จากยุทธศาสตร์ชาติและแผนการปฏิรูปประเทศถึง 'รัฐพันลึก' และ 'โปลิตบูโร'

 

เมื่อมียุทธศาสตร์ชาติแล้วก็จะมีแผนแม่บทเพื่อให้บรรลุเป้าหมายตามที่กำหนดไว้ในยุทธศาสตร์ แต่แค่นั้นยังไม่พอ ยังมีของคู่กันเป็นเครื่องมืออีกอย่างที่จะกำหนดการบริหารบ้านเมืองต่อไปข้างหน้าอย่างละเอียดยิ่งกว่ายุทธศาสตร์ นั่นก็คือ แผนการปฏิรูปประเทศ ซึ่งตอนนี้ได้มีพ.ร.บ.แผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปประเทศ พ.ศ. 2560 ใช้บังคับแล้ว

แผนการปฏิรูปประเทศนี้มีขึ้นเพื่อกำหนดกลไก วิธีการและขั้นตอนการปฏิรูปประเทศในด้านต่างๆ รวมทั้งผลอันพึงประสงค์ ตามระยะเวลาที่กำหนด

ตามกฎหมายแผนและขั้นตอนการปฏิรูปฯ จะมีแผนการปฏิรูปประเทศที่ระบุไว้แล้วถึง 10 ด้านและยังเปิดให้ครม.กำหนดเพิ่มเติมอย่างไม่มีจำกัดได้อีกด้วย

ครม.ตั้งคณะกรรมการปฏิรูปด้านต่างๆ เมื่อร่างแผนปฏิรูปด้านต่างๆกันมาแล้ว คณะกรรมการปฏิรูปก็เสนอคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติเพื่อพิจารณาความสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติและแผนแม่บท

ในแผนปฏิรูปแต่ละด้านจะบอกด้วยว่า ให้หน่วยงานของรัฐหน่วยงานใดทำอะไรเพื่อให้เกิดการปฏิรูป มีระบบในการติดตาม ตรวจสอบและประเมินผลเพื่อให้การปฏิรูปเกิดผลสัมฤทธิ์ตามแผน

ผู้ที่มีบทบาทสำคัญในการติดตาม ตรวจสอบและประเมินผลการทำงานของหน่วยงานของรัฐ ก็คือ คณะกรรมการปฏิรูปด้านต่างๆ ซึ่งเมื่อพบว่า หน่วยงานใดไม่ปฏิบัติตามแผนหรือทำอะไรไม่สอดคล้องกับแผนการปฏิรูปก็จะเสนอหน่วยงานนั้นหรือรัฐมนตรีเจ้าสังกัดเพื่อทำให้สอดคล้อง ถ้าตกลงกันไม่ได้ก็เสนอคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติให้มีมติและสั่งให้หน่วยงานนั้นๆต้องปฏิบัติตาม

มาตรการที่ใช้บังคับให้หน่วยงานของรัฐทั้งหลายปฏิบัติตามยุทธศาสตร์ชาติและแผนปฏิรูปประเทศนั้น ปรากฏอยู่ในกฎหมายว่าด้วยการจัดทำยุทธศาสตร์ หากหน่วยงานของรัฐหน่วยงานใดไม่ดำเนินการให้เป็นไปตามหรือสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติก็จะถูกดำเนินการโดยปปช.

ในกระบวนการติดตาม ตรวจสอบและประเมินผล จะมีการรายงานไปยังคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ ครม. หน่วยงานของรัฐและรัฐสภา

ใน พ.ร.บ.การจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ มาตรา 25 ระบุว่า ในกรณีที่สภาผู้แทนราษฎรหรือวุฒิสภาพิจารณารายงานตามมาตรา 24 แล้ว เห็นว่าหน่วยงานของรัฐไม่ดําเนินการตามมาตรา 26 วรรคสอง โดยไม่มีเหตุอันสมควร ให้สภาผู้แทนราษฎรหรือวุฒิสภา แล้วแต่กรณี มีมติส่งเรื่องให้คณะกรรมการป้องกันและปราบปราม การทุจริตแห่งชาติพิจารณาดําเนินการกับหัวหน้าหน่วยงานของรัฐนั้นตามหน้าที่และอํานาจให้แล้วเสร็จ ภายในหนึ่งปีนับแต่วันที่ได้รับเรื่อง

และในกรณีที่คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ มีมติว่า ข้อกล่าวหามีมูล ให้ผู้บังคับบัญชาของผู้ถูกกล่าวหานั้นสั่งให้ผู้นั้นพักราชการหรือพักงาน หรือสั่งให้ออกจากราชการหรือออกจากงานไว้ก่อน หรือสั่งให้พ้นจากตําแหน่งต่อไป

นี่ก็แสดงให้เห็นถึงอำนาจในการกำกับของวุฒิสภาที่มาจาก คสช.

อีกช่องทางหนึ่ง ในการกำกับให้หน่วยงานของรัฐต้องปฏิบัติตามยุทธศาสตร์ ก็คือ หากคณะกรรมการจัดทำยุทธศาสตร์พบว่าหน่วยงานของรัฐทำอะไรไม่สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ก็จะเสนอต่อคณะกรรมการยุทธศาสตร์ คณะกรรมการยุทธศาสตร์ก็จะแจ้งให้ครม.ไปสั่งการให้หน่วยงานของรัฐไปดำเนินการ หากหน่วยงานของรัฐไม่ดำเนินการ คณะกรรมการจัดทำยุทธศาสตร์ก็จะส่งเรื่องไปให้ปปช.ดำเนินการเช่นกัน

มาตรา 26 "ในกรณีที่ความปรากฏต่อคณะกรรมการจัดทํา ยุทธศาสตร์ชาติว่า การดําเนินการใดของหน่วยงานของรัฐไม่สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติหรือแผนแม่บท ให้คณะกรรมการจัดทํายุทธศาสตร์ชาติแจ้งให้หน่วยงานของรัฐนั้นทราบถึงความไม่สอดคล้อง และข้อเสนอแนะในการแก้ไขปรับปรุง และเมื่อหน่วยงานของรัฐดําเนินการแก้ไขปรับปรุงประการใดแล้ว ให้แจ้งให้คณะกรรมการจัดทํายุทธศาสตร์ชาติทราบภายในหกสิบวันนับแต่วันที่ได้รับแจ้ง

ในกรณีที่หน่วยงานของรัฐไม่ดําเนินการแก้ไขปรับปรุงหรือไม่แจ้งการดําเนินการให้คณะกรรมการ จัดทํายุทธศาสตร์ชาติทราบภายในกําหนดเวลาตามวรรคหนึ่งไม่ว่าด้วยเหตุใด ให้คณะกรรมการ จัดทํายุทธศาสตร์ชาติรายงานให้คณะกรรมการทราบเพื่อพิจารณาเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อทราบและสั่งการต่อไป

เว้นแต่เป็นกรณีของหน่วยงานของรัฐที่เป็นองค์กรในฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายตุลาการ หรือเป็นองค์กรอิสระ หรือองค์กรอัยการ ให้แจ้งให้หัวหน้าหน่วยงานของรัฐขององค์กรดังกล่าวเพื่อพิจารณาดําเนินการ ตามหน้าที่และอํานาจต่อไป

ในกรณีที่หน่วยงานของรัฐไม่ดําเนินการตามวรรคสองโดยไม่มีเหตุอันสมควร ให้ถือว่าหัวหน้าหน่วยงานของรัฐนั้นจงใจปฏิบัติหน้าที่หรือใช้อํานาจขัดต่อบทบัญญัติแห่งกฎหมาย และให้คณะกรรมการ จัดทํายุทธศาสตร์ชาติแจ้งให้คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติทราบเพื่อดําเนินการ ตามหน้าที่และอํานาจต่อไป และให้นําความในมาตรา 25 มาใช้บังคับโดยอนุโลม"

จะเห็นได้ว่า กลไกสำคัญที่คอยกำกับให้รัฐบาลและหน่วยงานของรัฐทำตามยุทธศาสตร์และแผนปฏิรูปประเทศ ก็คือ คณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ คณะกรรมการจัดทำยุทธศาสตร์ คณะกรรมการปฏิรูปด้านต่างๆและวุฒิสภาซึ่งจะเชื่อมโยงกับการลงโทษตามกฎหมายปปช.

เมื่อเป็นอย่างนี้รัฐบาลหลังการเลือกตั้งก็แทบจะไม่สามารถคิดหรือกำหนดนโยบายอะไรที่เป็นของตนเองหรือที่จะตอบสนองความต้องการของประชาชนได้ เฉพาะที่ต้องสาละวนอยู่กับการทำตามยุทธศาสตร์ชาติและแผนปฏิรูปต่างๆ และการดูแลให้หน่วยงานของรัฐทำตามด้วยเพื่อไม่ให้ผิดกฎหมายก็อาจจะทำไม่ไหวแล้ว

ไม่นับว่ายังมี “แนวนโยบายแห่งรัฐ” ที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญให้ต้องปฏิบัติตามอีกด้วย

ทั้งแนวนโยบายแห่งรัฐ ยุทธศาสตร์ชาติ แผนแม่บทและแผนการปฏิรูปประเทศ ล้วนเป็นเรื่องเชิงนโยบายทั้งสิ้น เมื่อเรื่องเหล่านี้ถูกกำหนดโดยละเอียดไว้แล้วในสมัยที่คสช.ยังมีอำนาจและคสช.ก็วางคนในกลไกต่างๆไว้กำกับการทำงานของครม. และกระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ทั้งหมดแล้ว ครม.ก็ไม่เป็น ครม.และการเลือกตั้งก็ไม่มีความหมายอย่างการเลือกตั้งตามปรกติทั่วไป

ครม.จะไม่เป็นองค์กรกำหนดนโยบายในการบริหารบ้านเมืองอีกต่อไป หากจะเป็นกลไกที่มีไว้ปฏิบัติตามการกำกับของคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติและคณะปฏิรูปทั้งหลายเท่านั้น ส่วนการเลือกตั้งก็จะไม่มีความหมายอย่างการเลือกตั้งตามปรกติทั่วไป คือ จะไม่เป็นช่องทางให้ประชาชนกำหนดนโยบายของรัฐบาลให้เป็นไปตามความต้องการของตนได้

วิเคราะห์เรื่องยุทธศาสตร์ชาติและแผนการปฏิรูปประเทศแล้วก็ทำให้นึกถึงคำ 2 คำ คำแรก คือ คำว่า “รัฐพันลึก" เพราะนี่เท่ากับเป็นการเพิ่มระบบและกลไกที่ทรงอานุภาพให้กับรัฐพันลึกโดยแท้ พร้อมกันนั้นก็เป็นการเผยตัวบางส่วนของรัฐพันลึกออกมาให้เห็นกันมากขึ้น

อีกหนึ่งคำ คือ คำว่า “โพลิตบูโร” ในระบบการปกครองของประเทศสังคมนิยมหลายๆประเทศในอดีตที่ล่มสลายไปแล้ว ต่างกันก็แต่เพียงในประเทศเหล่านั้นโพลิตบูโรเป็นองค์กรของพรรคการเมืองที่มักถือตัวเองว่าเป็นพรรคปฏิวัติ แต่ของไทยเราเป็นองค์กรที่มีลักษณะต่างออกไป

ถ้าจะมีความต่างอีกอย่าง ก็คือ ระบบของไทยเรา ไม่รู้จะเรียกระบบอะไรดี ส่วนที่คล้ายกัน คือ เป็นระบบที่มีองค์กรเหนือรัฐบาลทำหน้าที่กำหนดยุทธศาสตร์และวางแผนการบริหารประเทศให้แก่หน่วยงานของรัฐทั้งประเทศ