ส่อง พ.ร.บ.ความมั่นคงภายในราชอาณาจักร มรดกรัฐประหารปี 2549 สถาปนา กอ.รมน. อย่างถาวร ทำงานในสถานการณ์ปกติอย่างกว้างขวาง จัดตั้งมวลชน รณรงค์ประชามติ ขับเคลือนโครงการไทยนิยม ส่วนงานในสถานการณ์พิเศษพบใช้จัดการม็อบ และควบคุมพื้นที่ 5 อำเภอสงขลา-ปัตตานี

=

ไม่ผิดนักหากจะบอกว่า พ.ร.บ.ความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ. 2551 ที่ประกาศใช้เมื่อวันที่ 27 ก.พ. 2551 ในช่วงรัฐบาลพลเอกสรยุทธ์ จุลานนท์ เป็นมรดกชิ้นสำคัญของการทำรัฐประหารในปี 2549 และเมื่อดูจากเนื้อหาในกฎหมายฉบับดังกล่าวก็ปฏิเสธไม่ได้ว่านี่คือบทบัญญัติที่ว่าด้วย การสถาปนากองอำนวยการรักษาความมั่นภายในราชอาณาจักร(กอ.รมน.) ให้คงอยู่ต่อไปอย่างถาวร โดยปรับเปลี่ยนภารกิจหลักในยุคเริ่มต้นคือ การต้านต่อภัยคอมมิวนิสต์ มาสู่ความพยายามควบคุมสถานการณ์ด้านความมั่นคงภายในประเทศ ความหมายของภารกิจใหม่นี้อาจหมายถึง การรักษาอำนาจทางการเมืองของกองทัพเอาไว้ ทั้งยังรักษาการเมืองเอาไว้ให้อยู่กับกองทัพด้วย

พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ สถาปนาอะไรบ้าง

กฎหมายดังกล่าวเกิดขึ้นมาจากเจตนารมณ์ที่ต้องการให้ กอ.รมน. กลายเป็นหน่วยงานพิเศษสำหรับงานด้านความมั่นคงในประเทศโดยมีอำนาจหน้าที่ทั้งในสถานการณ์ปกติ และสถานการณ์พิเศษ วางโครงสร้างไว้ให้นายกรัฐมนตรีเป็น ผอ.รมน. โดยมีผู้บัญชาการทหารบกเป็น รอง ผอ.รมน. ส่วนกลไกซึ่งเป็นเหมือนแขนขาของ กอ.รมน. ส่วนใหญ่เป็นกลไกเดียวกันกับกองทัพบก

โดยในสถานการณ์ปกติ จะมีการทำงานตามมติของคณะกรรมการอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร โดยคำเสนอแนะของ ผอ.รมน.

ทั้งนี้คณะกรรมการอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร (ตามที่ได้มีการแก้ไขโดย คําสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ที่ 51/2560 โดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 44 ) ประกอบด้วย นายกรัฐมนตรีหรือรองนายกรัฐมนตรีซึ่งนายกรัฐมนตรีมอบหมายเป็นประธานกรรมการ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเป็นรองประธานกรรมการ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม รัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรม ปลัดกระทรวงกลาโหม ปลัดกระทรวงการต่างประเทศ ปลัดกระทรวงมหาดไทย อัยการสูงสุด เลขาธิการสภาความมั่นคงแห่งชาติ ผู้อํานวยการสํานักข่าวกรองแห่งชาติ ผู้อํานวยการสํานักงบประมาณ เลขาธิการคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน เลขาธิการคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ ผู้บัญชาการทหารสูงสุด ผู้บัญชาการทหารบก ผู้บัญชาการทหารเรือ ผู้บัญชาการทหารอากาศ ผู้บัญชาการตํารวจแห่งชาติ อธิบดีกรมบัญชีกลาง อธิบดีกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย และอธิบดีกรมสอบสวนคดีพิเศษ เป็นกรรมการและเลขาธิการ กอ.รมน. เป็นกรรมการและเลขานุการ และให้ผู้อํานวยการแต่งตั้งข้าราชการใน กอ.รมน. เป็นผู้ช่วยเลขานุการไม่เกินสองคน

อย่างไรก็ตามอำนาจหน้าที่ของ กอ.รมน. ซึ่งได้มีการบัญญัติไว้ในมาตรา 7 ของ พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ ถูกวิจารณ์ว่า มีลักษณะกว้างครอบจักรวาล เช่น 1.การติดตาม ตรวจสอบ และประเมินแนวโน้มของสถานการณ์ที่อาจก่อให้เกิดภัยคุกคามด้านความมั่นคงภายในฯ เพื่อรายงานให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาและดำเนินการต่อไป 2.ทำแผนและแนวทางการในการปฏิบัติงานด้านความมั่นคงภายในเอเสนอต่อคณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบ 3.เมื่อแผนและแนวทางในการปฏิบัติงานนั้นได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีแล้วให้มีอำนาจในการอำนวยการ ประสานงานและส่งเสริมการปฏิบัติงานของหน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้องในการดำเนินการตามแผนและแนวทางที่วางไว้ โดยคณะรัฐมนตรีสามารถมอบหมายให้ กอ.รมน. มีอำนาจหน้าที่ในการกำกับการดำเนินงานของหน่วยงานรัฐได้ด้วย 4.มีหน้าที่เสริมสร้างให้ประชาชนตระหนักในหน้าที่ที่ต้องพิทักษ์ไว้ซึ่งชาติ ศาสนา และพระมหากษัตริย์ สร้างความรักความสามัคคีของคนในชาติ รวมทั้งส่งเสริมให้ประชาชนเข้ามามี ส่วนร่วมในการป้องกัน และแก้ไขปัญหาต่างๆ ที่กระทบต่อความมั่นคงภายใน และความสงบเรียบร้อยของสังคม และ5.ดําเนินการอื่นตามที่กฎหมายบัญญัติหรือตามที่คณะรัฐมนตรี สภาความมั่นคงแห่งชาติ หรือนายกรัฐมนตรีมอบหมาย

โดยจะเห็นได้ว่า กอ.รมน. มีอำนาจหน้าที่ที่ระบุไว้เป็นเพียงหลักการกว้างได้ไม่ได้มีการระบุในลักษณะเฉพาะเจาะจง การออกแบบแผน และแนวทางในการปฏิบัติงานจึงขึ้นอยู่กับการตีความ และดุจพินิจของผู้วางนโยบายเป็นหลัก

การงานที่สามารถเข้าถึงได้ในเว็บไชต์ของ กอ.รมน. ในปัจจุบันนี้มีทั้ง การอำนวยการขับเคลื่อนโครงการไทยนิยมยั่งยืนของรัฐบาลประยุทธ์ จันทร์โอชา มีการอบรมเครือข่ายข่าวภาคประชาชน เพื่อการทำงานข่าวมีเป้าหมายเพื่อเฝ้าระวังสถานการณ์ที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคง  มีการรณงค์ปลุกจิตสำนึกรู้คุณแผ่นดิน เข้ายึดคืนพื้นที่ป่าสงวนจากชาวบ้านที่เข้าไปทำกิน มีส่วนร่วมในการจัดสรรที่ดินที่ทำกินให้กับเกษตรกร ปลูกป่า สร้างฝาย จัดตั้งชุมชนปรองดองสมานฉันท์ ฝึกอบรมหมู่บ้านอาสาพัฒนาและป้องกันตนเอง และที่สำคัญคือการทำแผนงานแก้ไขปัญหาความไม่สงบในจังหวัดชายแดนภาคใต้ นอกจากนี้ยังมีงานด้านวัฒนธรรมเช่น จัดประกวดภาพยนตร์สั้น และเป็นผู้สนับสนุนหลักในงานคอนเสิร์ต ขณะที่งานด้านกิจการพลเรือนอย่างกับฝึกอบรมจัดตั้งมวลชนอย่าง ไทยอาสาป้องกันชาติ หมู่บ้านป้องกันตนเอง ฯลฯ ก็ยังคงมีการจัดกิจกรรมอย่างต่อเนื่อง

ส่วนงานในสถานการณ์พิเศษของ กอ.รมน. จะเกิดขึ้นก็ต่อเมื่อเกิดกรณีที่คณะรัฐมนตรีเห็นว่ามีผลกระทบต่อความมั่นคงแต่ยังไม่มีความจำเป็นต้องประกาศเป็นสถานการณ์ฉุกเฉิน และเห็นว่าเหตุการณ์ดังกล่าวมีแนวโน้มที่จะมีอยู่ต่อไปเป็นเวลานาน โดยคณะรัฐมนตรีจะมีมติมอบหมายให้ กอ.รมน. เป็นผู้รับผิดชอบในการการป้องกัน ปราบปราม ระงับ ยับยั้ง และแก้ไขบรรเทาเหตุการณ์ที่กระทบต่อความั่นคงภายในราชอาณาจักร โดยอำนาจดังกล่าวของ กอ.รมน. จะสิ้นสุดลงก็ต่อเมื่อนายกรัฐมนตรีประกาศให้อำนาจของ กอ.รมน. ตามที่ได้รับมอบหมายจากมติ ครม. สิ้นสุดลง

โดยอำนาจที่ กอ.รมน. มีในช่วงที่มีการประกาศสถานการณ์พิเศษนั้นในเชิงหลักกการคือ การป้องกัน ปราบปราม ระงับ ยับยั้งและแก้ไขบรรเทาเหตุการณ์ที่กระทบต่อความั่นคงภายในราชอาณาจักร โดยมีการจัดทำแผนการดำเนินงานให้คณะกรรมการอำนวยการรักษาความมั่นคงให้ความเห็นชอบ ส่วนอำนาจที่บัญญัติในกฎหมายประกอบด้วย การสั่งให้เจ้าหน้าที่รัฐซึ่ง กอ.รมน. เห็นว่ามีพฤติกรรมที่จะเป็นภัยต่อความมั่นคง หรือเป็นอุปสรรคต่อการรักษาความมั่นคงออกจากพื้นที่, สามารถสั่งการให้เจ้าหน้าที่รัฐที่เกี่ยวข้องปฏิบัติการ หรืองดเง้นการปฏิบัติการอย่างใดอย่างหนึ่ง, ห้ามประชาชนเข้าออกจากบริเวณพื้นที่ อาคาร หรือสถานที่ที่กำหนดในห้วงเวลาที่ปฏิบัติการ เว้นแต่ได้รับอนุญาติจากเจ้าหน้าที่, ห้ามประชาชนออกนอกเคหสถานในเวลาที่กำหนด, ห้ามนำอาวุธออกนอกเคหสถาน, ห้ามประชาชนใช้เส้นทางคมนาคม หรือยานพาหนะ หรือกำหนดการใช้เส้นทางคมนาคม หรือการใช้ยานพาหนะ และให้ประชาชนปฏิบัติหรืองดเว้นการปฏิบัติอย่างใดอย่างหนึ่งที่เกี่ยวกับเครื่องมืออุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์ เพื่อป้องกันอันตรายที่จะแก่ชีวิต ร่างกาย หรือทรัพย์สินของประชาชน โดยผู้ที่ฝ่าฝืนข้อกำหนดดังกล่าว ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกิน 1 ปี หรือปรับไม่เกิน 20,000 บาท หรือทั้งจำทั้งปรับ

มีการประกาศสถานการณ์พิเศษตาม พ.ร.บ.ความมั่นคงมาทั้งหมด 36 ครั้ง

ในรอบ 10 ปีที่ผ่านมีการประกาศสถานการณ์พิเศษตาม พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ หรือประกาศพื้นที่ปรากฎเหตุการณ์อันกระทบต่อความั่นคงภายในราชอาณาจักรทั้งหมด 36 ครั้ง แบ่งได้ดังนี้

การประกาศในสมัยรัฐบาลอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะทั้งหมด 18 ครั้ง จำนวน 15 ครั้งเป็นการประกาศเพื่อควบคุมสถานการณ์การชุมนุมทางการเมืองของกลุ่ม นปช. จำนวน 3 ครั้ง เป็นการประกาศเพื่อควบคุมสถานการณ์ความไม่สงบในพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้และพื้นที่ใกล้เคียง 

การประกาศในสมัยรัฐบาลยิ่งลักษณ์ชินวัตร 14 ครั้ง เป็นการประกาศเพื่อควบคุมสถานการณ์การชุมนุมทางการเมืองของกลุ่ม กปปส. จำนวน 8 ครั้ง เป็นการประกาศเพื่อควบคุมสถานการณ์ความไม่สงบในพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้และพื้นที่ใกล้เคียง 6 ครั้ง

การประกาศในสมัยรัฐบาล คสช. 4 ครั้ง เป็นการประกาศควบคุมสถานการณ์ความไม่สงบในพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้และพื้นที่ใกล้เคียงทั้งสิ้น

จากข้อมูลดังกล่าวสะท้อนให้เห็นว่าการประกาศพื้นที่ปรากฎเหตุการณ์อันกระทบต่อความั่นคงภายในฯ ประกอบด้วยสองลักษณะหลักคือ เหตุอันเกิดจากการชุมนุมทางการเมือง หรือความขัดแย้งทางการเมือง และเหตุอันเกิดจากความไม่สงบในพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้และพื้นที่ใกล้เคียง ซึ่งมีการต่ออายุสถานการณ์พิเศษนี้ทุกๆ ปี

มาตรา 21 เปิดแพคเกจ ผู้ต้องหาด้านความมั่นคงเข้าอบรมกับ กอ.รมน. 6 เดือนแทนการดำเนินคดี

หาวิเคราะห์ที่ตัวบทของกฎหมายความมั่นคงภายในมาตราที่เรียกได้ว่าเป็นหัวใจสำคัญของกฎหมายฉบับนี้คือ มาตรา 21 ซึ่งบัญญัติไว้ว่า

“หากปรากฏว่าผู้ใดต้องหาว่าได้กระทำความผิดอันมีผลกระทบต่อความมั่นคงภายในราชอาณาจักรตามที่คณะรัฐมนตรีกำหนด แต่กลับใจเข้ามอบตัวต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ หรือเป็นกรณีที่พนักงานสอบสวนได้ดำเนินการสอบสวนแล้วปรากฏว่าผู้นั้นได้กระทำไปเพราะหลงผิดหรือรู้เท่าไม่ถึงการณ์ และการเปิดโอกาสให้ผู้นั้นกลับตัวจะเป็นประโยชน์ต่อการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร ในการนี้ให้พนักงานสอบสวนส่งสำนวนการสอบสวนของผู้ต้องหานั้น พร้อมทั้งความเห็นของพนักงานสอบสวนไปให้ผู้อำนวยการ

ในกรณีที่ผู้อำนวยการเห็นด้วยกับความเห็นของพนักงานสอบสวน ให้ส่งสำนวนพร้อมความเห็นของผู้อำนวยการให้พนักงานอัยการเพื่อยื่นคำร้องต่อศาล หากเห็นสมควร ศาลอาจสั่งให้ส่งผู้ต้องหานั้นให้ผู้อำนวยการเพื่อเข้ารับการอบรม ณ สถานที่ที่กำหนดเป็นเวลาไม่เกินหกเดือน และปฏิบัติตามเงื่อนไขอื่นที่ศาลกำหนดด้วยก็ได้

การดำเนินการตามวรรคสอง ให้ศาลสั่งได้ต่อเมื่อผู้ต้องหานั้นยินยอมเข้ารับการอบรมและปฏิบัติตามเงื่อนไขดังกล่าว

เมื่อผู้ต้องหาได้เข้ารับการอบรมและปฏิบัติตามเงื่อนไขที่ศาลกำหนดดังกล่าวแล้ว สิทธินำคดีอาญามาฟ้องผู้ต้องหานั้นเป็นอันระงับไป”

เมื่อมองผ่านๆ มาตราดังกล่าวอาจจะเป็นการเปิดโอกาสให้ผู้ต้องหามีทางเลือกที่จะกลับตัวกลับใจ และมีโอกาสได้รับการลดหยอนโทษจากเดิมที่ต้องถูกดำเนินคดี เป็นเพียงการเข้าอบรมกับ กอ.รมน. 6 เดือนเท่านั้น แต่เอาเข้าจริงแล้วในเชิงหลักการทางกฎหมายมาตรานี้มีปัญหาอย่างมาก

อับดุลเลาะห์ หะยีอาบู ทนายความมูลนิธิศูนย์ทนายความมุสลิม ได้เขียนบทความที่ชื่อว่า ผู้ต้องหากับมาตรา 21 แห่ง พ.ร.บ.ความมั่นคง มีผู้ที่มีบทบาทและได้รับผลกระทบมากที่สุด นั่นก็คือ ผู้ต้องหาตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา 2 (2) “ผู้ต้องหา หมายความถึงบุคคลผู้ถูกกล่าวหาว่า ได้กระทำความผิดแต่ยังมิได้ถูกฟ้องต่อศาล” การถูกกล่าวหาว่ากระทำความผิดนั้น ต้องเป็นการกล่าวหาต่อเจ้าพนักงานว่า ได้กระทำความผิดอาญาขึ้นโดยคำร้องทุกข์ของผู้เสียหายหรือคำกล่าวโทษของบุคคลอื่น ซึ่งมิใช่ผู้เสียหาย ผู้ต้องหาตามมาตรา 21 นั้นต้องเป็นผู้ถูกล่าวหาว่า ได้กระทำความผิดที่คณะรัฐมนตรีกำหนดลักษณะความผิด อันมีผลกระทบต่อความมั่นคงภายในราชอาณาจักร ทั้งนี้การร้องทุกข์ของผู้เสียหายหรือการกล่าวโทษของบุคคลอื่นว่า ผู้ต้องหาได้กระทำความผิดอาญานั้น ต้องมีพยานหลักฐานเพียงพอในการที่จะร้องทุกข์หรือกล่าวหาด้วย

บทความดังกล่าว ระบุด้วยว่า จากจำนวนคดีในจังหวัดชายแดนภาคใต้ การร้องทุกข์ส่วนใหญ่แล้ว จะร้องทุกข์ในกรณีที่ไม่ทราบผู้กระทำความผิดเป็นส่วนใหญ่ โดยจะมีการกล่าวหาของเจ้าพนักงานมากกว่าการร้องทุกข์ของผู้เสียหาย โดยพยานหลักฐานหลักในการกล่าวหาของเจ้าพนักงานนั้น มักจะมีพยานหลักฐานเพียงคำให้การซัดทอดของผู้ที่ถูกควบคุมตัว ตามกฎอัยการศึกหรือตามพ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ เท่านั้น ที่ซัดทอดถึงขบวนการที่มีอยู่ในจังหวัดชายแดนภาคใต้ หลายกรณีปรากฏว่า ผู้ที่ให้การซัดทอดเอง ก็มิได้ถูกดำเนินคดีอาญาต่อศาลแต่อย่างใด หรือเจ้าพนักงานจะมีเพียงคำให้การรับสารภาพในชั้นควบคุมตัวตามกฎอัยการศึกหรือตามพ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ของผู้ต้องหาเสียเอง ซึ่งหลักฐานดังกล่าวเป็นเพียงการอ้างขึ้นของบุคคลที่ถูกซักถามตามกฎหมายพิเศษ ช่วงเวลาการซักถามตามกฎหมายพิเศษนั้น ก็เป็นการซักถามของเจ้าหน้าที่ทหารหรือตำรวจที่ไม่ใช่พนักงานสอบสวนตามกฎหมายแต่อย่างใด