ผู้เขียนจะนำเสนอประเด็นที่มีความสืบเนื่องจากบทความเรื่อง นโยบายเสรีนิยมใหม่ทางการศึกษา: จากอุดมการณ์ด้านเศรษฐกิจการเมืองสู่วาทกรรมการปฏิรูปการศึกษา ซึ่งเป็นบทความตอนที่หนึ่ง โดยประเด็นการนำเสนอในบทความตอนที่สองนี้คือ กำเนิดมาตรฐานการศึกษา การทดสอบ และหลักความรับผิดชอบต่อสาธารณะชน และจุดเริ่มต้นของวาทกรรมการปฏิรูปการศึกษาในสหรัฐอเมริกา 

กำเนิดมาตรฐานการศึกษา การทดสอบ และหลักความรับผิดชอบต่อสาธารณะชน

บทบาทนำของอุดมการณ์เศรษฐกิจการเมืองตามแนวทางเสรีนิยมใหม่ได้ส่งผลให้เกิดการนิยามความหมายของคำว่า “Education” หรือ “การศึกษา” ขึ้นมาในแง่ผลประโยชน์เชิงเศรษฐกิจและการตลาดมากยิ่งขึ้น กล่าวคือ การศึกษาถูกปรับเปลี่ยนรูปโฉมให้กลายเป็นเครื่องมือเชิงนโยบายเพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจระดับประเทศ โดยนิยามความหมายของการศึกษาออกเป็น 2 ประเภท ได้แก่ การศึกษาในฐานะที่เป็นปัญหา (ที่ไม่สามารถสร้างผลิตภาพในการทำงานให้แก่แรงงานโดยใช้ทักษะประเภทต่างๆ อย่างหลากหลายและมีความยืดหยุ่นตามสภาพงาน) และการศึกษาในฐานะที่เป็นทางออกของปัญหา (โดยการพัฒนาทักษะให้แก่กำลังแรงงานและช่วยเสริมสร้างทรัพยากรแรงงานเหล่านั้นให้มีความสามารถในการผลิตและสร้างผลกำไรให้แก่ประเทศมากยิ่งขึ้น) (Blackmore, 2000; Parker, 2008) ประเด็นดังกล่าวสอดคล้องกับสิ่งที่นักเศรษฐศาสตร์ประจำกระทรวงเศรษฐกิจการคลังของประเทศอาร์เจนตินาได้กล่าวไว้ว่า สิ่งที่เราพยายามตรวจสอบก็คือ โรงเรียนระดับต่างๆ ได้ทำหน้าที่จัดการศึกษาให้สอดคล้องกับความต้องการในการผลิตและระบบตลาดแรงงานได้อย่างมีประสิทธิภาพมากน้อยเพียงใด (Puiggros, 1999) 

ผู้นำบรรษัทต่างๆ และพันธมิตรทางธุรกิจของรัฐบาลมีความพยายามอย่างต่อเนื่องที่จะแปลงรูปเปลี่ยนรากการจัดการศึกษาในแบบใหม่ขึ้นมาเพื่อให้สอดคล้องกับความต้องการของภาคธุรกิจอุตสาหกรรม ในช่วงปลายคริสต์ศตวรรษที่ 19 ต่อต้นคริสต์ศตวรรษที่ 20 โดยวิศวกรชาวอเมริกันที่มีชื่อว่า Frederic W. Taylor (ค.ศ. 1856-1915) ถือได้ว่าเป็นผู้ที่มีส่วนสำคัญอย่างมากในการนำหลักประสิทธิภาพทางสังคมและการบริหารจัดการเชิงวิทยาศาสตร์มาใช้เป็นวิธีการเพิ่มความสามารถในการผลิตให้แก่แรงงาน (Au, 2011) โดย Peter Drucker ผู้ได้ชื่อว่าเป็นปรมาจารย์ด้านทฤษฎีองค์การและการจัดการสมัยใหม่กล่าวว่า Frederic Taylor เป็นเสมือนบิดาของศาสตร์การบริหารจัดการเชิงวิทยาศาสตร์ (Scientific management) และได้คิดศัพท์คำว่า “การจัดการ” ขึ้นมาใช้ (ไชยรัตน์ เจริญสินโอฬาร, 2553) 

อนึ่ง หลักประสิทธิภาพทางสังคมและการบริหารจัดการเชิงวิทยาศาสตร์ปรากฏในผลงานสำคัญเรื่อง The Principles of Scientific Management (Taylor, 1911) ต่อมานักวิชาการไทยได้นำแนวคิดดังกล่าวมาปรับใช้ในการบริหารจัดการภาครัฐ รวมถึงการประยุกต์ใช้ในสาขาวิชาทางสังคมศาสตร์ เช่น การบริหารรัฐกิจ การบริหารธุรกิจ และการบริหารการศึกษา ด้วยแนวคิดนี้เน้นเรื่องโครงสร้างและอำนาจหน้าที่ในประเด็นที่ว่าผู้บริหารหรือฝ่ายจัดการซึ่งอยู่ในโครงสร้างระดับบนของหน่วยงานได้ใช้อำนาจหน้าที่ไปในทิศทางที่ให้ความสำคัญกับปัจจัยทางวัตถุ เช่น การประหยัดและผลกำไรของหน่วยงาน รวมทั้งให้ความสำคัญกับหลักการแบ่งงานและแบ่งอำนาจหน้าที่ระหว่างฝ่ายจัดการกับฝ่ายปฏิบัติซึ่งอยู่ในโครงสร้างระดับล่างของหน่วยงาน

Frederic W. Taylor ผู้ให้กำเนิดแนวคิดหลักประสิทธิภาพทางสังคม
และการบริหารจัดการเชิงวิทยาศาสตร์ และเป็นผู้เขียน

สำหรับในพื้นที่ทางการศึกษา นักทฤษฎีหลักสูตรและผู้กำหนดนโยบายการศึกษาในเวลานั้นได้นำเอาทั้งหลักการและวิธีการจัดการศึกษาเชิงเทคนิคที่ตั้งอยู่บนรากฐานอุดมการณ์ประสิทธิภาพทางสังคมและการบริหารจัดการเชิงวิทยาศาสตร์มาเป็นส่วนหนึ่งใน “การจัดการ” การศึกษา (the educational management) ที่การศึกษากลายสภาพเป็นเสมือนวัตถุที่สามารถจัดการได้ โดยเน้นรูปแบบหรือวิธีการจัดการศึกษาที่ดีที่สุด (one best way)  ขณะที่ปัจจัยอื่นๆ เช่น ครูผู้สอน ผู้เรียน บุคลากรประเภทต่างๆ ในโรงเรียน วัสดุอุปกรณ์ทางการศึกษา และอาคารสถานที่ต่างๆ ถือว่าเป็นปัจจัยรองหรือปัจจัยประกอบในการจัดการการศึกษา จะเห็นได้ว่าแนวคิดของ Taylor ไม่ได้ให้ความสนใจในเรื่องชีวิตของคน(งาน)ที่อยู่ในโรงเรียนมากเท่าที่ควร

โดยนัยนี้ ในฐานะนักการศึกษา เราควรหันกลับมาตั้งคำถามกับสิ่งที่เรียกว่า “การบริหารการศึกษา” และ “การจัดการการศึกษา” มากขึ้น โดยมองว่าทั้งคู่ต่างก็สื่อนัยถึงการบังคับควบคุม การเข้าไปจัดระบบระเบียบเพื่อให้เรื่องการศึกษาเป็นสิ่งที่เราต้องบริหารหรือจัดการไปในทิศทางที่เราต้องการ เมื่อเป็นเช่นนั้นทั้งการบริหารการศึกษาและการจัดการการศึกษาจึงมิใช่คำที่เป็นกลางหรือไร้เดียงสาทางการเมืองสักเท่าใดนัก หากแต่อัดแน่นไปด้วยระบบคุณค่าและวิธีคิดชุดหนึ่ง นั่นคือ การควบคุม (control)  ยิ่งไปกว่านั้นนักการศึกษา        

เชิงวิพากษ์และนักการศึกษาแนวหลังโครงสร้างนิยม ได้หันมาให้ความสนใจศึกษาบทบาทของภาษาในการสร้างองค์ความรู้และสร้างความชอบธรรมให้กับความรู้ที่ผลิตขึ้นมาในรูปของวาทกรรม (discourse) มากกว่าการยึดติดอยู่กับญาณวิทยาแนวปฏิฐานนิยม (positivism) ที่มองไม่เห็นความสำคัญของภาษา

การมองว่าการศึกษาเป็นเรื่องที่สามารถจัดการให้มีประสิทธิภาพได้เสมือนเป็นวัตถุชิ้นหนึ่ง ซึ่งเป็นที่นิยมใช้กันมากในแวดวงการบริหารและการจัดการในช่วงปลายคริสต์ศตวรรษที่ 19 จนถึงช่วงต้นคริสต์ศตวรรษที่ 20 คือตัวอย่างรูปธรรมที่เด่นชัดที่สุดของคุณค่าและวิธีคิดแบบการควบคุมเพื่อให้เกิดผลลัพธ์อย่างที่ต้องการ (ไชยรัตน์ เจริญสินโอฬาร, 2553) และด้วยฐานคิดนี้เองที่นำไปสู่การจัดรูปแบบ ระบบ และโครงสร้างขององค์กรทางการศึกษา ระบบการศึกษา ซึ่งรวมถึงรูปแบบของหลักสูตร วิธีการเรียนการสอน และแนวทางการวัดและประเมินผลอีกด้วย โดยรูปแบบ ระบบ และโครงสร้างทางการศึกษาดังกล่าวคือรูปแบบขั้นบันไดเพื่อผลในการควบคุมกำกับติดตามและสั่งการ เพื่อให้เห็นภาพที่ชัดเจนขึ้นกล่าวคือ คุณค่าและวิธีคิดแบบการควบคุมนำไปสู่การสร้างรูปแบบการศึกษา (the educational model) การนำรูปแบบการศึกษาไปใช้ การประเมินรูปแบบการศึกษา รวมทั้งการปรับปรุงและพัฒนารูปแบบการศึกษาให้ดียิ่งๆ ขึ้นไป อาจกล่าวได้ว่า แนวคิดของ Taylor มีอิทธิพลอย่างมากต่ออุดมการณ์การจัดการศึกษาของประเทศต่างๆ ทั่วโลกให้มุ่งหน้าไปสู่การจัดการศึกษาที่ตั้งอยู่บนฐานของแนวคิดเสรีนิยมใหม่ทางการศึกษาที่รัฐเริ่มมีบทบาทน้อยลง และเน้นการกระจายอำนาจไปสู่ภาคประชาสังคมและท้องถิ่น และในขณะเดียวกันก็ยังสะท้อนถึงการยอมรับวาทกรรมการศึกษาและการพัฒนาหลักสูตรกระแสหลักในฐานะที่เป็นสิ่งปกติวิสัยซึ่งปรากฏชัดเจนในรูปแบบที่เรียกว่า the New Taylorism ซึ่งเน้นการพัฒนาผู้เรียนให้มีความรู้ ทักษะ และความสามารถที่ได้รับการยอมรับว่าจำเป็นและมีประสิทธิภาพเพียงพอต่อการสร้างสรรค์ผลิตผลต่างๆ ภายใต้ปัจจัยทางเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมใหม่ (Nozaki, Openshaw, & Luke, 2005; Au, 2011)

นอกจาก Taylor แล้ว ในช่วงต้นคริสต์ศตวรรษที่ 20 ยังมีบุคคลสำคัญอีกคนหนึ่งคือ David Snedden ผู้เป็นข้าหลวงใหญ่ประจำมลรัฐ Massachusetts ที่เสนอว่า หน้าที่หลักของโรงเรียนคือการสนับสนุนระบบเศรษฐกิจให้ขับเคลื่อนอย่างมีประสิทธิภาพมากที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ โดยการอบรมบ่มเพาะผู้เรียนให้มีคุณลักษณะที่เหมาะสมกับโลกแห่งการทำงานในอนาคต โดยแนวโน้มการจัดการศึกษาบนฐานอุดมการณ์ประสิทธิภาพทางสังคมจะให้ความสำคัญกับการตัดสินใจตามลำดับขั้นบังคับบัญชาโดยมีผู้เชี่ยวชาญทางการศึกษา เช่น ผู้เชี่ยวชาญด้านหลักสูตร นักวัดและประเมินผลการศึกษา ทำหน้าที่กำหนดเป้าหมายของการศึกษาและการพัฒนาหลักสูตร ขณะที่ครูผู้สอนทำหน้าที่แปลงเป้าหมายการศึกษาและหลักสูตรที่ถูกกำหนดมาแล้วไปสู่การเรียนการสอนจริงในชั้นเรียน โรงเรียนจึงถูกมองว่าเป็นสถานที่ขัดเกลาทางสังคมของแรงงานให้เข้าสู่ระบบสายพานการผลิตในโรงงานอุตสาหกรรม และยังเป็นพื้นที่เสริมสร้างเสถียรภาพทางสังคม เศรษฐกิจ และการเมือง (Fones-Wolf, 1994)

อนึ่ง ภายหลังจากวิกฤตเศรษฐกิจโลกในคริสต์ทศวรรษที่ 1930 ที่ระบบทุนนิยมเข้าสู่ขั้นรูปแบบการผลิตแบบฟอร์ด (Fordism) ซึ่งเน้นการจ้างงานตลอดชีวิตและการรับรองสิทธิการรวมตัวของแรงงาน รวมถึงการเริ่มต้นของการสร้างระบบสวัสดิการเต็มรูปแบบที่ต่อมากลายเป็นรัฐสวัสดิการ และการพัฒนาระบบการผลิตแบบสายพาน นอกเหนือจากการที่รัฐทุนนิยมเข้ามารับรองสิทธิของแรงงานในรูปแบบต่างๆ แล้ว ยังรวมถึงการผลิตแบบสายพานที่ทำให้แรงงานรวมตัวกันได้ง่ายขึ้นในโรงงานเดียวกัน ซึ่งส่งผลให้ขบวนการแรงงานเข้มแข็งขึ้นอย่างมาก ขบวนการแรงงานกลายมาเป็นพลังสำคัญในการต่อรองกับรัฐและทุน และนำไปสู่การขยับขยายสิทธิด้านอื่นๆ ของพลเมือง อาจกล่าวได้ว่า ระหว่างช่วงคริสต์ทศวรรษที่ 1930 จนถึงคริสต์ทศวรรษหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 การต่อสู้ของแรงงานจะอยู่ในรูปของสหภาพแรงงาน (Unionism) เป็นหลัก ที่แรงงานรวมตัวกันเพื่อต่อรองและเรียกร้องการดูแลจากรัฐ (เก่งกิจ กิติเรียงลาภ, 2557)

จุดเริ่มต้นของวาทกรรมการปฏิรูปการศึกษาในสหรัฐอเมริกา 

ในคริสต์ทศวรรษที่ 1970 เป็นต้นไป ภายใต้อุดมการณ์ทางเศรษฐกิจแนวเสรีนิยมใหม่ที่เคลื่อนตัวจากระบบฟอร์ดสู่ระบบหลังฟอร์ด (Post-Fordism) ระบบทุนนิยมได้ปรับโครงสร้างขนาดใหญ่อีกครั้งเพื่อตอบโต้ความเข้มแข็งของขบวนการแรงงานที่มีฐานอยู่ที่สหภาพแรงงานและพรรคชนชั้นแรงงาน (Negri, 2005) กล่าวคือ เกิดการรวมตัวจัดตั้งเครือข่ายพันธมิตรระหว่างภาคเอกชนและภาครัฐ ภาคเอกชนประกอบด้วยกลุ่มองค์กรธุรกิจและบรรษัทขนาดใหญ่ และภาครัฐ ได้แก่ รัฐบาลกลางและผู้นำทางการศึกษา ส่งผลให้กลุ่มองค์กรธุรกิจและบรรษัทขนาดใหญ่มีบทบาทในการบริหารนโยบายทางเศรษฐกิจ การเมือง และการศึกษาของสหรัฐอเมริกาได้มากยิ่งขึ้น กลุ่มดังกล่าวได้กลายเป็นกลุ่มผลประโยชน์ที่สำคัญ เพราะการส่งเสริมของรัฐบาลให้ภาคธุรกิจเอกชนมีบทบาทเข้าร่วมมากขึ้นในการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ รูปแบบการรวมตัวนี้นับว่าเป็นการจัดตั้งองค์การแบบภาคีรัฐและสังคม (state corporatism) ซึ่งก็คือแนวทางการจัดตั้งกลุ่มโดยรัฐเข้าไปมีบทบาทในการจัดตั้งสมาคมหรือสถาบันที่เป็นตัวแทนกลุ่มผลประโยชน์ใหญ่ๆ อย่างเป็นทางการ 

อนึ่ง การปฏิรูปการศึกษาในสหรัฐอเมริกาเริ่มขึ้นเมื่อประมาณกลางคริสต์ศตวรรษที่ 20 จากการที่ชาวอเมริกันเริ่มเกิดความไม่แน่ใจว่าการจัดการศึกษาของโรงเรียนรัฐบาล (public school) จะยังคงเชื่อถือได้ เมื่อปี ค.ศ. 1940 มีการสำรวจความคิดเห็นของชาวอเมริกันต่อการจัดการศึกษา ผลปรากฏว่า ชาวอเมริกันจำนวน 87% มีความพึงพอใจในการจัดการศึกษาในระบบโรงเรียนรัฐ แต่พอมาถึงช่วงปลายปี ค.ศ. 1990 ชาวอเมริกันกลับคิดว่าถึงเวลาแล้วที่โรงเรียนรัฐต้องทำการยกเครื่องใหม่ทั้งหมด ประกอบกับที่ในช่วงเดือนพฤศจิกายน ค.ศ. 1998 ผู้สมัครเข้าชิงตำแหน่งในสภาจากเกือบทุกมลรัฐได้ยกเรื่องการปฏิรูปการศึกษาขึ้นเป็นประเด็นสำคัญประเด็นแรกในการหาเสียง ส่งผลให้ประเด็นความต้องการในการปฏิรูปการศึกษาเด่นชัดยิ่งขึ้น การปฏิรูปการศึกษาครั้งนี้นับว่าเป็นกระแสการเคลื่อนไหวตั้งแต่ระดับประเทศจนมาสู่ระดับมลรัฐ แม้แต่ภาคธุรกิจเอกชนเองก็เห็นความสำคัญและให้การสนับสนุนเป็นอย่างดีในลักษณะของการจัดตั้งองค์การแบบภาคีรัฐและสังคม ที่ผู้เขียนกล่าวถึงข้างต้น 

เมื่อชาวอเมริกันเริ่มขาดศรัทธาในการจัดการศึกษาในระบบโรงเรียนรัฐดังกล่าว ในปี ค.ศ. 1983 ตรงกับสมัยของประธานาธิบดี Ronald Reagan (ค.ศ. 1981-1989) กระทรวงศึกษาธิการแห่งชาติ (Department of Education) ในสมัยนั้นได้แถลงรายงานเรื่อง A Nation at Risk ซึ่งแสดงถึงปัญหาทางเศรษฐกิจและสังคมอันหนักหน่วงของประเทศในช่วงปี ค.ศ. 1970-1980 และชี้ให้เห็นถึงความสัมพันธ์ระหว่างปัญหาทางเศรษฐกิจและสังคมของประเทศที่เป็นผลมาจากการจัดการศึกษาที่ล้มเหลว (ปองสิน วิเศษศิริ, 2550) รายงานฉบับนี้จึงเป็นตัวเร่งให้เกิดวาทกรรมการปฏิรูปการศึกษา (Discourse on Educational Reform) แต่รายงานฉบับนี้ก็ไม่ใช่ฉบับแรกที่วิจารณ์ความล้มเหลวในการจัดการศึกษาของโรงเรียนรัฐว่าต้องดำเนินการยกเครื่องใหม่ทั้งหมด ยังมีนักวิชาการ นักการศึกษา นักกฎหมาย รวมถึงนักธุรกิจและผู้ประกอบการทางธุรกิจรายใหญ่ที่เป็นผู้เสนอร่างและผู้พิจารณาผ่านกฎหมายได้ออกมาแสดงความเห็นเพื่อเร่งให้ทำการปฏิรูปการศึกษา นอกจากนี้จากรายงานการศึกษาหลายๆ ฉบับที่ผ่านมาก่อนหน้านี้ก็แสดงข้อมูลเรื่องความบกพร่องหรือข้อผิดพลาดในการจัดการศึกษาในโรงเรียนรัฐด้วย จากเหตุผลดังกล่าวในสมัยของประธานาธิบดี Reagan นี้เองที่มลรัฐต่างๆ ได้ออกกฎหมายและนโยบายทางการศึกษาเพื่อนำไปสู่การแก้ไขปัญหาทั้งด้านสังคม เศรษฐกิจ และการเมืองที่สะสมเรื้อรังมานาน การดำเนินการดังกล่าวนี้ถือเป็นการเคลื่อนไหวครั้งใหญ่ในการปฏิรูปการศึกษาซึ่งสาระสำคัญของการปฏิรูปการศึกษาครั้งนี้มี 3 ประการ คือ 1) การกำหนดมาตรฐานการศึกษา 2) การกำหนดนโยบายเกี่ยวกับวิชาชีพครูและผู้เกี่ยวข้องทางการศึกษา และ 3) การพัฒนาหลักสูตรและการจัดการเรียนการสอนตามมาตรฐาน
 

รายงานเรื่อง A Nation at Risk (1983) กล่าวถึงความล้มเหลวในการจัดการศึกษาในระบบโรงเรียน
ของสหรัฐอเมริกาที่ไม่สามารถแข่งขันกับนานาประเทศได้

 ในบทความตอนต่อไป ผู้เขียนจะอภิปรายเชื่อมโยงให้เห็นถึงความสัมพันธ์โยงใยกันระหว่างวาทกรรมการปฏิรูปการศึกษาซึ่งนำไปสู่การสร้างวาทกรรมการศึกษาอิงมาตรฐาน (Standard-Based Education) ซึ่งให้ความสำคัญกับมาตรฐาน (Standards) และผลลัพธ์ (Outcomes) จนกลายเป็นวาทกรรมกระแสหลักทางการศึกษาและสามารถครองอำนาจนำในพื้นที่ทางการศึกษาได้สำเร็จตั้งแต่ช่วงปลายคริสต์ศตวรรษที่ 20 จนถึงปัจจุบัน 

รายการอ้างอิง
เก่งกิจ กิติเรียงลาภ. (2557). “เราทุกคนคือศิลปิน”: อวัตถุศึกษาว่าด้วยแรงงาน. วารสารสังคมวิทยาและมานุษยวิทยา, 33(2), 129-158. 
ไชยรัตน์ เจริญสินโอฬาร. (2553). ภาษากับการเมือง/ความเป็นการเมือง. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์วิภาษา. 
ปองสิน วิเศษศิริ. (2550). รายงานการวิจัยเรื่องการกระจายอำนาจทางการศึกษาของประเทศสหรัฐอเมริกา. กรุงเทพฯ: สำนักงานเลขาธิการสภาการศึกษา. 
Au, W. (2011). Teaching under the New Taylorism: High-Stakes Testing and the Standardization of the 21st Century Curriculum. Journal of Curriculum Studies, 43 (1), 25-45. 
Blackmore, J. (2000). Globalization: A Useful Concept for Feminists Rethinking Theory and 
Strategies in Education. Globalization and Education: Critical Perspectives. NewYork: Routledge. 
Fones-Wolf, E. (1994). Selling Free Enterprise: The Business Assault on Labor and Liberalism 1945-1960. Urbana-Champaign: University of Illinois. 
Negri, A. (2005). Books for Burning: Between Civil War and Democracy in 1970s Italy. New York: Verso.
Nozaki, Y., Openshaw, R., & Luke, A. (2005). Struggles over Difference: Curriculum, Texts, and Pedagogy in the Asia-Pacific. New York, NY: SUNY Press. 
Parker, W. (2008). “International Education”: What’s in a name? Phi Delta Kappan, 90(3), 196-202.
Puiggros, A. (1999). Neoliberalism and Education in Latin America. Boulder, Co.: Westview. 
Taylor, F. (1911). The Principles of Scientific Management. NY: Harper & Row.

 
บทความตอนแรก: นโยบายเสรีนิยมใหม่ทางการศึกษา : จากอุดมการณ์ด้านเศรษฐกิจการเมืองสู่วาทกรรมการปฏิรูปการศึกษา

เกี่ยวกับผู้เขียน: ออมสิน จตุพร เป็นอาจารย์ประจำสาขาวิชาสังคมศาสตร์การศึกษา คณะศึกษาศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่