ทุนไทยในต่างแดน บาดแผลบนแผ่นดินอื่น

เมื่อทุนไทยเดินทางไปสร้างความเจ็บปวดให้แก่ประชาชนในประเทศเพื่อนบ้าน ทั้งด้านสิ่งแวดล้อมและด้านสิทธิมนุษยชน ขณะที่กฎหมายไทยตามไปไม่ถึง

การลงทุนเป็นกิจกรรมทางธุรกิจสำคัญที่ช่วยเร่งการเติบโตทางเศรฐกิจ เพิ่มการมีงานทำ และเพิ่มเงินในกระเป๋าผู้คน ที่ผ่านมาประเทศไทยเผชิญปัญหาการลงทุนของภาคเอกชนตกต่ำ ภาคเอกชนไทยขนเงินไปลงทุนในต่างแดน เพราะสถานการณ์ทั้งเศรษฐกิจและการเมืองที่คลุมเครือ ภาครัฐจึงต้องเร่งการใช้จ่ายเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจแทน

จากปี 2548-2559 เอกชนไทยขนเงินไปลงทุนในกลุ่มประเทศอาเซียนสูงถึง 7.85 แสนล้านบาท ตีกรอบเฉพาะกลุ่มประเทศซีแอลเอ็มวี-กัมพูชา ลาว พม่า และเวียดนาม เอกชนไทยลงทุนไปแล้ว 3.28 แสนล้านบาท โดยลงทุนในพม่าสูงสุด ตามด้วยเวียดนาม ลาว และกัมพูชา

ทำไมต้องไปลงทุนในต่างประเทศ? งานศึกษาของตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย พบเหตุผลอยู่ 4 ข้อ หนึ่ง-เพื่อแสวงหาตลาดใหม่หรือรักษาส่วนแบ่งตลาดเดิมในประเทศที่มีตลาดขนาดใหญ่หรือมีแนวโน้มที่จะเติบโตสูง สอง-เพื่อแสวงหาทรัพยากรธรรมชาติและเข้าถึงวัตถุดิบและแรงงานที่ราคาถูกกว่าในประเทศ สาม-เพื่อเพิ่มประสิทธิภาการผลิต รวมถึงการแสวงหาเทคโนโลยีใหม่ และสี่-เพื่อกระจายความเสี่ยงของภาคธุรกิจ

ขณะเดียวกัน คำว่า ความรับผิดชอบต่อสังคมหรือซีเอสอาร์ (Corporate Social Responsibility: CSR) ก็แทบจะเป็นศีลที่ภาคธุรกิจไทย (และเกือบทั้งโลก) ไม่อาจละเลยได้และมักประกาศต่อสาธารณะ ซึ่งทางสำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (ก.ล.ต.) ก็พยายามออกกฎระเบียบให้บริษัทในตลาดหลักทรัพย์ต้องคำนึงถึง

การลงทุนในประเทศที่มีกฎหมาย กฎเกณฑ์ และแรงกดดันจากสังคมไทย อาจช่วยกำกับพฤติกรรมการลงทุนของเอกชนไทยที่เกิดภายในประเทศได้ แต่การลงทุนข้ามพรมแดนโดยเฉพาะในประเทศเพื่อนบ้านกลุ่มซีแอลเอ็มวีที่การกำกับดูแลอาจยังไม่เข้มงวดเท่า ดูท่าจะกลายเป็นหนังคนละม้วน

เสียงจากบานชอง

บริษัท อีสสตาร์ จำกัด บริษัท Thai Asset Mining Co.,Ltd. และบริษัท เอ็นเนอร์ยี่ เอิร์ธ จำกัด (มหาชน) เป็นบริษัทเอกชนไทยที่เข้าไปทำธุรกิจเหมืองลิกไนต์ ที่เขตบานชอง เมืองทวาย ประเทศพม่า โดยบริษัท อีสสตาร์เป็นผู้ดำเนินงาน บริษัท Thai Asset Mining เป็นผู้จัดทำโครงสร้างพื้นฐานด้านการขนส่งและถนน ส่วนบริษัท เอ็นเนอร์ยี่เป็นผู้สนับสนุนทางการเงินและจัดส่งถ่านหิน

กลุ่มเยาวชนกะเหรี่ยงตากาปอว์และสมาคมพัฒนาทวายที่เก็บข้อมูลผลกระทบจากโครงการ พบว่า ชาวบ้าน 22 หมู่บ้าน 16,000 คนได้รับผลกระทบจากการทำเหมืองในหลายรูปแบบ ทั้งมลพิษที่ลงไปยังแหล่งน้ำ การล้มตายของพืชผลเกษตรกรรม การแย่งยึดที่ดินของชาวบ้านโดยบริษัท โดยได้รับค่าชดเชยเพียงเล็กน้อยหรือบางรายไม่ได้รับเลย

หญิงตัวแทนชาวบ้านจากบานชอง เล่าวว่า พวกเธออยู่มาหลายรุ่น ผ่านสงครามความขัดแย้งระหว่างสหภาพแห่งชาติกะเหรี่ยงหรือเคเอ็นยู (The Karen National Union: KNU) และรัฐบาลพม่า เมื่อสงครามสงบลง พวกเธอจึงอพยพกลับมาเพื่อรื้อฟื้นชีวิตใหม่ แต่ก็ต้องมาเผชิญหน้ากับโครงการ

“เราไม่รู้เรื่องโครงการมาก่อน รู้ก็เมื่อเห็นรถเข้ามาในพื้นที่แล้ว ผลกระทบที่รุนแรงอย่างหนึ่งคือถ่านหินเกิดลุกไหม้ ตั้งแต่ปี 2557 สร้างปัญหาสุขภาพกับพวกเรา ตอนนี้ก็ยังเกิดอยู่ แล้วเหมืองยังยึดที่ดินไร่สวนของชาวบ้านไปด้วย บริษัทรับปากว่าจะจ่ายค่าชดเชยให้ แต่ตอนนี้ก็ยังไม่ได้รับอะไรเลย ที่ผ่านมามีการร้องเรียนกับทางบริษัท กับรัฐบาลพม่า และเคเอ็นยูด้วย แต่ไม่มีการตอบรับใดๆ

“หลังจากสงครามภายในผ่านมานาน ตอนนี้เราอยากสร้างชีวิตใหม่ ไม่อยากให้บริษัทมาทำลายวิถีชีวิตที่เราจะสร้างขึ้นใหม่”

ทุนไทยสร้างผลกระทบสิ่งแวดล้อม-สิทธิมนุษยชนในประเทศเพื่อนบ้าน

โครงการเหมืองถ่านหินบานชองเป็นเพียง 1 ใน 12 กรณีที่บริษัทไทยเข้าไปลงทุนในประเทศเพื่อนบ้านและสร้างผลกระทบต่อชาวบ้านในพื้นที่ ที่คณะทำงานติดตามการลงทุนข้ามพรมแดนของไทยทำการศึกษา ทั้ง 12 โครงการประกอบด้วย โครงการเขื่อนไฟฟ้าพลังน้ำฮัตจี รัฐกะเหรี่ยง ประเทศพม่า, โครงการสัมปทานที่ดินทางเศรษฐกิจเพื่อการปลูกอ้อยและทำโรงงานน้ำตาล จังหวัดโอดอร์เมียนเจย และโครงการท่าเรือน้ำลึกและเขตเศรษฐกิจพิเศษทวาย เป็นโครงการที่ถูกร้องเรียนต่อคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (กสม.) มีการตรวจสอบ ส่งให้คณะรัฐมนตรี (ครม.) และ ครม. ได้มีคำสั่งออกมาแล้ว

โครงการเขื่อนไฟฟ้าพลังน้ำไซยะบุรี แขวงไซยะบุรี ประเทศลาว, โครงการโรงไฟฟ้าถ่านหินหงสาลิกไนต์ เมืองหงสา แขวงไซยะบุรี และโครงการสัมปทานที่ดินทางเศรษฐกิจเพื่อปลูกอ้อยและทำโรงงานน้ำตาล จังหวัดเกาะกง ประเทศกัมพูชา 3 โครงการนี้ กสม. ตรวจสอบและส่งให้ ครม. แล้ว แต่ ครม. ยังไม่มีคำสั่งใดๆ ออกมา

โครงการเขื่อนพลังน้ำปากแบ่ง, โครงการเหมืองแร่ดีบุกเฮงดา เมืองมยิตตา ประเทศพม่า และโครงการเหมืองถ่านหินบานชอง อยู่ระหว่างการตรวจสอบของ กสม.

ส่วนโครงการโรงไฟฟ้าถ่านหินเย รัฐมอญ ประเทศพม่า, โครงการโรงงานปูนซีเมนต์และโรงไฟฟ้าถ่านหินเมาะลัมใย และโครงการโรงไฟฟ้าพลังงานความร้องกวางจิ ประเทศเวียดนาม ยังไม่มีการร้องเรียนต่อ กสม.

มนตรี จันทวงศ์ จากคณะทำงานติดตามการลงทุนข้ามพรมแดนของไทย กล่าวว่า กรณีศึกษาทั้งหมดถูกแยกเป็นกลุ่มผลกระทบ 2 เรื่องคือ ผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมและชุมชนกับผลกระทบด้านการละเมิดสิทธิมนุษยชน สิ่งที่คณะทำงานฯ พบคือช่องว่างในทางกฎหมาย ทางนโยบาย และความรับผิดชอบ ถึงแม้ว่าทุกโครงการจะปฏิบัติตามกฎหมายที่มีอยู่ในประเทศไทยและประเทศเพื่อนบ้านทุกประการก็ตาม แต่ปัญหายังคงเกิดขึ้น เขายกตัวอย่างว่า

“หลังจากสงครามภายในผ่านมานาน ตอนนี้เราอยากสร้างชีวิตใหม่ ไม่อยากให้บริษัทมาทำลายวิถีชีวิตที่เราจะสร้างขึ้นใหม่”

“กรณีโรงไฟฟ้าถ่านหินเย เมื่อกำหนดกรอบการศึกษาไว้เล็กคือในรัศมี 0.5-1 กิโลเมตรรอบพื้นที่โครงการ ทำให้ผลกระทบที่ออกมาต่ำกว่าความเป็นจริง แต่ถ้าใช้กรอบการศึกษาที่ใหญ่ขึ้น เราก็จะพบหมู่บ้านและทรัพยากรธรรมชาติมากมายมหาศาล นี่เป็นข้อจำกัดเรื่องหนึ่งของผลกระทบด้านสังคมและสิ่งแวดล้อม

“ยังมีผลกระทบบางประเภทที่ไม่มีการเปิดเผยและมีลักษณะข้ามพรมแดน เช่น โครงการประเภทเขื่อนต่างๆ การศึกษาที่ทำกันจะทำในเขตประเทศนั้นๆ เป็นหลัก เวลาถามว่าจะมีผลกระทบข้ามพรมแดนต่อประเทศไทยหรือไม่ก็จะไม่มี เพราะไม่ได้วางขอบเขตการศึกษาข้ามพรมแดนเอาไว้ แต่ถ้าขยายขอบเขตการศึกษาให้มีลักษณะข้ามพรมแดนด้วย เราก็จะพบปัญหาผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมว่ามีอะไรบ้าง”

ขณะที่ปัญหาด้านสิทธิมนุษยชนจะพบทั้งปัญหาสิทธิการมีส่วนร่วมในการตัดสินใจทางการเมือง สังคม และวัฒนธรรม การรับรู้และเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร การไม่มีกลไกตรวจสอบการไม่ปฏิบัติตามขั้นตอนของกฎหมาย การใช้ความรุนแรงต่อชุมชนในพื้นที่โครงการ เป็นต้น

ช่องว่างของกฎหมายและความรับผิดชอบ

การศึกษาของคณะทำงานฯ ทำให้พบช่องว่างทางกฎหมายและความรับผิดชอบถึง 12 ประการที่ก่อให้เกิดผลกระทบขึ้น

1.การอาศัยช่องว่างทางกฎหมาย เช่น โครงการอยู่ในต่างประเทศและส่งผลกระทบข้ามพรมแดนมายังประเทศไทย แต่หน่วยงานรัฐหรือรัฐวิสาหกิจที่เกี่ยวข้องมักตีความเพื่อจะไม่บังคับใช้กฎหมายกับโครงการนั้น

2.ช่องว่างความรับผิดชอบของธนาคารพาณิชย์ที่ให้เงินกู้แก่โครงการต่างๆ โดยไม่นำประเด็นสิ่งแวดล้อมและสิทธิมนุษยชนเป็นปัจจัยประกอบในการปล่อยกู้

3.รัฐไม่มีกลไกตรวจสอบผลประโยชน์ทับซ้อนของหน่วยงานในกำกับ

4.ช่องว่างของกลไกระดับภูมิภาค

5.การจัดประชุมรับฟังความคิดเห็นเป็นเพียงพิธีกรรมสร้างความชอบธรรมให้แก่โครงการ

6.หน่วยงานที่มีกฎหมายเป็นของตนเองมักละเลยการบังคับใช้กฎหมายอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องในพื้นที่โครงการ

7.ภาครัฐไม่มีหน่วยงานและไม่มีกฎระเบียบที่มีอำนาจหน้าที่ดูแลการลงทุนของบริษัทไทยในต่างประเทศโดยตรง

8.ช่องว่างในการตรวจสอบการดำเนินการและการบังคับใช้กฎหมายของหน่วยงานของรัฐในประเทศเจ้าสัมปทาน

9.กสม. ไม่มีกระบวนการติดตามการดำเนินการเยียวยาผู้ถูกละเมิด

10.การประกาศใช้กฎหมายพิเศษที่มุ่งให้ประโยชน์แก่ผู้ลงทุนเป็นหลัก

11.ตลาดหลักทรัพย์ของไทยไม่มีกลไกการหาข้อมูลในเชิงสืบสวนโดยไม่ต้องรอให้มีการร้องเรียนก่อน หรือทำงานในเชิงรับมากกว่าเชิงรุก

12.บริษัทผู้ลงทุนของไทยมักจะบอกความรับผิดชอบหากบริษัทร่วมทุนดำเนินการในลักษณะที่ละเมิดสิทธิมนุษยชน

เพิ่มกลไกการกำกับดูแลและประเมินผลกระทบ

สฤณี อาชวานันทกุล จากบริษัท ป่าสาละ กล่าวว่า เวลานี้บริษัทไทยแทบทุกขนาดต่างก็พูดถึงความรับผิดชอบต่อสังคม ความท้าทายคือบริษัทต่างๆ อาจยังไม่รู้ว่าต้องทำอะไรและอย่างไร เพื่อพิสูจน์ว่าเคารพสิทธิมนุษยชน กสม. จึงอาจต้องเพิ่มการเผยแพร่ความรู้ในส่วนนี้สู่ภาคธุรกิจ ในส่วนของหน่วยงานที่ทำหน้าที่กำกับดูแลโดยเฉพาะสำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (ก.ล.ต.) เธอแสดงความเห็นว่า

“มันมีช่องทางที่ผู้กำกับดูแลจะสามารถให้ความสำคัญกับสิทธิมนุษยชนมากขึ้น อย่างน้อยเรียกร้องให้เปิดเผยข้อมูลมากขึ้นได้ เช่น ในเกณฑ์การเปิดเผยแบบแสดงข้อมูลประจำปีของ กลต. หรือแบบ 56-1 เป็นเวลา 3 ปีแล้วที่ได้บัญญัติเรื่องความรับผิดชอบต่อสังคม ในเนื้อหาของหมวดนี้ค่อนข้างกว้างคือบริษัทต้องอธิบายว่ามีนโยบายดูแลผู้มีส่วนได้ส่วนเสียอย่างไร แต่มีข้อ 10.3 ที่บอกว่าถ้ามีเหตุการณ์ต่อไปนี้ บริษัทต้องรายงานในแบบ 56-1 คือบริษัทหรือบริษัทย่อยถูกตรวจสอบโดยหน่วยงานที่มีอำนาจหน้าที่ว่าด้วยการฝ่าฝืนในหลักการ 8 ข้อ

“ส่วนข้อ 2 ย่อยบอกว่าต้องรายงานในกรณีที่การดำเนินงานของบริษัทหรือบริษัทย่อยมีส่วนหรือถูกกล่าวหาว่ามีผลกระทบด้านลบต่อสังคม สิ่งแวดล้อม หรือไม่เป็นหลักการ 8 ข้อ แล้วก็เน้นว่าโดยเฉพาะที่ปรากฏเป็นข่าว นี่แสดงว่าถ้าบริษัทในตลาดหลักทรัพย์ถูกร้องเรียนกล่าวหา ซึ่งการที่ชาวบ้านมาร้องเรียน กสม. บริษัทก็มีหน้าที่ต้องเปิดเผยตามกฎการเปิดเผย ถ้า กสม. ตรวจพบว่าละเมิดจริงก็น่าจะแจ้งไปที่ ก.ล.ต. ด้วย เพื่อให้มีแนวทางที่แอคทีฟมากขึ้นและจะได้เรียกบริษัทมาชี้แจงเปิดเผยข้อมูลต่อผู้ถือหุ้นมากขึ้น”

ส่วนสมนึก จงมีวศิน นักวิชาการอิสระ กล่าวว่า 12 กรณีที่ยกมาเป็นการพัฒนาที่มองเศรษฐกิจเพียงมิติเดียว ซึ่งโลกในยุคปัจจุบันที่มีการยกวาระเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนหรือเอสดีจี (Sustainable Development Goals: SDGs) ขึ้นเป็นวาระระดับโลก การพัฒนาต่อจากนี้จะไม่ใช่การพัฒนาเพียงมิติใดมิติหนึ่งอีกแล้ว

“ผมว่าถึงเวลาแล้วที่ไทยต้องมีการประเมินผลกระทบด้านเอสดีจีทั้ง 17 เป้าหมายพร้อมกัน หลักการคือถ้า 17 เป้าหมายนี้ผ่าน การพัฒนานั้นถือว่ายั่งยืน แต่รูปแบบที่รัฐบาลไทยกำลังมองเรื่องเอสดีจีกลับมองเป็นแท่งๆ ซึ่งเรื่องนี้สำคัญมาก จะทำอย่างไรให้บริษัทผู้ลงทุนเข้าใจประเด็นเหล่านี้ เราไม่ได้ห้ามไม่ให้เกิดโครงการ แต่ต้องมีผลกระทบน้อยที่สุดหรือไม่กระทบเลย”

นอกจากการประเมินเอสดีจี 17 เป้าหมาย สมนึกยังเสนอว่าต้องมีเกณฑ์การประเมินผลกระทบข้ามพรมแดน โดยต้องเริ่มตั้งแต่การประเมินสิ่งแวดล้อมเชิงยุทธศาสตร์ เพื่อมองว่าโครงการหรือแผนหรือนโยบายใดๆ ที่จะเกิดขึ้นใกล้พรมแดนมีความจำเป็นหรือไม่ พื้นที่นั้นเหมาะสมกับโครงการรูปแบบไหน แต่ที่ผ่านมาเป็นการประเมินรายโครงการ ซึ่งทำให้ไม่เห็นภาพรวม

ขณะเดียวกัน การประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม สุขภาพ และสังคมข้ามพรมแดน จะต้องรวมการประเมินความเสี่ยงเข้าไปด้วย เพราะเวลาพูดเรื่องผลกระทบ 3 ด้านนี้ มักไม่มองความเสี่ยงในอนาคต หรือหากมีการกล่าวถึง ก็เป็นการกล่าวถึงเพื่อให้โครงการนั้นผ่าน แต่ความเสี่ยงจริงๆ ที่มาจากการมีส่วนร่วมของชุมชนกลับไม่ได้ถูกบรรจุเอาไว้ในรายงาน กลับมีแต่ข้อมูลเชิงเทคนิค กระทั่งโครงการผ่านไปสู่กระบวนการก่อสร้างแล้วก็เกิดปัญหาผลกระทบตามมา

“ผมจึงคิดว่าในการดำเนินโครงการหนึ่งๆ เราต้องใช้มาตรฐานสูงสุด โดยเฉพาะบริษัทไทยที่เป็นหน้าเป็นตา ยิ่งต้องทำให้เห็นชัดว่า เราไปสร้างความเจริญ ไม่ใช่ไปสร้างผลกระทบให้เขา”