยเรื่องยี่สิบปีนี่ไว้ ก็เลยต้องทำยี่สิบปีตามวิสัยทัศน์ท่านผู้นำ (นึกไม่ออกว่าใครจะคาดการณ์ภาวะล่วงหน้าได้นานขนาดนั้น ในเมื่อยี่สิบปีที่แล้วไอ้ iPad ที่ผมใช้พิมพ์บทความนี้มันยังไม่มีเลย)

2. เรื่ององค์ประกอบของคณะกรรมการฯ ซึ่งมีอยู่ 35 คน เป็นตามตำแหน่ง 18 คน และผู้ทรงคุณวุฒิ 17 คน ซึ่งในกรรมการตามตำแหน่งนั้นเป็นฝ่ายการเมืองและข้าราชการ 13 คน และเป็นประธานTrade Associations 5 คน คือ ประธานสภาเกษตรกร สภาหอการค้า สภาอุตสาหกรรม สภาธุรกิจท่องเที่ยว และสมาคมธนาคาร  ตรงนี้ผมคิดว่ามีความคลาดเคลื่อนในความเข้าใจของสังคมไทยเกี่ยวกับบทบาทหน้าที่ของTrade Associationsต่างๆอยู่ไม่น้อย เพราะ TA นั้น เป็นการรวมตัวกันของผู้ที่อยู่ในอุตสาหกรรมเดียวกัน เพื่อประโยชน์ของมวลหมู่สมาชิก ซึ่งรวมไปถึงการต้องไปเรียกร้องต่อรองกับรัฐหรือภาคส่วนอื่นๆ (และรวมไปถึงการ lobby ที่ไม่ผิดกฎหมายด้วย) ซึ่งชัดเจนว่าทำไปเพื่อประโยชน์ของสมาชิก ไม่ใช่เพื่อส่วนรวม ถ้าจะบอกว่าการให้เข้ามาก็เพื่อต่อรองถ่วงดุลก็จะเกิดปัญหาว่า แล้ว TA อื่นๆ เช่น สภาธุรกิจตลาดทุน ธุรกิจประกันภัยฯลฯ ล่ะทำไมถึงไม่ได้เข้ามา เพราะบ่อยครั้งผลประโยชน์ของ TA แต่ละแห่งขัดกับแห่งอื่นๆ

ที่ยกมานี่ ไม่ได้จะขอให้เปลี่ยนแปลงใดๆนะครับ เพียงแต่ขอให้ระวังในเรื่อง"ความขัดแย้งผลประโยชน์"เวลาพิจารณาเรื่องต่างๆ ที่อาจมีประโยชน์ที่เกี่ยวข้อง จะต้องมีการจัดการที่เหมาะสม เพราะการที่ภาคเอกชนเข้าไปร่วมกำหนดนโยบายสำคัญ จะต้องระวังไม่ให้เกิดภาวะ "กุมรัฐ" หรือ "State Capture" ที่ถือว่าร้ายแรงพอๆกับการผูกขาด (Monopoly) ...ทั้งนี้ต้องรวมถึงผู้ทรงคุณวุฒิที่มาจากภาคเอกชนด้วยนะครับ

3. เรื่องความยืดหยุ่นในการปรับปรุงเปลี่ยนแปลง ใครๆก็รู้ว่าแผนยุทธศาสตร์ชาติยี่สิบปีต้องมีการเปลี่ยนแปลง ไม่มีทางที่จะกำหนดแผนที่ดีล่วงหน้าได้นานขนาดนั้น ตาม พ.ร.บ.จะมีแผนอยู่สองระดับ ระดับบนสุดเรียกว่ายุทธศาสตร์ชาติเป็นแผนหลักใหญ่ กับยังมีแผนแม่บทด้านต่างๆที่ยังไม่ได้กำหนดว่าจะแบ่งระดับกันตรงไหนระหว่างแผนใหญ่กับแผนรอง กับจะมีกรรมการอีกกี่คณะกี่ด้าน (อีกทั้งจะมีแผนปฏิรูปอีกอย่างน้อย 11 ด้านตาม พ.ร.บ.อีกฉบับ) แผนทั้งหมดถูกระบุว่าต้องสอดคล้องกัน ซึ่งรวมไปถึงนโยบายรัฐบาล แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม งบประมาณ และแผนอื่นใดก็ต้องยึดยุทธศาสตร์ชาตินี้เป็นหลัก (ผมนึกถึงภาพการสอดคล้องนัวเนียเหมือนสายต่างๆ บนเสาไฟฟ้าเลยครับ 555)

นัยว่า ยุทธศาสตร์ชาตินี้จะเป็นตัวประธานที่ทุกแผนต้องยึดปฏิบัติตาม เช่น สมมุติว่าไปกำหนดว่างบประมาณต้องเกินดุลในปี 2565 ก็ต้องทำให้เกินดุลให้ได้ ไม่ว่าจะเกิดเหตุอะไร เกิดวิกฤติอะไร นำ้ท่วมหรือแห้งแล้งสาหัสทั้งประเทศก็ต้องให้เกินดุล นอกจากจะแก้แผนเสียก่อน

ทีนี้ การจะแก้แผนได้ก็มีสองระดับ ถ้าเปลี่ยนแผนแม่บทก็ทำได้โดยต้องผ่านทั้งกรรมการและ ครม. (ในกรรมการมีครม.แค่สองคนจากสามสิบห้า) แต่ถ้าอยากแก้ไขปรับปรุงยุทธศาสตร์ชาติซึ่งเป็นแผนประธาน จะทำได้ก็แต่ตามมาตรา11 คือทำโดยคณะกรรมการกับรัฐสภาเท่านั้น ครม.ไม่เกี่ยว ซึ่งก็หมายความว่ารัฐบาลแทบไม่มีอำนาจอะไรเลยในการบริหารประเทศในยี่สิบปีข้างหน้า(ต้องร้องไอ้หยา) ทุกอย่างต้องทำตามคณะกรรมการ (แล้วอย่างนี้ไม่ให้เรียกปูลิตบูโรจะให้เรียกอะไรครับ) 

แล้วสมมุติว่าเกิดปาฏิหารย์แก้แผนได้ทุกแผนก็ต้องไปสางไปแก้ตามให้สอดคล้อง (เหมือนสางสายบนเสาไฟเลยครับ)

ข้อกังวลในเรื่องนี้ ก็คือ ถ้ามีความจำเป็นต้องแก้ไขปรับปรุงแผน(ซึ่งต้องมีแน่ๆ) มันจะทำได้ยากมากๆ ต้องใช้เวลาขั้นตอนมากมาย ซึ่งอาจไม่ทันการ แถมถ้ากรรมการเกิดไม่อยากให้แก้ก็แก้ไม่ได้ หรือกรรมการอยากแก้ รัฐสภาไม่ให้แก้ก็ไม่ได้ ซึ่งนี่ไม่ใช่การคานแล้วครับ แต่เป็นการขัดจนทำอะไรไม่ได้ สุ่มเสี่ยงมากที่จะเกิดภาวะสุญญากาศในการบริหารประเทศ (ซึ่งเราเคยเกิดภาวะนี้หลายครั้งจนต้องเวลคัมรัฐประหารมันทุกครั้ง...เอ๊ะ ...หรือนี่เป็นเจตนาแท้จริงของพ.ร.บ.)

4. ที่น่ากังวลอีกเรื่องก็เป็นเรื่องของ "การติดตาม การตรวจสอบ และการประเมินผล" ที่กำหนดไว้ในหมวด 3 มาตรา 23-27 ซึ่งให้อำนาจกับคณะกรรมการที่จะกล่าวโทษผู้ไม่ปฏิบัติตาม ให้เลือกเลยว่าจะยื่นเรื่องให้สภาผู้แทน หรือวุฒิสภา ที่จะส่งให้ปปช.พิจารณา ซึ่งแค่ชี้มูลก็ต้องพ้นตำแหน่ง ซึ่งก็แปลว่า ถ้าคณะกรรมการ วุฒิสภา และ ปปช. (ซึ่งทั้งหมดถูกแต่งตั้งโดยคนเดียวกัน) เห็นว่าใครต้องพ้นตำแหน่งก็จะปลดได้  ซึ่งผมไม่เห็นว่าเรื่องของการไม่ทำตาม หรือไม่สอดคล้องกับแผน จะไปเกี่ยวอะไรกับเรื่องคอร์รัปชั่น แต่กลับเอาไปให้ ปปช.ซึ่งอาจไม่ได้มีทักษะใดๆกับเรื่องยุทธศาสตร์เป็นผู้ชี้มูล

เอาแค่ 4 ข้อ ที่ผมยกมา ก็คงพอจะเห็นได้ว่า การทำแผนยุทธศาสตร์ชาตินี้เป็นเรื่องสำคัญมาก และเป็นดาบสองคม ที่ผู้จัดทำต้องคำนึงถึงคมที่จะบาดตัวให้ดีตั้งแต่เริ่มต้น หาไม่แล้วแทนที่จะใช้ฟาดฟันอุปสรรคได้กลับจะทำร้ายประเทศให้สาหัสได้เลย แทนที่จะเป็นคบไฟนำทางให้ชาติ อาจกลายเป็นโซ่ตรวนล่ามชาติไปแทน

อย่างที่บอกนะครับ ถึงผมจะไม่ชอบ ไม่คิดว่าเราควรจะมีแผนในลักษณะนี้ แต่ถึงวันนี้ก็คงหลีกเลี่ยงไม่ได้แล้ว ก็ได้แต่หวังว่าผู้ที่เกี่ยวข้องจะได้ระมัดระวัง ลดอัตตา ลดอคติ หรือแม้แต่อุดมคติใดๆ เพราะอนาคตชาติอยู่ในช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อเพราะเรื่องนี้ทีเดียว

วันนี้ขอแค่ประเด็นนี้ก่อน จะมีประเด็นอื่นๆในเรื่องนี้ตามมาเรื่อยๆนะครับ ทั้งหมดนี่ผมถือเป็นความพยายามทำหน้าที่พลเมืองไทยนะครับ

 
 
ที่มา: Facebook Banyong Pongpanich  เผยแพร่เมื่อ 2 กันยายน เวลา 17:10 น.