การต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชันนั้น มีองค์ประกอบหลายด้าน เช่น กฎหมายและระเบียบต่างๆ บทบาทของภาครัฐ ภาคเอกชนและภาคประชาสังคม รวมไปถึงค่านิยม จิตสำนึกของคนและวัฒนธรรมประเพณีของสังคม

พูดอย่างกว้างๆ องค์กรในภาครัฐที่มีหน้าที่ในการป้องกันและปราบปรามการทุจริตคอร์รัปชัน ความจริงแล้วมีทั้งฝ่ายบริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการ การทำหน้าที่ของแต่ละฝ่ายย่อมมีความสัมพันธ์เชื่อมโยงกัน การจะจัดการกับปัญหาการทุจริตคอร์รัปชันได้ดีต้องอาศัยกฎหมายที่มีประสิทธิภาพ มีช่องโหว่ รูรั่วน้อย การบริหารที่โปร่งใส ตรวจสอบได้ และการบังคับใช้กฎหมายที่เป็นไปตามหลักนิติธรรม

แต่ถ้าพิจารณาให้แคบเข้า สิ่งหนึ่งที่มีความสำคัญอย่างมาก ก็คือ ระบบและกลไกที่ใช้จัดการกับการทุจริตคอร์รัปชัน ซึ่งมีพัฒนาการมาเป็นเวลานานมาก่อนหน้านี้สักระยะหนึ่ง การออกแบบระบบและกลไกนี้ก็ดูเหมือนจะเป็นประเด็นที่มีการพูดถึงมากทีเดียว ในการร่างรัฐธรรมนูญและกระบวนการปฏิรูปตอนแรกๆ แต่ต่อมาอาจจะไม่เกิดผลเท่าใดนัก

ระบบและกลไกในการจัดการกับการทุจริตคอร์รัปชันมีความเป็นมาอย่างไร ? ในปัจจุบันมีปัญหาอย่างไร ? ระบบและกลไกตามรัฐธรรมนูญและการปฏิรูปจะแก้ปัญหาได้จริงหรือไม่ ? เป็นเรื่องที่จะวิเคราะห์ในบทความนี้

องค์กรที่รับผิดชอบในการต่อต้านการทุจริตที่ผ่านมาจนถึงปัจจุบัน มีที่มา โครงสร้าง องค์ประกอบ อำนาจหน้าที่และสังกัดหรือความเป็นอิสระที่แตกต่างกันไปในแต่ละช่วงแต่ละตอน ซึ่งส่งผลแตกต่างกันในเรื่องประสิทธิภาพ ประสิทธิผล ความเป็นที่เชื่อถือ

เราอาจวิเคราะห์ปัญหาเชิงระบบของการต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชันตามลำดับขั้นของการพัฒนาดังนี้

1. ประวัติความเป็นมาเกี่ยวกับองค์กรต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชัน

องค์กรที่จัดตั้งขึ้นเพื่อเป็นกลไกของรัฐในการแก้ปัญหาการทุจริตในประเทศไทยในอดีตมา จนกระทั่งเมื่อไม่นานมานี้เป็นองค์กรในสังกัดฝ่ายบริหาร เช่น

ปี 2476 มีข้าหลวงใหญ่และข้าหลวงตรวจการ

ปี 2496 มีกรมตรวจราชการแผ่นดิน

ปี 2514 มีคณะกรรมการตรวจและติดตามผลการปฏิบัติราชการ(กตป.)ตั้งโดยประกาศคณะปฏิวัติ มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน

ปี 2518 มีคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ(ป.ป.ป.) ซึ่งกรรมการต้องได้รับความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาและเลขาธิการป.ป.ป.แต่งตั้งโดยนายกรัฐมนตรี

ตามกฎหมาย พ.ร.บ.ป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ พ.ศ. 2518 และที่แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2530 คณะกรรมการป.ป.ป.มีอำนาจชี้มูลเพื่อให้ต้นสังกัดสอบสวนวินัยและส่งเรื่องให้พนักงานสอบสวนดำเนินคดี กับเสนอแนะมาตรการต่อครม.ยังไม่ใช่องค์กรควบคุมปราบปรามการทุจริตคอร์รัปชันเสียทีเดียว

ก่อนปี 2540 มีแนวความคิดที่จะเพิ่มอำนาจหน้าที่ให้แก่ ป.ป.ป.รวมทั้งปรับเปลี่ยนบทบาทให้ปปป.เป็นองค์กรควบคุมปราบปรามการทุจริตคอร์รัปชัน แต่ไม่เป็นผลสำเร็จ

ปี 2540 รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ในหมวดการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐได้บัญญัติให้มีคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ขึ้นทำหน้าที่เป็นองค์กรควบคุมปราบปรามการทุจริตคอร์รัปชันที่มีอำนาจมากกว่าป.ป.ป.ในอดีต คณะกรรมการนี้มาจากการสรรหาและได้รับความเห็นชอบโดยวุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน มีสำนักงานที่เป็นอิสระในการบริหารงานบุคคล งบประมาณและการดำเนินการอื่น

ปี 2542 มี พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยป้องกันและปราบปรามการทุจริตขึ้นใช้แทน พ.ร.บ.ป.ป.ป.

ปี 2550 รัฐธรรมนูญปี 2550 ในหมวดว่าด้วยองค์กรตามรัฐธรรมนูญบัญญัติให้คณะกรรมการ ป.ป.ช.เป็นองค์กรอิสระ มาจากการสรรหาและได้รับความเห็นชอบโดยวุฒิสภาแบบผสมและมีสำนักงาน ป.ป.ช.ที่เป็นอิสระ

มีข้อน่าสังเกตว่า ที่ผ่านมาคณะรัฐประหารมักตั้งองค์กรที่มีหน้าที่ในการแก้ปัญหาการทุจริตขึ้นโดยองค์กรเหล่านี้ขึ้นต่อคณะรัฐประหารหรือรัฐบาล เช่นในปี 2514 มี กตป.ดังกล่าวแล้ว ปี 2534 มีการตั้งคณะกรรมการตรวจสอบทรัพย์สินขึ้นตามประกาศ รสช.ฉบับที่ 26 เรื่องให้อายัดและห้ามจำหน่ายจ่ายโอนทรัพย์สิน เป็นต้น

การตั้งองค์กรที่เป็นกลไกปราบปรามการทุจริตคอร์รัปชันโดยคณะรัฐประหารนี้ล้มเหลวมาตลอด กตป.ซึ่งมี จอมพลถนอม กิตติขจรเป็นประธาน และมี พ.อ.ณรงค์ กิตติขจร เป็นรองเลขาธิการที่มีบทบาทมากกว่าเลขาธิการ เป็นองค์กรที่ถูกมองว่าเลือกปฏิบัติ มีไว้จัดการแต่กับฝ่ายตรงข้าม ส่วนการยึดทรัพย์นักการเมืองโดยคณะกรรมการที่ รสช.ตั้งขึ้นก็ถูกศาลฎีกาตัดสินให้เป็นโมฆะและยังถูกมองด้วยว่า ทำไปเพื่อการต่อรองกับนักการเมืองในขณะนั้น

หลังจากที่รัฐธรรมนูญและกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญได้กำหนดอำนาจหน้าที่ในการปราบปรามการทุจริตคอร์รัปชันเป็นของ ป.ป.ช.ซึ่งเป็นอิสระจากฝ่ายบริหารเป็นต้นมา บทบาทของฝ่ายบริหารในการแก้ปัญหาการทุจริตก็ลดน้อยลงมาก ฝ่ายบริหารยังคงมีอำนาจในการตรวจสอบข้อเท็จจริง สอบสวนเพื่อลงโทษทางวินัยข้าราชการ ที่ทำให้เกิดความเสียหายต่อทางราชการ มีหน่วยราชการที่ดูแลเกี่ยวกับกฎระเบียบในการจัดซื้อจัดจ้าง มีหน่วยงานอย่างสำนักงานตำรวจแห่งชาติหรือกรมสอบสวนคดีพิเศษทำหน้าที่ดำเนินคดีในกรณีที่มีการกระทำผิดกฎหมายอาญา แต่ไม่มีการตั้งองค์กรทำหน้าที่ต่อต้านหรือปราบปรามการทุจริตที่ขึ้นต่อฝ่ายบริหารเหมือนอย่างในอดีตอยู่ระยะหนึ่ง

การที่ฝ่ายบริหารมีอำนาจหน้าที่ในการแก้ปัญหาการทุจริตอย่างจำกัด น่าจะเป็นปัญหาใหญ่ของประเทศเพราะ ปปช.เองก็ทำหน้าที่ได้ไม่ครอบคลุมเพียงพอ ในขณะที่ฝ่ายบริหารซึ่งมีข้าราชการเจ้าหน้าที่จำนวนมหาศาลเป็นกลไก กลับไม่มีอำนาจหน้าที่ที่จะดูแลกลไกเหล่านั้นในเรื่องเกี่ยวกับการทุจริตอย่างที่ควรจะเป็น

สมัยก่อนโน้นเคยมีปัญหาว่า เวลาที่ฝ่ายบริหารตรวจสอบการทุจริตแล้วมักเกิดการ 'ลูบหน้าปะจมูก' แต่พอกำหนดให้เป็นหน้าที่ขององค์กรอิสระก็มีปัญหาว่า ไม่เห็นรัฐบาลหรือฝ่ายบริหารทำอะไรเกี่ยวกับการแก้ปัญหาการทุจริต ทั้งๆ ที่รัฐบาลหรือฝ่ายบริหารควรต้องรับผิดชอบด้วย ในขณะที่ ปปช.ซึ่งมีอำนาจหน้าที่โดยตรง ก็อยู่ในสภาพงานล้นมือ แก้ปัญหาไม่ทัน

อาจจะเป็นเพราะเห็นปัญหานี้กัน ทำให้ต่อมาในปี 2551 ในสมัยรัฐบาลพลเอกสุรยุทธ์ จุลานนท์จึงได้มีการออกกฎหมายให้มีคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในภาครัฐ (ป.ป.ท.) ขึ้น คณะกรรมการนี้มีสำนักงานอยู่ในกระทรวงยุติธรรม ในคณะกรรมการซึ่งมีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมเป็นประธาน มีเลขาธิการ ป.ป.ช.เป็นกรรมการอยู่ด้วย คือ มีการเชื่อมโยงเอาองค์กรอิสระเข้าไปร่วมงานกับองค์กรของฝ่ายบริหารด้วย

ป.ป.ท.มีอำนาจหน้าที่และบทบาทเป็นอย่างไรไม่เป็นที่รับรู้กันมากนัก เวลามีข่าว ป.ป.ท.เข้าไปดำเนินการในเรื่องที่อื้อฉาวก็เป็นที่สนใจกันขึ้นมาบ้าง แต่ดูบทบาทของ ป.ป.ท.ก็ยังจำกัด เนื่องจากมีหน้าที่ดูแลปัญหาการทุจริตของข้าราชการเจ้าหน้าที่ของรัฐในระดับที่ไม่สูงนัก และก็ยังพบว่า กระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ไม่ค่อยได้มีส่วนร่วมหรือรับรู้บทบาทหน้าที่ของ ป.ป.ท.เท่าใดนัก นอกจากนั้นยังมีปัญหาสับสนซ้ำซ้อนระหว่าง ป.ป.ท.กับ ป.ป.ช.อีกด้วย เพราะ ป.ป.ท.ดูแลข้าราชการบางระดับ แต่ ป.ป.ช.มีอำนาจครอบคลุมข้าราชการเจ้าหน้าที่ของรัฐทุกระดับ

ปัญหาที่ยังคงค้างอยู่ ก็คือ ฝ่ายบริหารควรมีบทบาทในการป้องกันปราบปรามการทุจริตมากขึ้นหรือไม่ และควรแยกหรือจัดความสัมพันธ์ระหว่างการทำงานขององค์กรอิสระและหน่วยงานของฝ่ายบริหารอย่างไร

เมื่อระบบป้องกันปราบปรามการทุจริตเน้นบทบาทขององค์กรอิสระ ก็มีปัญหามีภาระงานล้นมือจนทำไม่ทัน บางช่วงไม่มีผลงานเป็นชิ้นเป็นอัน ที่สำคัญ คือปัญหาที่มา องค์ประกอบและคุณสมบัติของคณะกรรมการ การที่ประชาชนไม่สามารถตรวจสอบองค์กรอิสระได้ หรือองค์กรอิสระไม่มีการยึดโยงกับประชาชน เกิดการเลือกปฏิบัติ ถูกมองว่าเป็น 'สองมาตรฐาน' ทำให้ขาดความน่าเชื่อถือ

หลังรัฐประหารปี 2549 คมช.ก็ได้ตั้งคณะกรรมการตรวจสอบการกระทำอันทำให้เกิดความเสียหายต่อราชการ(คตส.)ขึ้น เท่ากับเป็นการแทรกแซงการทำงานขององค์กรอิสระและกระบวนการยุติธรรมปรกติ หลังจากนั้นมีการออกแบบระบบป้องกันการทุจริตคอร์รัปชันขึ้นใหม่ในรัฐธรรมนูญปี 2550 ซึ่งต่อมาพบว่า ไม่เพียงไม่แก้ปัญหาข้างต้นแล้ว หากยิ่งมีปัญหามากกว่าเดิมด้วย กล่าวคือ องค์กรอิสระที่มีหน้าที่ในการป้องกันปราบปรามการทุจริตกลายเป็นองค์กรมีสังกัด แบ่งฝักแบ่งฝ่ายและเลือกปฏิบัติจนขาดความน่าเชื่อถืออย่างร้ายแรง รวมทั้งขาดผลงานด้วย

(ยังมีต่อ)

ที่มา: Facebook Chaturon Chaisang