กรณีบ้านพักตุลาการเป็นภาพสะท้อนการผูกขาดการใช้ทรัพยากรโดยรัฐ ประชาชนไม่มีสิทธิ ทำไมตุลาการอยู่กับป่าได้ แต่ชาวบ้านอยู่กับป่าไม่ได้ เกิดเป็นความไม่เป็นธรรมเชิงโครงสร้างที่ฝังอยู่ในกฎหมาย นักวิชาการระบุว่าเป็นการจัดการทรัพยากรแบบรัฐนิยมที่ไม่เห็นหัวประชาชน

• กรณีบ้านพักตุลาการคือภาพสะท้อนการผูกขาดและการบริหารจัดการทรัพยากรโดยรัฐ
• กรณีโคอิหรือปู่คออี้ในพื้นที่ป่าแก่งกระจาน ชาวบ้านที่ได้รับผลกระทบจากนโยบายทวงคืนผืนป่า หรือการไม่มีกฎหมายป่าชุมชน แสดงให้เห็นว่าประชาชนไม่มีสิทธิในทรัพยากรของประเทศ
• การจัดการทรัพยากรแบบรัฐนิยมที่ไม่เห็นหัวประชาชน

ก่อนจะเข้าเนื้อหาตามพาดหัว มีบางข้อมูลที่ควรรับรู้เพื่อประกอบการอ่าน ดังนี้

13 มีนาคม 2561 ศาลปกครองสูงสุดแถลงความเห็นในคดีระหว่างนายโคอิ หรือ ปู่คออี้ มีมิ และพวก 6 คน ชาวไทยพื้นเมืองดั้งเดิมเชื้อสายปกากะญอกับกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช และพวกรวม 2 คน จากกรณีที่เจ้าหน้าที่กรมอุทยานแห่งชาติแก่งกระจานเดินทางไปยังบ้านของผู้ฟ้อง และหัวหน้ากรมอุทยานฯ ได้สั่งให้ผู้ฟ้องออกจากบ้านโดยไม่มีลายลักษณ์อักษร ก่อนทำการจุดไฟเผาทำลายบ้านเรือนและทรัพย์สินของผู้ฟ้อง ตามโครงการขยายผลการอพยพผลักดันหรือจับกุมชนกลุ่มน้อยที่บุกรุกพื้นที่อุทยานแห่งชาติแก่งกระจานตามแนวชายแดนไทย–สหภาพเมียนมาร์ ที่มีชื่อเรียกว่า ยุทธการตะนาวศรี ในพื้นที่ป่าแก่งกระจาน เมื่อวันที่ 5 พฤษภาคม 2554

ตุลาการศาลปกครองสูงสุดเห็นว่า แม้ผู้ฟ้องจะอ้างว่างบรรพบุรุษตั้งถิ่นฐานมาช้านาน แต่ไม่มีเอกสารยืนยันได้ว่าครอบครองที่ดินบริเวณดังกล่าวมาก่อนประกาศเขตอุทยานแห่งชาติ เมื่อปี 2524 จึงไม่เข้าหลักเกณฑ์ตามติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 3 สิงหาคม 2553 ทำให้ผู้ฟ้องทั้งหกคนไม่มีสิทธิในพื้นที่ตามที่อ้าง ส่วนการดำเนินการรื้อถอนและเผาทำลายทรัพย์สิน เป็นการดำเนินการที่ไม่เป็นไปตามกฎหมายของ พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2504 จึงพิพากษาให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนคนละ 10,000 บาท

เรื่องต่อมา คำสั่งคณะรักษาความสงบแห่งชาติที่ 64/2557 เรื่อง การปราบปรามและหยุดยั้งการบุกรุกทําลายทรัพยากรป่าไม้ ถูกเรียกอีกชื่อหนึ่งว่านโยบายทวงคืนผืนป่า พบว่าในช่วงปี 2557-2558 กรมป่าไม้ดำเนินคดีกับชาวบ้านจำนวน 9,231 คดี และในช่วงปี 2557-2559 กรมอุทยานฯ ก็ดำเนินคดีกับชาวบ้านไปประมาณ 6,000 คดี โดยข้อมูลจากคณะกรรมการประสานงานองค์กรพัฒนาเอกชน (กป.อพช.) คาดการณ์ว่า นโยบายทวงคืนผืนป่าทำให้หมู่บ้านอย่างน้อย 9,000 แห่งได้รับผลกระทบ กล่าวได้ว่า นโยบายทวงคืนผืนป่าคือการเพิ่มอำนาจให้แก่รัฐแล้วใช้กลไกและอำนาจที่มีอยู่ไปลดอำนาจประชาชน เป็นเหตุให้ประชาชนจำนวนมากถูกแย่งยึดที่ดินทำกินและมีคดีติดตัว

ผูกขาดทรัพยากรในมือรัฐ

บางคนอาจเกิดข้อถกเถียงในใจว่า พื้นที่ป่ากับที่ดินของรัฐที่ยกให้สร้างบ้านพักตุลาการเป็นพื้นที่คนละชนิด แต่เราต้องการให้ดูภาพที่ใหญ่กว่า เพราะมันคือเรื่อง ‘ทรัพยากร’ ของประเทศ ซึ่งที่ผ่านมามีงานศึกษามากมายที่ชี้ชัดว่า ทรัพยากรในประเทศนี้ ที่ดิน น้ำ ป่า ทะเล คลื่นความถี่ ฯลฯ ถูกรวบและผูกขาดการบริหารจัดการโดยรัฐมาอย่างยาวนาน การจะใช้ประโยชน์หรือยกทรัพยากรให้ใครใช้ประโยชน์จึงขึ้นกับความต้องการของรัฐ โดยมิพักจำเป็นต้องถามไถ่ประชาชนว่าต้องการบริหารจัดการทรัพยากรอย่างไร

เฉพาะพื้นที่อุทยานแห่งชาติดอยสุเทพ สมชาย ปรีชาศิลปะกุล จากคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ กล่าวกับ ‘ประชาไท’ ว่า เดือนสิงหาคมปี 2560 มีการเพิกถอนเขตอุทยานแห่งชาติดอยสุเทพมากกว่า 2,349 ไร่ ให้แก่หน่วยงานรัฐหลายแห่ง เช่น สำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ โครงการเชียงใหม่ไนท์ซาฟารี สำนักงานพัฒนาพิงคนคร (องค์การมหาชน) ศูนย์เมล็ดพันธุ์ข้าว เป็นต้น โดยเป็นการเพิกถอนภายหลังที่หน่วยงานรัฐได้เข้าไปใช้ประโยชน์ก่อนแล้ว เมื่อติดขัดข้อกฎหมายที่ว่าการใช้พื้นที่เขตอุทยานต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์ต่อผืนป่าจึงทำการเพิกถอนเขตอุทยานเสีย โดยไม่ได้พิจารณาความเหมาะสมหรือความจำเป็นของการเข้าไปใช้ประโยชน์ในพื้นที่อุทยานของหน่วยงานรัฐ

นี่เป็นเพียงตัวอย่างหนึ่งของการจัดสรรและใช้ทรัพยากรที่ถูกผูกขาดไว้ในมือรัฐ

กีดกันประชาชนจากทรัพยากร

กฎหมายป่าชุมชนซึ่งมีการพูดถึงมาอย่างน้อยตั้งแต่ปี 2534 และสิทธิในการมีส่วนร่วมและบริหารจัดการทรัพยากรที่ถูกบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญปี 2540 เรื่อยมาจนถึงรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ทว่า กฎหมายและสิทธิดังกล่าวก็ยังไม่เกิดขึ้น ไม่ถูกใช้ในทางปฏิบัติ

อานันท์ กาญจนพันธุ์ จากภาควิชาสังคมวิทยาและมานุษยวิทยา คณะสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ เป็นผู้หนึ่งที่ร่วมผลักดันกฎหมายป่าชุมชน อธิบายว่า การจัดการทรัพยากรของประเทศไทยเป็นการจัดการเชิงเดี่ยว หมายความว่าผูกขาดโดยหน่วยงานของรัฐเป็นผู้ตีความ นิยาม กำหนด และจัดการครบวงจร

“มันเห็นได้ชัดว่านี่คือระบบหรือโครงสร้างการจัดการทรัพยากรที่ไม่เห็นหัวผู้คน ถ้าระหว่างหน่วยงานรัฐด้วยกันเองให้ใช้ประโยชน์ได้ พอถึงวันหนึ่งก็เพิกถอนได้ นี่จึงเป็นการจัดการทรัพยากรที่ให้ความสำคัญกับรัฐเป็นหลัก”

“การจัดการเชิงเดี่ยวแบบนี้ก็ต้องมีความรับผิดชอบต่อปัญหาที่เกิดขึ้น แต่ที่ผ่านมาพบว่าทั้งที่เขาจัดการคนเดียว กลับไม่ค่อยแสดงความรับผิดชอบเวลาป่าหายไป เขาก็จะโทษว่าประชากรเพิ่มมากขึ้นและบุกรุกพื้นที่ป่า การมีบทบาท หน้าที่ อำนาจ แต่ไม่ให้ความสำคัญกับความรับผิดชอบ สะท้อนว่าการจัดการเชิงเดี่ยวไม่ค่อยมีประสิทธิภาพ”

ความคิดหลักของ พ.ร.บ.ป่าชุมชน คือการเปิดให้มีการจัดการทรัพยากรแบบมีส่วนร่วมจากหลายฝ่าย เรียกว่าการจัดการเชิงซ้อน จากเดิมที่เน้นสิทธิความเป็นเจ้าของ โดยมีรัฐเป็นเจ้าของป่าตามกฎหมาย เปลี่ยนไปสู่การกระจายสิทธิออกเป็นหลายสิทธิ โดยไม่ได้ปฏิเสธสิทธิความเป็นเจ้าของของรัฐ แต่เพิ่มสิทธิการใช้และการจัดการโดยชุมชนเข้าไป และสร้างสิทธิตรวจสอบถ่วงดุลให้กับภาคประชาสังคมเพื่อร่วมดูแลป่า กล่าวคือมี 3 ฝ่ายร่วมกันดูแล

จนถึงบัดนี้ กฎหมายป่าชุมชนก็ยังไม่เกิดขึ้น ส่วนหนึ่งเป็นเพราะรัฐไม่อาจไถ่ถอนความคิดที่ว่าตนเป็นเจ้าของทรัพยากรทั้งหมดแต่เพียงผู้เดียว ประชาชนไม่เกี่ยว

“เมื่อการจัดการเป็นการจัดการเชิงเดี่ยว เขาก็จะอ้างกฎหมายเพื่อจะเข้าไปใช้หรือกีดกัน ก็ทำได้หมด ซึ่งการให้หน่วยงานเดียวเป็นผู้ใช้ ผูกขาด ตีความ แน่นอน มันอาจทำให้เกิดการลักลั่นในการใช้ เพราะไม่เข้าใจเรื่องสิทธิการใช้ สิทธิการจัดการ ที่เราพยายามผลักดันในกฎหมายป่าชุมชน มองด้านหนึ่งเหมือนการให้สิทธิ ให้อำนาจกับรัฐ แต่อีกทางหนึ่งคือมันไปกีดกันคนอื่นๆ ในสังคมไม่ให้เข้ามามีส่วนในการใช้ จัดการ หรือหน้าที่อื่นใดปัญหาของเราเป็นปัญหาย้อนแย้งที่ว่า เราผูกขาดการจัดการไว้จนชาชินและไม่ปล่อยให้คนอื่นเข้ามามีส่วนร่วม” อานันท์ กล่าว

การบริหารจัดการทรัพยากรแบบ ‘รัฐนิยม’

“กรณีบ้านพักตุลาการเป็นภาพสะท้อนของการบริหารจัดการทรัพยากร” สมชาย อธิบาย “โดยเฉพาะทรัพยากรธรรมชาติ แบบรัฐนิยม ในแง่ของระบบกฎหมายที่เป็นอยู่และที่เจ้าหน้าที่รัฐยึดถืออยู่ ไม่ว่าจะเป็นกฎหมายป่าไม้ อุทยาน ที่ราชพัสดุ มันเป็นกฎหมายที่ให้อำนาจหน่วยงานรัฐในการเป็นเจ้าของ การตัดสินใจใช้ประโยชน์ โดยที่แทบไม่ได้เกี่ยวกับชุมชนและสังคมเลย มันเป็นกฎหมายที่ออกมาเนิ่นนานแล้ว เพราะฉะนั้นการคำนึงถึงเสียงประชาชนจึงไม่ได้ปรากฏอยู่ในกฎหมายเหล่านี้”

สมชายยังกล่าวอีกว่า กฎหมายเหล่านี้ไม่สอดคล้องกับการใช้ประโยชน์ที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน เนื่องจากการใช้ทรัพยากรไม่ใช่สิ่งที่หน่วยงานรัฐจะคิดเองเออเองแต่เพียงฝ่ายเดียว แต่ยังต้องคิดถึงส่วนต่างๆ ด้วย เพียงแต่กฎหมายเหล่านี้ยังไม่ถูกปรับแก้ให้สอดคล้องกับสิทธิของประชาชนตามรัฐธรรมนูญ เมื่อหน่วยงานรัฐจะทำอะไรโดยอ้างกฎหมาย มันจึงเป็นกฎหมายที่ให้อำนาจหน่วยงานรัฐใช้ประโยชน์ได้เต็มที่ ซึ่งเขาคิดว่าจะนำมาสู่ความขัดแย้งในสังคม

สมชายจึงเห็นว่า กรณีบ้านพักตุลาการ แม้จะถูกกฎหมายแต่เลี่ยงรัฐธรรมนูญ เนื่องจากการสร้างบ้านพักนี้เริ่มตั้งแต่ทศวรรษ 2540 และ 2550 แต่ถูกเลื่อนมาเรื่อยๆ เวลาพูดว่าถูกกฎหมาย มันจึงหมายถึงกฎเกณฑ์ของหน่วยงานเท่านั้น แต่ไม่ได้ให้ความสำคัญกับรัฐธรรมนูญที่กำหนดให้การดำเนินโครงการขนาดใหญ่ที่อาจส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและชุมชนต้องทำรายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อมหรืออีไอเอ ซึ่งเขาเห็นว่าหน่วยงานรัฐควรเป็นตัวอย่างที่ดีในการดำเนินการตามกฎหมาย

“ประเด็นที่สองคือสิทธิในการมีส่วนร่วมของประชาชนในการจัดการทรัพยากร รัฐธรรมนูญก็รับรองไว้ตั้งแต่ฉบับปี 2540 การรับฟังความคิดเห็นของประชาชนเป็นหลักการสำคัญ ไม่ใช่เพียงคิดว่าโครงการนั้นกระทบกับสิ่งแวดล้อมหรือไม่เพียงอย่างเดียว ต่อให้ไม่กระทบ แต่ถ้ามันเป็นพื้นที่ที่ผู้คนรับไม่ได้ มันก็ต้องรับฟัง เพราะฉะนั้นเวลาบอกว่าถูกกฎหมาย ใช่ แต่ผมเห็นว่าเลี่ยงรัฐธรรมนูญ

“การรับฟังความคิดเห็นของประชาชนคือการรับฟังเจตจำนงของประชาชนในแต่ละพื้นที่ว่าเป็นอย่างไร มันจะทำให้การดำเนินการของรัฐสะดวกและมีประโยชน์ต่อส่วนร่วมมากขึ้น การที่รัฐธรรมนูญเขียนไว้ มันคือความพยายามทำให้การบริหารจัดการทรัพยากรไม่ได้ตัดสินใจโดยหน่วยงานรัฐเพียงฝ่ายเดียว”

โครงสร้างการจัดการทรัพยากรที่ไม่เห็นหัวผู้คน

ถึงตรงนี้อาจพอทำให้เห็นภาพชัดเจนขึ้นบ้างว่า กรณีบ้านพักตุลาการไม่ใช่ประเด็นที่จำกัดเฉพาะพื้นที่ ไม่ใช่ประเด็นว่าถูกกฎหมายหรือผิดกฎหมาย แต่เป็นภาพสะท้อนของความไม่เป็นธรรมเชิงโครงสร้าง ความไม่เป็นธรรมในการจัดการทรัพยากรที่ฝังอยู่ในกฎหมายและอำนาจรัฐที่แผ่คลุมทุกพื้นที่ในประเทศไทย

พล.อ.วิทวัส รชตะนันทน์ ผู้ตรวจการแผ่นดิน ปฏิบัติหน้าที่แทนประธานผู้ตรวจการแผ่นดิน เคยกล่าวถึงกรณีบ้านพักตุลาการว่า เรื่องมาถึงขั้นนี้แล้วคิดว่าป่ากับคนต้องอยู่กันให้ได้ เราสามารถตั้งคำถามได้หรือไม่ว่า แล้วเหตุใดโคอิ มีมิ และพวก 6 คนในพื้นที่ป่าแก่งกระจานหรือหมู่บ้านอีกกว่า 9,000 แห่งที่ได้รับผลกระทบจากนโยบายทวงคืนผืนป่าจึงไม่สามารถอยู่กับป่าได้ แม้ว่าพวกเขาจะอยู่กับป่ามานานกว่าบ้านพักตุลาการมาก

สมชายสรุปว่า

“มันเห็นได้ชัดว่านี่คือระบบหรือโครงสร้างการจัดการทรัพยากรที่ไม่เห็นหัวผู้คน ถ้าระหว่างหน่วยงานรัฐด้วยกันเองให้ใช้ประโยชน์ได้ พอถึงวันหนึ่งก็เพิกถอนได้ นี่จึงเป็นการจัดการทรัพยากรที่ให้ความสำคัญกับรัฐเป็นหลัก เพราะฉะนั้นเวลาหน่วยงานรัฐเข้ามาใช้ก็จะคิดว่าเป็นการใช้ประโยชน์เพื่อสาธารณะ จึงอนุญาตให้ใช้ นี่คือปัญหาใหญ่ที่อยู่ในโครงสร้างของระบบกฎหมายที่แทบจะไม่เห็นการแก้ไขเปลี่ยนแปลงเลย รัฐธรรมนูญเองก็ถูกตีความให้มีผลบังคับใช้ได้บ้าง ไม่ได้บ้าง ก็เลยทำให้รัฐธรรมนูญไม่ศักดิ์สิทธิ์พอ”