จับตาก่อนถึงวันประชุมการค้าพหุพาคี 16 ประเทศ RCEP ที่กรุงเทพฯ หวั่นผลประโยชน์นักลงทุน นำหน้าประโยชน์สาธารณะ จับตากลไกระงับข้อพิพาทรัฐ-เอกชน "ISDS" ที่คุ้มครองนักลงทุนข้ามชาติ เอื้อต่อเอกชนมากกว่ารัฐ

"ประเด็นของการคุ้มครองนักลงทุนต่างชาติในข้อตกลง RCEP ที่กำลังเจรจากันอยู่จึงเป็นเรื่องน่าอกสั่นขวัญแขวนไม่น้อยสำหรับสาธารณชนผู้เสียภาษีให้รัฐ เพราะรัฐของท่านเสี่ยงจะถูกฟ้องร้องและต้องจ่ายค่าชดเชยมหาศาลให้เอกชน หากวันดีคืนดีถึงทางแยกที่ต้องเลือกระหว่างผลประโยชน์เอกชนกับสาธารณชน แล้วรัฐของท่านเลือกอย่างหลัง"

ความตกลงพันธมิตรทางการค้าระดับภูมิภาค (RCEP-The Regional Comprehensive Economic Partnership ) หรืออาร์เซ็ป เป็นการเจรจาการค้าเสรีแบบพหุภาคี ครอบคลุม 16 ประเทศ คือ อาเซียน 10 ประเทศ +  ประเทศคู่ค้าอีก 6 ประเทศในเอเชียแปซิฟิก ได้แก่ จีน ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ อินเดีย ออสเตรเลีย และนิวซีแลนด์ เริ่มต้นเจรจาอย่างเป็นทางการมาตั้งแต่ปี 2556 ตั้งใจจะปิดดีลให้ได้ในปี 2558 แต่ตกลงกันไม่ได้และขยายเวลามาจนปีนี้ เนื่องจากเป็นการเจรจาแบบองค์รวมหรือกรอบกว้าง ‘Comprehensive Agreement’ ครอบคลุมการค้า การบริการ การลงทุน ทำให้การเจรจาคืบหน้าช้า ต้องต่อรองกันหนักเพราะแต่ละประเทศมีความพร้อมในประเด็นต่างๆ แตกต่างกัน โดยอินเดียเป็นหัวเรือใหญ่ที่ยังไม่ยอมลดภาษีเป็นอัตราร้อยละ 0 ในสินค้าจำนวนมาก

อาจต้องกล่าวก่อนว่า การเจรจาการค้ากลุ่มใหญ่ในโลกตอนนี้มีอยู่ 2 ข้อตกลงสำคัญ นำโดย 2 มหาอำนาจ อันหนึ่งคือ TPP (Trans Pacific Partnership) ซึ่งปัจจุบันเปลี่ยนเป็น CPTPP (Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership) และสหรัฐอเมริกาในสมัยประธานาธิบดีทรัมป์เพิ่งถอนตัวออกไปเมื่อต้นปีเพราะเปลี่ยนทิศทางไปเน้นการเจรจาแบบทวิภาคี (ประเทศต่อประเทศ) แล้ว อีกอันหนึ่งคือ RCEP มีจีนเป็นพี่เบิ้ม สถานะของประเทศไทยนั้นร่วมการเจรจากับ RCEP มาหลายปีแล้ว และกำลังพิจารณาอยู่ว่าจะร่วม CPTPP หรือไม่

กล่าวสำหรับขนาดของ RCEP นั้นก็เป็นข้อตกลงฉบับใหญ่มาก จำนวนประชากรของ 16 ประเทศที่กำลังเจรจากันอยู่นี้นับเป็นครึ่งหนึ่งของประชากรโลก รวมกันแล้วมีขนาดจีดีพีคิดเป็น 29% ของจีดีพีทั้งโลก สมาชิก RCEP มีตั้งแต่ประเทศพัฒนาน้อย กำลังพัฒนาไปจนถึงพัฒนาแล้ว เฉพาะ 3 ประเทศใหญ่อย่างจีน อินเดีย ญี่ปุ่น ซึ่งมีบทบาทสำคัญนั้นพบว่า มี GDP รวมกันในปี 2559 สูงถึง 18 ล้านล้านเหรียญสหรัฐหรือ 77.3% ของ GDP รวมทุกประเทศใน RCEP

ในปี 2559 ไทยมีการค้าขายกับสมาชิก RCEP รวม  2.4 แสนล้านเหรียญสหรัฐ คิดเป็น 59% ของการค้ารวมทั้งหมดของไทย จึงเป็นตลาดที่กระทรวงพาณิชย์ให้ความสำคัญและพยายามผลักดันการเจรจาอย่างยิ่ง โดยไทยพยายามผลักดันให้จีน อินเดีย ญี่ปุ่น ลดภาษีนำเข้าสินค้าไทย เช่น ประมงแปรรูป (ปลาทูน่า กุ้ง ปลาหมึก) มันสำปะหลังอัดเม็ด น้ำตาลจากอ้อย ข้าว ปิโตรเคมี ยางพาราและผลิตภัณฑ์ยาง เฟอร์นิเจอร์ ฯลฯ

ราวต้นปี 2561 รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงพาณิชย์ ชุติมา บุณยประภัศร ให้สัมภาษณ์ว่า มีการหารือร่วมกันระหว่างอาเซียนกับอินเดียเพื่อผลักดันอินเดียให้หาข้อสรุปในประเด็นที่ยังตกลงกันไม่ได้แต่ดูเหมือนยังไม่คืบหน้านัก สมาชิกอาเซียนมีความคาดหวังว่าจะเปิดตลาดลดภาษี 0% ในสินค้า 92% จากรายการสินค้าที่มีการค้าระหว่างกันทั้งหมด แต่สมาชิก RCEP บางประเทศต้องการเปิดตลาดในระดับที่ต่ำกว่านั้น มีบางประเทศเสนอเปิดตลาดเพียง 70-80% เนื่องจากแต่ละประเทศมีระดับการพัฒนาเศรษฐกิจไม่เท่ากัน มีประเด็นที่มีความอ่อนไหวต่างกัน

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจ (ทีดีอาร์ไอ) ยังประเมินผลประโยชน์ไว้สวยงามว่า หากมีการปรับลดอัตราภาษีศุลกากรลงจนเป็นอัตราร้อยละ 0 โดยไม่มีการยกเว้นรายการสินค้าอ่อนไหวและอ่อนไหวสูง, ลดมาตรการกีดกันการค้าบริการลงจากเดิมร้อยละ 33, ลดมาตรการกีดกันทางการค้าที่ไม่ใช่ภาษีศุลกากรลงจากเดิม ร้อยละ 35 ได้สำเร็จ ประเทศไทยจะได้ประโยชน์วัดเป็นมูลค่าสวัสดิการสังคมเทียบเท่า 27 พันล้านเหรียญสหรัฐ โดยประโยชน์ส่วนใหญ่เกิดจากการเพิ่มการลงทุนและการเพิ่มเทคโนโลยี GDP จะเพิ่มขึ้น 13.5% การส่งออกเพิ่มขึ้น 14.4% การนำเข้าเพิ่มขึ้น 13.3%

ความคืบหน้าล่าสุดคือ ไทยกำลังจะเป็นเจ้าภาพจัดการประชุมคณะกรรมการเจรจา RCEP ครั้งที่ 23 ระหว่างวันที่ 17-27 กรกฎาคม 2561 ที่กรุงเทพฯ

เมื่อการคุ้มครองนักลงทุน นำหน้าประโยชน์สาธารณะ

จากภาพฝันถึงการลดภาษีและอุปสรรคที่ไม่ใช่ภาษีซึ่งจะนำประโยชน์มาให้แก่บรรดาผู้ส่งออกและขยายการเติบโตทางเศรษฐกิจของไทย ท่ามกลางฝันดีเหล่านั้น ยังมีประเด็นที่สำคัญในข้อตกลง RCEP ที่อาจเป็นฝันร้ายต่อสาธารณชนด้วย นั่นคือ การคุ้มครองนักลงทุน

ในข้อตกลงการค้าเสรีไม่ว่าทวิภาคีหรือพหุภาคีกับประเทศยักษ์ใหญ่มักมีบทว่าด้วยการคุ้มครองนักลงทุนให้สามารถฟ้องร้องรัฐได้ผ่านกลไกระงับข้อพิพาทระหว่างรัฐและเอกชน หรือ ISDS (investor state dispute settlement) ในข้อตกลง RCEP เองแม้จะไม่มีการเปิดเผยต่อสาธารณะอย่างเป็นทางการถึงรายละเอียดการเจรจา แต่ภาคประชาชนไทยก็ออกมาระบุว่า มีเอกสารหลุดรอดออกมาและปรากฏชัดเจนว่ามีเรื่องนี้อยู่

กลไกนี้เป็นมรดกจากยุคอาณานิคม มีการนำมาใช้เป็นครั้งแรกในปลายทศวรรษ 1950 ปรากฏในสนธิสัญญาหลายฉบับระหว่างรัฐบาลอดีตประเทศอาณานิคม เพื่อป้องกันไม่ให้มีการแปรรูปทรัพย์สินทางกายภาพของบรรษัทข้ามชาติให้เป็นของรัฐ โดยให้อำนาจบรรษัทในการฟ้องรัฐบาลกับอนุญาโตตุลาการแบบลับ หากรัฐบาลออกฎหมาย นโยบายหรือกฎระเบียบใดที่ขัดขวางการทำธุรกิจของบริษัท

เราพบว่าคดีที่บรรษัทข้ามชาติมีการฟ้องร้องผ่านกลไก ISDS นั้นจำนวนมากเป็นไปเพื่อเลี่ยงการจ่ายภาษี, ขัดขวางนโยบายที่เป็นไปเพื่อประโยชน์สาธารณะ, ลงโทษรัฐบาลซึ่งจำกัดสิทธิในทรัพย์สินทางปัญญา, ลงโทษรัฐบาลที่ยกเลิกการแปรรูปกิจการต่างๆ ให้เป็นเอกชน, รัฐบาลที่อ้างกฎหมายสิ่งแวดล้อม กฎหมายคุ้มครองผู้บริโภค และเรื่องสารธาณประโยชน์ ที่ละเมิดสิทธิของนักลงทุน

ข้อมูลจาก UNCTAD (ISDS Navigator) พบว่า ปี 2530-2559 มีการฟ้องร้องระหว่างเอกชนกับรัฐต่างๆ เพิ่มขึ้นเรื่อยๆ และหากค้นหาว่าบริษัทของประเทศใหญ่ๆ ที่กำลังร่วมเจรจา RCEP ใช้กลไกอนุญาโตตุลาการระหว่างประเทศฟ้องรัฐอื่นใดบ้างแล้วจะพบว่า บริษัทสัญชาติออสเตรเลียฟ้องประเทศอื่น 4 กรณี, บริษัทสัญชาติจีนฟ้องประเทศอื่น 5 กรณี, บริษัทสัญชาติญี่ปุ่นฟ้องประเทศอื่น 3 กรณี บริษัทสัญชาติเกาหลีใต้ฟ้องประเทศอื่น 4 กรณี เป็นต้น มีทั้งที่ตัดสินเรียบร้อยแล้วและยังดำเนินการอยู่  

ล่าสุดที่เจอกับตัวสดๆ ร้อนๆ คือ กรณีของเหมืองแร่ทองคำของบริษัทอัคราฯ ในจังหวัดพิจิตรและเพชรบูรณ์ที่ถือหุ้นโดยบริษัท Kingsgate ประเทศออสเตรเลีย ได้ยื่นข้อเสนอพิพาท (statement of claim) ต่ออนุญาโตตุลาการระหว่างประเทศเมื่อ 31 พ.ค.2561 จากกรณีที่รัฐบาล คสช.ใช้อำนาจหัวหน้า คสช.มาตรา 44  สั่งระงับการดำเนินโครงการเพื่อศึกษาผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมที่ชาวบ้านในพื้นที่ร้องเรียนเสียก่อน Kingsgate ยืนยันว่าไทยผิดข้อตกลงว่าด้วยการคุ้มครองนักลงทุนใน FTA ระหว่างไทย-ออสเตรเลียที่เคยลงนามกันไว้แล้วตั้งแต่ปี 2548 และเรียกค่าเสียหายสูงถึง 750 ล้านเหรียญสหรัฐฯ หรือราว 30,000 ล้านบาท กระบวนกำลังดำเนินอยู่ในขณะนี้

ที่ผ่านมาเคยเกิดกรณีทำนองนี้หลายกรณี เช่น ปี 2540 รัฐบาลแคนาดาออกคำสั่งห้ามนำเข้าและขนย้ายสารเอ็มเอ็มที เนื่องจากเป็นสารเคมีที่ส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม ทำให้บริษัท เอธิล คอร์พ จากอเมริกา ฟ้องร้องรัฐบาลแคนาดาเรียกค่าชดเชยเป็นเงิน 251 ล้านเหรียญสหรัฐ กรณีจบลงที่รัฐบาลแคนาดายอมประนีประนอม จ่ายค่าชดเชยให้ 13 ล้านเหรียญสหรัฐฯ และยกเลิกคำสั่งดังกล่าว

ปี 2550 รัฐบาลแอฟริกาใต้ออกกฎหมายสร้างเสริมอำนาจทางเศรษฐกิจแก่คนผิวดำในประเทศ เพื่อเยียวยาผลร้ายจากนโยบายแบ่งแยกสีผิว (Apartheid) โดยกำหนดให้บริษัทเหมืองแร่ต้องโอนหุ้นจำนวนหนึ่งให้แก่นักลงทุนผิวดำ ทำให้บริษัท ปีเอโร ฟอเรสติ จากอิตาลี ฟ้องร้องรัฐบาลแอฟริกาใต้ สุดท้ายบริษัทสามารถลดจำนวนหุ้นที่ต้องโอนให้แก่นักลงทุนผิวดำได้เป็นจำนวนมากและยังได้รับใบอนุญาตฉบับใหม่

แน่นอน กระบวนการต่อสู้คดีลักษณะนี้ รัฐอาจแพ้หรือชนะ แต่อย่าลืมว่าแม้รัฐจะชนะคดี ในระหว่างทางก็ต้องเสียค่าใช้จ่ายจำนวนมาก ตัวอย่างเช่นรัฐบาลฟิลิปปินส์ต้องจ่ายงบประมาณ 58 ล้านเหรียญในการต่อสู้คดีเนื่องจากถูกบริษัท fraport ฟ้อง เพราะรัฐบาลฟิลิปปินส์ต้องการให้มีการเจรจาเงื่อนไขสัญญาใหม่ เนื่องจากมีข้อกล่าวหาว่ามีการทุจริต งบที่ใช้สู้คดีนี้มากพอจะจ่ายเงินเดือนครู 12,500 คนตลอดปีเลยทีเดียว

หลายประเทศเรียกร้องให้นำ ISDS ออกจากการเจรจาการค้าเสรี

ปลายปี 2560 ภาคประชาสังคมไทย นำโดย FTA Watch ซึ่งจับตาประเด็นปัญหาในข้อตกลงการค้าเสรีมายาวนาน ได้ออกมาเรียกร้องให้รัฐบาลต่างๆ ที่ร่วมเจรจาข้อตกลง RCEP ไม่นำเรื่องกลไก ISDS มาเจรจาในข้อตกลงฯ รวมถึงไม่รับข้อบทที่เปิดให้นักลงทุนต่างชาติฟ้องรัฐผ่านกลไกอนุญาโตตุลาการระหว่างประเทศได้

นายเฉลิมศักดิ์ กิตติตระกูล ตัวแทนของกลุ่ม FTA Watch กล่าวว่า รัฐบาลของ 16 ประเทศกำลังเจรจาโดยไม่เปิดเผยข้อมูลสู่สาธารณะ แต่จากสำเนาเอกสารที่หลุดออกมาแสดงให้เห็นว่ามีข้อเสนอให้นักลงทุนต่างชาติฟ้องดำเนินคดีกับรัฐบาลภายใต้กลไกอนุญาโตตุลาการได้

“กรณีฟ้องร้องโดยใช้กลไก ISDS ที่ผ่านมา ท้าทายนโยบายของรัฐที่เกี่ยวกับสุขภาพ สิ่งแวดล้อม ภาษี และการเงิน โดยมีจำนวนสูงถึง 696 คดี มีรัฐบาล 107 ประเทศที่ถูกฟ้อง และจำนวนการฟ้องร้องได้สูงขึ้นอย่างมากในแต่ละปี ซึ่งคดีเหล่านี้ส่วนมากจะตัดสินโดยคำนึงถึงสิทธิของนักลงทุนเป็นหลัก แต่จำกัดอำนาจของรัฐบาลในการออกกฎหมายหรือมาตรการต่างๆ จนทำให้รัฐบาลในประเทศที่พัฒนาแล้วและที่กำลังพัฒนากลับมาพิจารณาใหม่ว่าสมควรจะสนับสนุนการคุ้มครองการลงทุนที่มีมาตรการนี้ในสนธิสัญญาการลงทุนแบบทวิภาคีต่างๆ หรือไม่" แกนนำกลุ่ม FTA Watch กล่าวและเรียกร้องให้เผยแพร่เนื้อหาที่มีการเจรจา RCEP ต่อสาธารณะ

เป็นเรื่องน่าย้อนแย้งและแสบทรวงที่มีข้อมูลว่า แม้แต่ประเทศที่ร่วมเจรจา RCEP ด้วยกันเองยังมีการพิจารณาจะถอนตัวจากข้อตกลงที่มีกลไก ISDS นี้เองเลย เช่น 

• อินเดียและอินโดนีเซียกำลังจะถอนตัวจาก BITs
• อัยการสูงสุดของสิงคโปร์และหัวหน้าผู้พิพากษาของศาลสูงสุดในออสเตรเลียได้แสดงความกังวลต่อกลไก ISDS
• หัวหน้าผู้พิพากษาของนิวซีแลนด์ตั้งข้อสังเกตว่า การพิจารณาคดีโดยยึดหลักสิทธิมนุษยชนในศาลท้องถิ่นต่างๆ อาจก่อให้เกิดการฟ้องร้องโดยใช้กลไก ISDS ได้

ส่วนประเทศยักษ์ใหญ่อื่นๆ ก็มีท่าทีคัดค้านกลไก ISDS เช่นกัน เช่น

• รัฐมนตรีเศรษฐกิจของเยอรมนีคัดค้านกลไก ISDS ในการเจรจา FTA ระหว่างยุโรปกับสหรัฐฯ
• สมาชิกรัฐสภาของเนเธอร์แลนด์ ฝรั่งเศส และออสเตรียคัดค้านกลไก ISDS ในการเจรจา FTA กับแคนาดาและสหรัฐฯ
• สภาในระดับรัฐของสหรัฐฯ ของทุกรัฐคัดค้านกลไก ISDS ในสนธิสัญญาต่างๆ

“แม้แต่ในรายงานของผู้รายงานพิเศษของสหประชาชาติและผู้เชี่ยวชาญอิสระในเรื่องสิทธิมนุษยชน 10 คนยังกล่าวถึงคดีภายใต้กลไก ISDS ที่เกิดขึ้นสะท้อนให้เห็นว่า กลไกการกำหนดนโยบายของรัฐและอำนาจในการออกกฎหมายเพื่อผลประโยชน์สาธารณะ กำลังอยู่ในอันตรายเพราะจะทำให้การออกกฎหมายและนโยบายต่างๆ ของรัฐต้องเป็นอัมพาต” FTA Watch ระบุ

ประเด็นของการคุ้มครองนักลงทุนต่างชาติในข้อตกลง RCEP ที่กำลังเจรจากันอยู่จึงเป็นเรื่องน่าอกสั่นขวัญแขวนไม่น้อยสำหรับสาธารณชนผู้เสียภาษีให้รัฐ เพราะรัฐของท่านเสี่ยงจะถูกฟ้องร้องและต้องจ่ายค่าชดเชยมหาศาลให้เอกชน หากวันดีคืนดีถึงทางแยกที่ต้องเลือกระหว่างผลประโยชน์เอกชนกับสาธารณชน แล้วรัฐของท่านเลือกอย่างหลัง

แหล่งข้อมูล:

http://apwld.org/wp-content/uploads/2018/05/RCEP-briefer-Thai-5-03-2018.pdf
http://investmentpolicyhub.unctad.org/ISDS/FilterByCountry
https://prachatai.com/journal/2016/08/67254
https://prachatai.com/journal/2017/09/73133
https://www.prachachat.net/economy/news-98486
https://www.prachachat.net/economy/news-175863
https://tdri.or.th/2015/09/rcep_seminar/
https://voicetv.co.th/read/Skenh6Kyem
https://www.thairath.co.th/content/1297379
https://www.scbeic.com/th/detail/product/3358

เกี่ยวกับผู้เขียน

มุทิตา เชื้อชั่ง อดีตนักข่าวประชาไทด้านคดีการเมือง ปัจจุบันเป็นผู้สื่อข่าวอิสระ

สุลักษณ์ หลำอุบล ทำงานด้านสิทธิผู้หญิงในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิก ที่องค์กร Asia Pacific Forum on Women, Law and Development หรือสมาคมผู้หญิง กฎหมาย และการพัฒนาแห่งเอเชียแปซิฟิก ซึ่งหนึ่งในงานหลัก คือการจับตามองเรื่องข้อตกลงการค้าเสรีและอำนาจบรรษัทขนาดใหญ่ที่มีผลกระทบต่อสิทธิผู้หญิงและชุมชน

เรื่องที่เกี่ยวข้อง

• RCEP