การอภิปรายไม่ไว้วางใจ: สิ่งที่หายไปในรัฐสภา (ของเผด็จการ)

ชวนทบทวนกลไกการตรวจสอบการทำงานของรัฐบาลโดยรัฐสภา นับแต่มีรัฐประหาร การอภิปรายและลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีถูกปิดตาย แต่หลังจากรัฐธรรมนูญใหม่ประกาศใช้สามารถทำได้  ขึ้นอยู่กับสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ว่ากล้าหรือไม่

ที่มาภาพ: วิทยุและโทรทัศน์รัฐสภา

มีให้เห็นกันอย่างต่อเนื่องสำหรับข่าวคราว พฤติกรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองที่ส่อไปในทางทุจริต และมีพฤติกรรมที่ส่อว่าใช้อำนาจหน้าที่โดยมิชอบ แต่ดูเหมือนทุกครั้งเรื่องราวมักจะจบลงด้วยดี ไม่ว่าจะเป็นเรื่อง ไมค์ทองคำในห้องประชุม ครม. ที่มีการจัดซื้อจัดจ้างในราคาแพงเกินกว่าปกติ ปมการทุจริตในโครงการอุทยานราชภักดิ์ ทัวร์ฮาวายที่เรื่องจบไปแล้ว แหวนเพชรของมารดา นาฬิกาหรูที่ยืมเพื่อน ซึ่งยังไม่รู้ว่าจะสิ้นสุดเมื่อไหร่ การจัดซื้ออาวุธยุทโธปกรณ์ทางการทหารเช่นเรือดำน้ำจากประเทศจีน การทำสัญญาก่อสร้างรถไฟฟ้าความเร็วปานกลางกับประเทศจีนที่เหมือนจะเสียเปรียบทุกทาง เรื่องเหล่านี้ถูกตั้งคำถาม และถูกพูดถึงอยู่บนหน้าสื่อเรื่อยมา หากแต่ไม่เคยถูกพูดถึงในรัฐสภาเลยสักครั้ง

หากยังจำกันได้ ก่อนการเข้ายึดอำนาจบริหารราชการแผ่นดินโดยคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ในปี 2557 ตอนนั้นบ้านเมืองเรามีระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย โดยแบ่งอำนาจสูงสุดในการปกครองรัฐออกเป็น 3 ส่วนคืออำนาจฝ่ายบริหารคือรัฐบาล อำนาจฝ่ายนิติบัญญัติคือรัฐสภา และอำนาจฝ่ายตุลาการคือศาล โดยอำนาจทั้งสามต่างตรวจสอบถ่วงดุลซึ่งกันและกัน ตามหลักการแบ่งแยกอำนาจในระบอบประชาธิปไตยเพื่อป้องกันไม่ให้เกิดการใช้อำนาจตามอำเภอใจ เกินเลยขอบเขตที่กฎหมายกำหนดไว้

สำหรับการควบคุมตรวจสอบการทำงานของรัฐบาลหรือผู้ดำรงตำแหน่งในฝ่ายบริหารนั้น กระบวนการที่มีการใช้กันโดยปกติคือ การควบคุมตรวจสอบผ่านกลไกรัฐสภา ซึ่งสามารถทำได้หลายวิธี เช่น การให้ความเห็นชอบต่อผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี การให้ความเห็นชอบต่อการแถลงนโยบายในการบริหารประเทศของคณะรัฐมนตรี การตั้งกระทู้ถาม การอภิปรายทั่วไป การอภิปรายและลงมติไม่ไว้วางใจ รวมทั้งการให้ความเห็นชอบในเรื่องสำคัญๆ เช่น การประกาศสงคราม การทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ และการแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งในศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระต่างๆ
 

ความเหมือนที่แตกต่างของรัฐสภาพลเรือนและรัฐสภาของเผด็จการ

องค์ประกอบของรัฐสภาหรือฝ่ายนิติบัญญัติก่อนหน้านี้ประกอบด้วย สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรซึ่งมาจากการเลือกตั้งโดยประชาชน 500 คน และสมาชิกวุฒิสภา 150 คน ซึ่งตามรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ.2550 กำหนดให้มีที่มาจาก 2 ทางคือ มาจากการเลือกตั้งโดยประชาชนแบ่งเขตโดยใช้จังหวัดเป็นตัวกำหนดรวมทั้งสิ้น 76 คน ส่วนอีก 74 คน มาจากการสรรหาโดยคณะกรรมการสรรหาสมาชิกวุฒิสภา ประกอบไปด้วย ประธานศาลรัฐธรรมนูญ ประธานกรรมการการเลือกตั้ง ประธานผู้ตรวจการแผ่นดิน ประธานกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ประธานกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ผู้พิพากษาในศาลฎีกาซึ่งดำรงตำแหน่งไม่ต่ำกว่าผู้พิพากษาศาลฎีกาที่ที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกามอบหมายจำนวน 1 คน ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดที่ที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดมอบหมายจำนวน 1 คนเป็นกรรมการ ขณะที่ปัจุบันองค์กรซึ่งทำหน้าที่นิติบัญญัติภายใต้การปกครองของ คสช. คือ สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) มีจำนวนทั้งหมดไม่เกิน 220 คน ซึ่งล้วนได้มาจากการคัดเลือกโดย คสช.

บรรยากาศในรัฐสภาในช่วงเวลาปกติ เรามักจะเห็นสีสันของการถกเถียงอย่างออกรส ผ่านการตั้งกระทู้ถาม การเปิดอภิปรายทั่วไป การอภิปรายลงมติไม่ไว้วางใจ ฯลฯ แต่สำหรับการปกครองของ คสช. ในช่วงเวลาที่ผ่านมา ภายใต้รัฐธรรมนูญชั่วคราว 2557 ต่อเนื่องมาจนถึงการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ 2560 เป็นเรื่องที่ชัดเจนว่าบรรยากาศของการถกเถียงน้อยลงไปมาก หรืออาจจะเรียกได้ว่าเป็นสภาที่มีความเห็นพ้องต้องกันไปเสียทั้งหมด

นอกจากเรื่องที่มา และโครงสร้างซึ่งแตกต่างกันของรัฐสภาในยุครัฐบาลพลเรือนกับยุครัฐบาลที่มาจากการรัฐประหาร ความต่างอีกประการหนึ่งคือ อำนาจหน้าที่ของรัฐสภาในการตรวจสอบรัฐบาล แม้ว่ารัฐธรรมนูญชั่วคราว 2557 จะกำหนดอำนาจหน้าที่ของ สนช. ไว้ให้เป็นไปในทางเดียวกันกับอำนาจหน้าที่ของรัฐสภาคือการเสนอและพิจารณากฎหมายต่างๆ มีอำนาจในการควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน เช่นการตั้งกระทู้ถามทั่วไป ตั้งกระทู้ถามสด และการอภิปรายทั่วไป แต่สิ่งที่แตกต่างกันคือ ขอบเขตของการอภิปรายของ สนช. ตามรัฐธรรมนูญชั่วคราว 2557 ให้อำนาจในการอภิปรายไว้เพียง 2 กรณี คือ

1.การอภิปรายเพื่อซักถามข้อเท็จจริงจากคณะรัฐมนตรีเมื่อมีปัญหาสำคัญ โดยสมาชิก สนช .จำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 3  ของจำนวนสมาชิกทั้งหมด เข้าชื่อเสนอญัตติขอเปิดอภิปรายเพื่อซักถามข้อเท็จจริงจากคณะรัฐมนตรีซึ่งจะต้องระบุให้ชัดเจนว่าจะให้คณะรัฐมนตรีแถลงข้อเท็จจริงเกี่ยวกับปัญหาสำคัญในเรื่องใดบ้าง แต่จะลงมติไว้วางใจหรือไม่ไว้วางใจไม่ได้

2.การอภิปรายทั่วไปเพื่อรับฟังความคิดเห็นของสมาชิก สนช. ในกรณีที่มีปัญหาสำคัญเกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดินที่คณะรัฐมนตรีเห็นว่าสมควรจะรับฟังความคิดเห็นของ สนช. นายกรัฐมนตรีจะแจ้งไปยังประธาน สนช. เพื่อให้มีการเปิดอภิปรายทั่วไปในที่ประชุมของ สนช. แต่สภานิติบัญญัติแห่งชาติจะลงมติในปัญหาที่อภิปรายไม่ได้

ขณะที่อำนาจหน้าที่ในการควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญ 2550 ระบุให้อำนาจรัฐสภาสามารถเปิดอภิปรายได้ 4 กรณี คือ

1.การอภิปรายไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎรมีสิทธิเข้าชื่อเสนอญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรี โดยต้องเสนอชื่อผู้สมควรดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีคนต่อไปด้วย

เมื่อมีการเสนอญัตติแล้วจะมีการยุบสภาผู้แทนราษฎรไม่ได้ และหากเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับพฤติกรรมของนายกรัฐมนตรีที่มีพฤติการณ์ร่ำรวยผิดปกติ ส่อไปในทางทุจริตต่อหน้าที่ราชการ หรือจงใจฝ่าฝืนบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย ให้ยื่นคำร้องขอให้ถอดถอนนายกรัฐมนตรีออกจากตำแหน่ง ก่อนการเสนอญัตติอภิปรายไม่ไว้วางใจ

2.การอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 6 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎรมีสิทธิเข้าชื่อเสนอญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีเป็นรายบุคคลได้ โดยหากเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับพฤติกรรมของรัฐมนตรีให้ยื่นคำร้องขอให้ถอดถอนรัฐมนตรีออกจากตำแหน่งก่อนการเสนอญัตติอภิปรายไม่ไว้วางใจ

3.การอภิปรายไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรี กรณีที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรซึ่งไม่ได้อยู่ในพรรคการเมืองที่สมาชิกในสังกัดของพรรคนั้นดำรงตำแหน่งรัฐมนตรี มีจำนวนไม่ถึงเกณฑ์ที่จะเสนอญัตติขอเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีได้ ให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่มีสิทธิเข้าชื่อเสนอญัตติขอเปิดอภิปรายนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีได้ หากคณะรัฐมนตรีบริหารราชการแผ่นดินเกินกว่า 2 ปี แล้ว

4.การอภิปรายทั่วไปโดยไม่มีการลงมติ กรณีมีปัญหาสำคัญเกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดินที่คณะรัฐมนตรีเห็นสมควรจะฟังความคิดเห็นของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา นายกรัฐมนตรีจะแจ้งไปยังประธานรัฐสภาขอให้มีการเปิดอภิปรายทั่วไปในที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภาโดยไม่มีการลงมติได้

ทั้งหมดนี้คือสิ่งที่แสดงให้เห็นว่า ก่อนหน้าวันที่ 6 เม.ย. 2560 กลไกในการตรวจสอบการทำงานของรัฐบาลโดยรัฐสภาในยุค คสช. ไม่สามารถเกิดขึ้นได้ เพราะไม่มีบทบัญญัติว่าด้วยการอภิปรายเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจอยู่ในรัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2557
 

หลังประกาศใช้รัฐธรรมนูญ 2560 สนช. มีอำนาจอภิปรายไม่ไว้วางใจได้ ?

แต่หลังจากที่รัฐธรรมนูญฉบับ 2560 ประกาศใช้แล้ว ในมาตรา 263 ระบุชัดว่า ในระหว่างที่ยังไม่มีสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญ ยังคงให้ สนช. ทำหน้าที่รัฐสภาต่อไป และให้สมาชิก สนช. ซึ่งดํารงตําแหน่งอยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ ทําหน้าที่เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภา ตามลําดับ ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ โดยให้สิ้นสุดหน้าที่ลงในหนึ่งวันก่อนวันเเรกของการประชุมรัฐสภาครั้งแรกภายหลังจากการเลือกตั้ง
ขณะที่มาตรา 151 ในรัฐธรรมนูญฉบับเดียวกันกำหนดให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจํานวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร มีสิทธิเข้าชื่อเสนอญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีเป็นรายบุคคลหรือทั้งคณะ

นั่นหมายความว่า สนช. มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายอย่างเต็มที่ในการตรวจการทำงานของรัฐบาล แต่นับจากวันที่รัฐธรรมนูญฉบับ 2560 ประกาศใช้จนถึงวันนี้ได้ผ่านไปราว 9 เดือนแล้ว แต่กลับไม่มีความพยายามที่จะทำหน้าของรัฐสภาในส่วนของการตรวจสอบการทำงานของรัฐบาลอย่างจริงจัง

แม้เมื่อวันที่ 22 ธ.ค. 2560 สิรวิชญ์ เสรีธิวัฒน์ กลุ่มสตาร์ทอัพพีเพิล ได้ยื่นจดหมายเปิดผนึกถึง พรเพชร วิชิตชลชัย ประธาน สนช. ขอให้เปิดการอภิปรายไม่ไว้วางใจ และลงมติถอดถอนรัฐบาล คสช. ทั้งคณะ โดยพงศ์กิตติ์ อรุณภักดีสกุล ที่ปรึกษาด้านการเมืองการปกครองและการบริหารจัดการของสำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา กล่าวว่าจะนำเรื่องร้องเรียนดังกล่าวเข้าสู่กระบวนการเพื่อเสนอให้ที่ประชุมคณะกรรมาธิการวิสามัญกิจการสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (วิป สนช.) พิจารณาต่อไป แต่ผ่านมาจนถึงวันนี้ก็ยังไม่มีคำตอบใดๆ จาก สนช. แม้ตลอดช่วงเวลาที่ผ่านมารัฐบาล คสช. จะมีพฤติกรรมและการดำเนินการต่างๆ ที่ถูกวิจารณ์ว่าไม่น่าไว้วางใจเพียงใดก็ตาม

เรื่องที่ดูจะร้อนแรงมากที่สุดในเวลานี้เห็นจะหนีไม่พ้นเรื่องนาฬิกาหรูของพลเอกประวิตร วงษ์สุวรรณ รองนายกรัฐมนตรีด้านความมั่นคงและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม แม้ว่าจะมีการยื่นคำตอบเรื่องที่มาของนาฬิกาให้กับคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ไปแล้ว แต่ในการแถลงข่าวเรื่องดังกล่าวกลับไม่มีการเปิดเผยข้อมูลใดๆ ออกมาเลย ขณะที่เพจ CSI LA ซึ่งติดตามประเด็นนาฬิกาหรูของพลเอกประวิตรอย่างต่อเนื่อง ระบุว่า รวมแล้วตอนนี้มีทั้งหมด 19 เรือน รวมมูลค่ากว่า 30 ล้านบาท ซึ่งทั้งหมดเป็นทรัพย์ที่มีอยู่ในบัญชีทรัพย์สินที่ต้องยื่นให้กับ ป.ป.ช. และเมื่อมีผู้สื่อข่าวที่ติดตามถามเรื่องนี้กับพลเอกประวิตร คำตอบที่ได้รับกับมาคือ เสียงร้อง โอ้ย! และเดินจากไปเพื่อหลีกที่จะให้สัมภาษณ์ในเรื่องดังกล่าว ท้ายที่สุดยังไม่ชัดเจนว่าเรื่องดังกล่าวจะจบลงอย่างไร แต่หากเรื่องนี้เกิดขึ้นในรัฐสภาปกติ เห็นทีพลเอกประวิตรคงหนีไม่พ้นการถูกอภิปรายไม่ไว้วางใจและการถูกถอดถอนออกจากตำแหน่งผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง