เมื่อวันที่ 6 เมษายน 2561 แผนการปฏิรูปประเทศในหลายด้านถูกประกาศในราชกิจจานุเบกษา ซึ่งจะนำไปสู่การบังคับใช้และมีผลผูกพันทางกฎหมาย การบริหารจัดการพลังงานถือเป็นหนึ่งในแผนการปฏิรูปประเทศที่ถูกประกาศออกมาในโอกาสเดียวกันนั้นด้วย แผนการปฏิรูปประเทศด้านพลังงานทั้งหมด 254 หน้า อธิบายความคิดของผู้จัดทำแผนอย่างไร ความคิดที่ถูกบรรจุลงในแผนสะท้อนการเมืองพลังงาน และการออกแบบการเมืองพลังงานในอนาคตอย่างไร บทความชิ้นนี้ต้องการตอบคำถามดังกล่าว

แผนการปฏิรูปประเทศด้านพลังงานครอบคลุมกิจการพลังงานใน 6 ด้านคือ

• ด้านการบริหารจัดการพลังงาน
• ด้านไฟฟ้า
• ด้านปิโตรเลียมและปิโตรเคมี
• ด้านการสนับสนุนพลังงานทดแทน
• ด้านการอนุรักษ์พลังงาน
• ด้านเทคโนโลยี นวัตกรรม และโครงสร้างพื้นฐาน

สำหรับผู้เขียนแล้ว ประเด็นปลีกย่อยในแผนการปฏิรูปด้านพลังงานสะท้อนให้เห็นการเมืองพลังงานอย่างคร่าวๆ ใน 4 มิติ

มิติแรก การเมืองพลังงานภายใต้ความเป็นใหญ่ของกระทรวงพลังงาน

จากข้อเสนอในแผนปฏิรูปประเทศด้านพลังงานจะเห็นได้ว่ามีชุดข้อเสนอจำนวนหนึ่งที่ส่งผลให้เกิดการแตกโครงสร้างใหม่ๆ ภายใต้กระทรวงพลังงาน รวมถึงการให้อำนาจเพิ่มเติมแก่กระทรวงพลังงานเพื่อ ควบคุมและกำกับตัวแสดงอื่นๆ ที่เกี่ยวเนื่องกับนโยบายพลังงาน อาทิ การจัดตั้งศูนย์สารสนเทศด้านพลังงาน เพื่อทำหน้าที่วิเคราะห์ข้อมูลด้านพลังงาน และสื่อสารทำความเข้าใจกับสังคมในประเด็นที่เกี่ยวข้องกับพลังงาน การจัดตั้งสำนักบริหารสัญญาในกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ เพื่อทำหน้าที่จัดการดูแลการทำสัญญาในระบบแบ่งปันผลผลิตระหว่างรัฐกับบริษัทเอกชนที่ได้สัมปทานแหล่งทรัพยากรพลังงาน การโอนย้ายการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค และการไฟฟ้านครหลวง จากกระทรวงมหาดไทยให้มาอยู่ภายใต้การกำกับของกระทรวงพลังงาน การแต่งตั้งคณะกรรมการภาคประชาสังคมภายใต้คำสั่งของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงาน เพื่อทำหน้าที่ให้ข้อเสนอแนะ และเป็นที่ปรึกษารัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงาน 

ข้อเสนอดังกล่าวไม่เพียงแสดงให้เห็นการขยายตัวในเชิงโครงสร้างและบุคลากรของกระทรวงพลังงานเท่านั้น หากแต่ยังชี้ให้เห็นท่าทีของกระทรวงพลังงานซึ่งจะเข้าไปมีบทบาทในการกำกับทิศทางการเมืองพลังงาน ทั้งในแง่การสื่อสารกับสังคม การกำหนดและจัดเรียงประเด็นวาระให้เรื่องใดมีความสำคัญและเรื่องใดเป็นความสำคัญในอันดับรองลงไปผ่านศูนย์สารสนเทศด้านพลังงาน การกำหนดผลประโยชน์ด้านพลังงานผ่านสำนักบริหารสัญญาของกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ ความสามารถในการควบคุมและบริหารจัดการไฟฟ้าทั้งระบบ เริ่มจากการผลิตและการจัดส่งไฟฟ้าผ่านการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย ไปจนถึงการจำหน่ายไฟฟ้าผ่านการไฟฟ้านครหลวง และการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค นอกจากนี้การมีคณะกรรมการภาคประชาสังคมที่หน่วยงานภาครัฐรับรองนั้น ในแง่หนึ่งคือการมีโครงสร้างให้ภาคประชาสังคมเข้ามามีส่วนร่วมอย่างเป็นทางการ แต่ในอีกด้านหนึ่ง ปัญหาประการสำคัญไม่ได้อยู่ที่ทำอย่างไรจึงได้กรรมการซึ่งเป็นตัวแทนที่ภาคประชาสังคมด้านพลังงานส่วนใหญ่ยอมรับตามที่ถูกตั้งข้อสังเกตไว้ในแผนปฏิรูป สำหรับผู้เขียนเอง ข้อห่วงกังวลที่สำคัญคือ ทำอย่างไรให้โครงสร้างที่ถูกเรียกว่า คณะกรรมการภาคประชาสังคมทำงานเพื่อลดความขัดแย้งระหว่างโครงการพลังงานกับประชาชนในพื้นที่ มากไปกว่านั้นทำอย่างไรให้โครงสร้างคณะกรรมการภาคประชาชนไม่ใช่กลุ่มตัวแทนของชุดอุดมการณ์ทางการเมืองเพียงชุดเดียวที่เชื่อว่า มีเพียงการบริหารจัดการด้านพลังงานรูปแบบเดียวเท่านั้น ที่จะทำให้เกิดความมั่นคงด้านพลังงาน

มิติที่สอง บทบาทของการเมืองพลังงานในระดับท้องถิ่น ท้องที่ และภูมิภาค

ในแผนการปฏิรูปประเทศด้านพลังงานฉบับนี้มีจุดที่น่าสนใจประการหนึ่งคือ การคิดเชื่อมโยงด้านการบริหารจัดการพลังงานกับพื้นที่ (Energy management and space) ดังจะเห็นได้จากข้อเสนอที่สะท้อนวิธีคิดเรื่อง การเพิ่มการแข่งขันในกิจการพลังงานทดแทนในระดับชุมชนและครัวเรือน โดยส่งเสริมให้ชุมชนและครัวเรือนแต่ละครัวเรือนสามารถเป็นผู้ผลิตพลังงานได้เองโดยใช้เชื้อเพลิงที่เป็นพลังงานทดแทน จากในระดับชุมชนและครัวเรือน ข้อเสนอถูกยกระดับและพัฒนาต่อไปสู่ข้อเสนอให้เกิดการปรับเปลี่ยนวิธีการและแนวคิดในการสร้างโรงไฟฟ้านั้นคือ การให้จังหวัดเสนอพื้นที่เพื่อสร้างโรงไฟฟ้า กระบวนการดังกล่าวไม่ได้เริ่มต้นจากการมีโครงการโรงไฟฟ้าก่อน แล้วจึงไปหาพื้นที่เพื่อปลูกสร้างโรงไฟฟ้าตามวิธีการแบบเดิม หากแต่ให้บุคคล หรือหน่วยงานทั้งภาครัฐหรือเอกชนในพื้นที่นั้น เป็นผู้เสนอพื้นที่ซึ่งมีศักยภาพและเหมาะสมต่อการสร้างโรงไฟฟ้ามายังกระทรวงมหาดไทย และจึงเริ่มกระบวนการคัดสรรพื้นที่ อนุมัติพื้นที่ และวางแนวทางการกระจายผลประโยชน์จากโรงไฟฟ้าให้แก่คนในพื้นที่ผ่านผู้ว่าราชการจังหวัด และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เมื่อพื้นที่ได้รับการอนุมัติแล้วจึงเริ่มมีโครงการก่อสร้างโรงไฟฟ้าได้ ข้อเสนอเรื่องพลังงานกับพื้นที่ถูกพัฒนาต่อไปสู่การออกแบบระบบพลังงานในระดับภูมิภาคกล่าวคือ ให้มีแผนการจัดการและการวิเคราะห์พลังงานเป็นรายภูมิภาค เพื่อให้เกิดระบบการบริหารจัดการความต้องการและการจัดหาพลังงาน (Energy demand and supply) อย่างเป็นอิสระในแต่ละภูมิภาค กล่าวอย่างเป็นรูปธรรม หากพิจารณาตามแผนปฏิรูปประเทศด้านพลังงานฉบับนี้ จะเกิดกลุ่มโรงไฟฟ้าในแต่ละภูมิภาคซึ่งทำหน้าที่ผลิตไฟฟ้าให้เพียงพอต่อความต้องการในแต่ละภูมิภาค หรือผลิตเองและใช้เองในแต่ละภูมิภาค ยิ่งไปกว่านั้นยังมีข้อเสนอบางส่วนที่เชื่อมโยงไปสู่ภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ซึ่งเป็นการมองภูมิภาคด้านพลังงานระหว่างประเทศ โดยมีข้อเสนอให้ประเทศไทยใช้ความได้เปรียบในเชิงภูมิรัฐศาสตร์ ที่เป็นศูนย์กลางของประเทศในสมาคมอาเซียนสร้างศูนย์กลางซื้อขาย LNG ในระดับภูมิภาค (Regional LNG Trading Hub) ผ่านระบบท่อที่ไทยค่อนข้างจะมีความพร้อมสูง

การพิจารณาพลังงานเชื่อมโยงกับพื้นที่ตามข้อเสนอในแผนปฏิรูปประเทศด้านพลังงานมีความน่าสนใจอยู่ไม่น้อย พลังงานจะเข้าไปเป็นปัจจัยสำคัญในการกำหนดรูปแบบของพื้นที่มากขึ้น ภายใต้ข้อเสนอดังกล่าวการเมืองพลังงานแบบใดที่จำเป็นต้องเกิดขึ้นเพื่อรองรับการแปลงข้อเสนอมาสู่การปฏิบัติ ผู้เขียนเชื่อว่าหากจะพัฒนาการเมืองพลังงานที่สัมพันธ์กับพื้นที่ตามชุดข้อเสนอดังกล่าวต้องอาศัยองค์กรปกครองท้องถิ่นที่เข้มแข็ง และมีอำนาจอิสระที่มิใช่การกระจายอำนาจในระดับที่เป็นอยู่ปัจจุบัน หากแต่ต้องเป็นการกระจายอำนาจที่ให้ท้องถิ่นสามารถคุมแผนการผลิตและผลประโยชน์จากพลังงานในระดับพื้นที่ที่ตนเองดูแลอยู่ได้ สามารถเชื่อมโยงผู้คนและครัวเรือนในระดับพื้นที่จนนำไปสู่การออกแบบภูมิภาคทางพลังงานได้อย่างเป็นระบบ    

มิติที่สาม การคงสถานะของถ่านหิน กับการเพิ่มสถานะของนิวเคลียร์ และขยะ

ในแผนการปฏิรูปประเทศด้านพลังงาน ถ่านหิน (สะอาด) ยังคงถูกเน้นย้ำและให้ความสำคัญในฐานะเชื้อเพลิงเพื่อการผลิตพลังงานที่มีความเหมาะสมทั้งด้านต้นทุน และปริมาณสำรอง อย่างไรก็ดีมีการกล่าวถึงโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ และโรงไฟฟ้าขยะ ในฐานะทางเลือกที่เหมาะสม และควรจะถูกพัฒนาต่อไปให้เป็นโรงไฟฟ้าฐาน

มีสิ่งที่ควรตั้งข้อสังเกตต่อข้อเสนอด้านนี้อยู่ 3 ประเด็น กล่าวคือ

ประการแรก ถ่านหินยังคงเป็นเชื้อเพลิงหลักที่กำหนดการเมืองพลังงานในอนาคตต่อไป ไม่ว่าถ่านหินจะถูกอธิบายว่าสะอาดและสามารถลดมลพิษในกระบวนการผลิตและการขนส่ง หรือถูกปฏิเสธในความเชื่อดังกล่าว ถ่านหินจะยังคงมีบทบาทในฐานะเชื้อเพลิงที่กำหนดข้อถกเถียงและทิศทางพลังงานในสังคมไทย ข้อถกเถียงที่ว่าคงไม่ได้วางอยู่ที่ถ่านหินสะอาดจริงหรือไม่สะอาด แต่โจทย์จะเคลื่อนไปสู่การพิสูจน์ให้เห็นว่าถ้าไม่มีโรงไฟฟ้าถ่านหินจะเป็นอย่างไร จะถูกทดแทนด้วยอะไร ดังจะเห็นได้จากสถานการณ์ความขัดแย้งของโรงไฟฟ้าถ่านหินกระบี่ และโรงไฟฟ้าถ่านหินเทพา ที่ภาครัฐพยายามนำเสนอภาพความจำเป็นที่จะต้องมีโรงไฟฟ้าดังกล่าว เพราะหากโรงไฟฟ้าไม่เกิดขึ้นแล้วจะเกิดภาพความเสียหายอย่างไรได้บ้าง ในทางกลับกันฝ่ายที่ต่อต้านโครงการโรงไฟฟ้ากลับเสนอภาพของการแสวงหาสิ่งทดแทนถ่านหิน

ประการที่สอง นิวเคลียร์ซึ่งยังไม่เคยถูกใช้ในการผลิตพลังงานในประเทศไทย จะเป็นข้อถกเถียงที่ถูกหยิบยกขึ้นมาให้มีความสำคัญเรื่อยๆ อย่างไรก็ตามโจทย์สำคัญของนิวเคลียร์ไม่ใช่เพียงแค่ภาพความเสียหายที่น่ากลัวจากนิวเคลียร์เท่านั้น หากแต่เป็นโจทย์การเมืองระหว่างประเทศทั้งมาตรฐานความปลอดภัยระดับนานาชาติ หน่วยงานระหว่างประเทศที่กำกับดูแลการครอบครองนิวเคลียร์ และกระแสการเมืองระหว่างประเทศที่วิพากษ์วิจารณ์โรงไฟฟ้านิวเคลียร์ นอกจากนี้การเข้ามาของโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ยังส่งผลต่อโครงข่ายของโรงไฟฟ้าหลักที่มีอยู่ก่อนแล้วกล่าวคือ เมื่อโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ถูกผลักดันขึ้นมาเป็นโรงไฟฟ้าฐาน โรงไฟฟ้านิวเคลียร์ย่อมเข้ามาแทนที่โรงไฟฟ้าถ่านหิน ก๊าซธรรมชาติ และอื่นๆ ในแง่นี้โรงไฟฟ้านิวเคลียร์จึงไม่เพียงแต่เผชิญกับการเมืองพลังงานระหว่างประเทศ หากแต่จะถูกท้าทายโดยการเมือง และกลุ่มผลประโยชน์ที่สังกัดอยู่กับโรงไฟฟ้าฐานเดิมทั้งถ่านหิน ก๊าซธรรมชาติ น้ำมัน และอื่นๆ ด้วยเช่นกัน

ประการที่สาม ขยะจะไม่ถูกวางบทบาทให้เป็นแค่โรงไฟฟ้าในระดับชุมชนอีกแล้ว (ซึ่งถูกผลักดันในสมัยรัฐบาลทักษิณ ชินวัตร) แต่ถูกขยับสถานะให้เป็นโรงไฟฟ้าฐาน เพื่อให้ส่งเสริมให้การผลิตไฟฟ้ามาจากเชื้อเพลิงที่มีความหลากหลายมากขึ้น ในแง่นี้การบริหารจัดการขยะและการผลิตพลังงานจะใกล้กันมากขึ้น โจทย์ของการบริหารจัดการขยะ ทั้งขยะในภาคอุตสาหกรรม ภาคเกษตรกรรม ภาคครัวเรือน วิธีการทิ้งขยะ การคัดแยกขยะ จะผูกโยงกับวิธีการผลิตพลังงานไปด้วย การออกแบบวิธีการบริหารจัดการขยะและการผลิตพลังงานจึงเป็นโจทย์ที่ต้องมีการออกแบบร่วมกันอย่างใกล้ชิดมากขึ้น      

มิติที่สี่ ยานยนต์ไฟฟ้า ในฐานะเป้าหมายแห่งอนาคต  

ข้อเสนอจำนวนมากในแผนการปฏิรูปประเทศด้านพลังงานคาดหวังให้ยานยนต์ไฟฟ้า เป็นทั้งความหวังและอนาคตในการพัฒนานวัตกรรมด้านพลังงานของประเทศ ในหมวดเทคโนโลยี และนวัตกรรมด้านพลังงานเต็มไปด้วยข้อเสนอเกี่ยวกับการผลิตและพัฒนายานยนต์ไฟฟ้า และระบบกักเก็บพลังงาน โดยมุ่งหวังให้นวัตกรรมยานยนต์ไฟฟ้า เป็นหัวหอกในการพัฒนาเทคโนโลยีการผลิตไฟฟ้าไปพร้อมกัน

ประเทศญี่ปุ่นนับเป็นประเทศชั้นนำของโลกในเทคโนโลยีการผลิตยานยนต์ไฟฟ้า สำหรับประเทศญี่ปุ่น อาทิ มหาวิทยาลัยคิวชู ซึ่งเป็นมหาวิทยาลัยที่รัฐบาลญี่ปุ่นใช้เป็นศูนย์วิจัยเพื่อการพัฒนายานยนต์ไฟฟ้า กลับไม่ได้คิดแค่เพียงการผลิตยานยนต์ไฟฟ้า การสร้างระบบการกักเก็บพลังงานให้เก็บพลังงานเพื่อเอาไว้ใช้ได้นาน หรือการจัดตั้งสถานีประจุไฟฟ้าให้เพียงพอต่อยานยนต์ไฟฟ้า หากแต่มีการตั้งโจทย์เป็นแพ็กเกจที่รวบรวมการผลิตยานยนต์ไฟฟ้า การผลิตพลังงานที่เหมาะสมเพื่อยานยนต์ไฟฟ้า หรือ Hydrogen-energy ที่เกิดจากการนำน้ำมาผลิตเป็นไฟฟ้าเพื่อประจุเข้าไปในยานยนต์ไฟฟ้า และรวมไปถึงการออกแบบระบบความปลอดภัยเมื่อยานยนต์ไฟฟ้าเกิดอุบัติเหตุ โจทย์เหล่านี้ผู้เขียนเองยังมองไม่เห็นในแผนการปฏิรูปประเทศด้านพลังงานของไทย

การเมืองพลังงานในอนาคตข้างหน้าของประเทศไทยคงไม่ได้มีโจทย์อยู่เพียงแค่การประท้วงบนท้องถนน หรือระดมคนปิดล้อมหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับพลังงาน ด้วยเพียงอุดมการณ์เพียงชุดเดียวที่เชื่อว่า วิธีการนี้จะนำไปสู่ผลประโยชน์สูงสุดในการบริหารจัดการพลังงาน การเมืองพลังงานในอนาคตจะถูกกำหนดด้วยปัจจัยจากการขยายตัวของอำนาจระบบราชการ ความซับซ้อนและหลากหลายของพื้นที่ที่จะเข้าไปมีปฏิสัมพันธ์กับพลังงาน การเข้าถึงและความเชื่อมั่นต่อเชื้อเพลิงผลิตพลังงาน และการพัฒนาเทคโนโลยี ที่จะเปลี่ยนโจทย์การเมืองพลังงานให้ต่างไปจากเดิม

ชุมพล อุ่นพัฒนาศิลป์

ฤดูร้อน ณ ชนบทห่างไกลในญี่ปุ่น