จากซ้ายไปขวา ชีค ฮาสินา นายกรัฐมนตรีบังกลาเทศ เชริง วังชุก หัวหน้าคณะผู้บริหารรัฐบาลชั่วคราวของภูฎาน นเรนทรา โมดี นายกรัฐมนตรีอินเดีย วิน มินต์ ประธานาธิบดีพม่า ขัทคะ ปราสาท ศรรมะ โอลี นายกรัฐมนตรีเนปาล ไมตรี พาละ สิริเสนา ประธานาธิบดีศรีลังกา และพลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรีไทย ในพิธีปิดการประชุมระดับผู้นำ (BIMSTEC Summit) ครั้งที่ 4 ณ กรุงกาฐมาณฑุ ประเทศเนปาล
ที่มา: https://www.thedailystar.net/news/politics/bimstec-leaders-sign-kathmandu-declaration-4th-summit-concludes-nepal-1627141

เมื่อวันที่ 30-31 สิงหาคม ค.ศ. 2018 ที่ผ่านมา กลุ่มประเทศสมาชิกบิมสเทค 7 ประเทศ หรือ “ความริเริ่มแห่งอ่าวเบงกอลสำหรับความร่วมมือหลากหลายสาขาทางวิชาการและเศรษฐกิจ” (Bay of Bengal Initiative for Multi-Sectoral Technical and Economic Cooperation-BIMSTEC) ได้มีการประชุมระดับผู้นำ (BIMSTEC Summit) ครั้งที่ 4 ซึ่งจัดขึ้น ณ กรุงกาฐมาณฑุ ประเทศเนปาล สำหรับการประชุมครั้งนี้ ประเทศสมาชิกได้ออก “ปฏิญญากาฐมาณฑุ” (Kathmandu Declaration) เพื่อทบทวนความร่วมมือที่ผ่านมาและเป็นแนวทางในการส่งเสริมความร่วมมือระหว่างกันให้มีมากยิ่งขึ้น ประกอบกับ การประชุมครั้งนี้จัดขึ้นหลังจากเว้นระยะการประชุมระดับผู้นำเป็นเวลา 4 ปี โดยการประชุมครั้งที่ 3 เกิดขึ้นเมื่อปี ค.ศ. 2014 ที่กรุงเนปิดอว์ ประเทศพม่า การประชุมระดับผู้นำของบิมสเทคที่เนปาลที่ผ่านมา จึงมีประเด็นที่สำคัญที่อาจจะสะท้อนพัฒนาการความร่วมมือตลอดระยะเวลา 21 ปีของการก่อตั้งองค์กรนี้นับตั้งแต่ปี ค.ศ. 1997

ภูมิหลัง: จาก BIST-EC สู่ BIMSTEC และบทบาทของไทย

ประเทศไทยมีบทบาทและความสำคัญต่อบิมสเทคตั้งแต่เริ่มแรก กล่าวคือ บิมสเทคก่อตั้งขึ้นจากการริเริ่มของไทยในยุคหลังสงครามเย็น ซึ่งเป็นช่วงเวลาที่กระแสภูมิภาคนิยมกำลังมาแรงและการกีดกันทางการค้ามีแนวโน้มสูงขึ้น โดยเริ่มต้นจากในสมัยรัฐบาลนายชวน หลีกภัย (ค.ศ. 1992-1995) ที่ให้ความสำคัญกับนโยบายการสร้างความร่วมมือทางเศรษฐกิจในระดับอนุภูมิภาค และต้องการขยายบทบาทของไทยในการเป็นศูนย์กลางความร่วมมือดังกล่าวจากภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ไปยังภูมิภาคอื่นๆที่อยู่ใกล้เคียง ประกอบกับ ในเวลานั้น ประเทศไทยมีกรอบความร่วมมือทางเศรษฐกิจกับประเทศเพื่อนบ้านในภาคใต้ เหนือ และตะวันออกแล้ว แต่ยังขาดกรอบความร่วมมือในลักษณะเดียวกันกับประเทศที่ตั้งอยู่ทางภาคตะวันตก[1]  ซึ่งประเทศในอนุทวีปเอเชียใต้ในเวลานั้นอย่างอินเดียและศรีลังกาก็ได้เริ่มมีการปฏิรูปทางเศรษฐกิจเพื่อเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจแบบเสรี[2] และมีแนวโน้มความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างต่อเนื่อง อีกทั้งมีแหล่งวัตถุดิบและมีศักยภาพเป็นตลาดที่สำคัญสำหรับการค้าการลงทุนของไทยต่อไป โดยความร่วมมืออนุภูมิภาคนี้มีเป้าหมายครอบคลุมประเทศไทย อินเดีย ศรีลังกา บังกลาเทศ และพม่า ด้วยแนวความคิดดังกล่าว คณะรัฐมนตรีในสมัยนั้นได้มีมติเห็นชอบในหลักการเมื่อวันที่ 25 ตุลาคม ค.ศ. 1994 ซึ่งเสนอโดยรองนายกรัฐมนตรี ดร. ศุภชัย พานิชภักดิ์ โดยให้สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) เป็นหน่วยงานหลักในการดำเนินการ[3] อย่างไรก็ตาม แนวความคิดดังกล่าวไม่ได้รับการนำไปปฏิบัติ เนื่องจากรัฐบาลนายชวน หลีกภัย ประกาศยุบสภาจากการถูกอภิปรายไม่ไว้วางใจในประเด็นความไม่โปร่งใสในประเด็นการออกเอกสารสิทธิที่ดินทำกิน ส.ป.ก. 4-01 และรัฐบาลต่อมาของนายบรรหาร ศิลปะอาชา (ค.ศ. 1995-1996) ก็ไม่ได้สานต่อแนวคิดนี้และอยู่ในตำแหน่งแค่เพียงปีเดียว หลังจากนั้น แนวคิดความร่วมมือข้างต้นก็ได้รับการรื้อฟื้นขึ้นอีกครั้งในสมัยรัฐบาลพลเอกชวลิต ยงใจยุทธ (ค.ศ. 1996-1997) ซึ่งให้ความสำคัญกับแนวคิดมองตะวันตกและประกาศให้เป็นหนึ่งส่วนของนโยบายต่างประเทศ นายพิทักษ์ อินทรวิทยนันท์ รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงการต่างประเทศในขณะนั้นได้เดินทางไปเยือนศรีลังกา บังกลาเทศ และอินเดียเพื่อทาบทามเข้าร่วมกลุ่มความร่วมมือเศรษฐกิจอนุภูมิภาค ส่วนพม่าในเบื้องต้นแสดงท่าทีว่ายังไม่พร้อมที่จะเข้าร่วม[4] ในที่สุด 4 ประเทศข้างต้นรวมทั้งไทยก็ได้ลงนามใน “ปฏิญญากรุงเทพฯ” (Bangkok Declaration) ว่าด้วยการจัดตั้งกรอบความร่วมมือเศรษฐกิจระหว่างบังกลาเทศ-อินเดีย-ศรีลังกา-ไทย (Bangladesh-India-Sri Lanka-Thailand Economic Cooperation-BIST-EC) ในวันที่ 6 มิถุนายน ค.ศ. 1997 โดยมีวัตถุประสงค์หลักเพื่อสร้างความเจริญทางเศรษฐกิจและสังคมของประเทศสมาชิก ต่อมาเมื่อพม่าเข้าร่วมกลุ่มความร่วมมือฯในเดือนธันวาคมของปีเดียวกันก็มีการเปลี่ยนชื่อเป็น BIMST-EC หรือ Bangladesh-India-Myanmar-Sri Lanka-Thailand Economic Cooperation หลังจากนั้น เมื่อเนปาลและภูฎานเข้าร่วมเป็นสมาชิกในปี ค.ศ. 2004 จึงมีการเปลี่ยนชื่อกลุ่มอีกครั้งเป็น BIMSTEC หรือ Bay of Bengal Initiative for Multi-Sectoral Technical and Economic Cooperation ซึ่งเป็นชื่อที่ใช้จนถึงปัจจุบัน[5] โดยเริ่มแรก บิมสเทคมีความร่วมมือใน 6 สาขาหลักคือ สาขาการค้าและการลงทุน สาขาคมนาคมและสื่อสาร สาขาพลังงาน สาขาการท่องเที่ยว สาขาเทคโนโลยี และสาขาประมง ในปัจจุบันมีการขยายสาขาความร่วมมือครอบคลุมมากถึง 14 สาขา เช่น วัฒนธรรม เกษตร การลดความยากจน การต่อต้านการก่อการร้ายและอาชญากรรมข้ามชาติ การจัดการสิ่งแวดล้อมและภัยพิบัติ  เป็นต้น โดยประเทศสมาชิกทั้ง 7 ประเทศเป็นผู้รับผิดชอบในแต่ละสาขาความร่วมมือ[6] ขณะทีกลไกการทำงานของบิมสเทคมี 6 ระดับ[7] โดยระดับสูงสุดคือ การประชุมระดับผู้นำ ซึ่งเริ่มต้นขึ้นเป็นครั้งแรกในปี ค.ศ. 2004

ภาพรวมการประชุมระดับผู้นำครั้งที่ 1-3

การประชุมระดับผู้นำครั้งที่ 1 จัดขึ้นที่ประเทศไทย เมื่อเดือนกรกฎาคม ปี ค.ศ. 2004 โดยเป็นการประชุมผู้นำอย่างไม่เป็นทางการ (Summit Retreat) ผู้นำทั้ง 7 ประเทศจึงได้มีโอกาสหารือกันอย่างกว้างขวางในหลายประเด็น โดยประเทศสมาชิกได้เน้นย้ำในการสร้างความก้าวหน้าอย่างเป็นรูปธรรมใน 6 สาขาหลักข้างต้น ที่สำคัญ ที่ประชุมได้ให้การรับรองปฏิญญาการประชุมระดับผู้นำในกรอบบิมสเทค (BIMSTEC Summit Declaration) ซึ่งกำหนดชื่อความร่วมมือใหม่เป็น “ความริเริ่มแห่งอ่าวเบงกอลสำหรับความร่วมมือหลากหลายสาขาทางวิชาการและเศรษฐกิจ” หรือ บิมสเทค นอกจากนี้ ปฏิญญาฯ ยังได้เน้นย้ำถึงความสำคัญในการพัฒนาศักยภาพของภูมิภาคและการขยายความร่วมมือไปสู่สาขาใหม่ๆ การจัดตั้งเขตการค้าเสรีบิมสเทค ซึ่งประเทศสมาชิกได้มีการลงนามในกรอบความร่วมมือเรื่องนี้ในเดือนกุมภาพันธ์ของปีเดียวกัน การร่วมมือต่อต้านการก่อการร้ายและอาชญากรรมข้ามชาติ รวมทั้งปัญหาข้ามพรมแดนอื่นๆ[8] ส่วนการประชุมระดับผู้นำครั้งที่ 2 จัดขึ้นเมื่อเดือนพฤศจิกายน ปี ค.ศ. 2008 ที่กรุงนิวเดลี ประเทศอินเดีย ซึ่งที่ประชุมได้มีการรับรองปฏิญญาผู้นำบิมสเทค ครั้งที่ 2 โดยมีสาระสำคัญคือ การยืนยันเจตนารมณ์ที่จะพัฒนาความร่วมมือกันในสาขาความต่างๆทั้งทางเศรษฐกิจและสังคม และแสดงความยินดีต่อความก้าวหน้าในสาขาความร่วมมือต่างๆที่สำคัญ เช่น การจัดตั้งศูนย์พลังงาน (BIMSTEC Energy Center) ศูนย์อุตุนิยมวิทยาและสภาพภูมิอากาศ (BIMSTEC Weather and Climate Center) ที่อินเดีย การบรรลุข้อตกลงบางประการเกี่ยวกับการจัดตั้งเขตการค้าเสรี เป็นต้น นอกจากนี้ที่ประชุมยังได้แสดงความกังวลต่อสถานการณ์ต่างๆของโลก[9] หลังจากนั้น การประชุมระดับผู้นำก็ว่างเว้นถึง 6 ปี จนมีการจัดประชุมครั้งที่ 3 เมื่อปี ค.ศ. 2014 โดยมีพม่าเป็นเจ้าภาพ ในการประชุมครั้งนี้ ประเทศสมาชิกได้ลงนามจัดตั้งสำนักเลขาธิการบิมสเทค (BIMSTEC Secretariat) ซึ่งตั้งอยู่ที่กรุงธากา ประเทศบังกลาเทศ โดยมีนาย Sumith Nakandala ชาวศรีลังกา เป็นเลขาธิการคนแรก ซึ่งถือเป็นพัฒนาการสำคัญอย่างหนึ่งขององค์กรนับแต่ตั้งก่อตั้งในปี ค.ศ. 1997  ขณะที่เลขาธิการบิมสเทคคนปัจจุบันคือ นาย M. Shahidul Islam เป็นชาวบังกลาเทศ นอกจากนี้ ที่ประชุมยังได้ทบทวนความร่วมมือที่ผ่านมาใน 14 สาขาอีกด้วย[10]

สาระสำคัญในการประชุมระดับผู้นำครั้งที่ 4

การประชุมระดับผู้นำครั้งที่ 4 จัดขึ้นเมื่อวันที่ 30-31 สิงหาคม ค.ศ. 2018 ที่ผ่านมา โดยมีเนปาลทำหน้าที่เป็นเจ้าภาพต่อจากพม่า ภายใต้หัวข้อ “Towards a Peaceful, Prosperous and Sustainable Bay of Bengal Region” ในการประชุมครั้งนี้ ประเทศสมาชิกได้มีการรับรองปฏิญญากาฐมาณฑุ ซึ่งมีทั้งหมด 18 เรื่อง โดยมีเป้าหมายเพื่อยืนยันเจตนารมณ์ในการพัฒนาความร่วมมือร่วมกัน ทบทวนความร่วมมือที่ผ่านมา และเป็นแนวทางในการส่งเสริมความร่วมมือระหว่างกันให้มีมากยิ่งขึ้น โดยมีสาระสำคัญหลายประการ กล่าวคือ ด้านการปรับโครงสร้างองค์กร (Institutional reform) เช่น การจัดตั้งคณะทำงานถาวรบิมสเทค (BIMSTEC Permanent Working Committee-BPWC) เพื่อดูแลเรื่องงานบริหารและงบประมาณ รวมถึงเรื่องอื่นๆของสำนักเลขาธิการและศูนย์บิมสเทค การหาลู่ทางความเป็นไปได้ในการจัดตั้งกองทุนเพื่อการพัฒนาบิมสเทค (BIMSTEC Development Fund-BDF) เพื่อใช้ประโยชน์ในการวิจัย การจัดทำแผนงาน และกิจกรรมอื่นๆขององค์กร มอบหมายให้สำนักเลขาธิการฯเป็นผู้รับผิดชอบในการจัดเตรียมร่างกฎบัตรบิมสเทค (BIMSTEC charter) โดยคาดว่าจะมีการรับรองในการประชุมระดับผู้นำครั้งต่อไป เห็นควรในการเพิ่มศักยภาพการทำงานให้กับสำนักเลขาธิการฯ ทั้งในเรื่องงบประมาณและบุคคล เพื่อให้การทำงานของหน่วยงานดังกล่าวมีประสิทธิภาพมากขึ้น นอกจากนี้ ที่ประชุมยังได้เน้นย้ำการเร่งสร้างความก้าวหน้าในสาขาความร่วมมือหลักเพื่อให้เกิดผลที่เป็นรูปธรรม โดยไทยได้เสนอเอกสารเชิงหลักการว่าด้วยการจัดลำดับความสำคัญสาขาความร่วมมือของบิมสเทคอีกด้วย เป็นต้น ด้านความเชื่อมโยง (Connectivity) เช่น เน้นย้ำความร่วมมือด้านการเชื่อมโยงทั้งทางบก ทางน้ำ และอากาศ และเร่งรัดให้มีการลงนามความตกลงการเดินเรือตามชายฝั่งภายใต้กรอบบิมสเทค (BIMSTEC Coastal Shipping Agreement) และความตกลงยานยนต์ภายใต้กรอบบิมสเทค (BIMSTEC Motor Vehicle Agreement) ให้เร็วที่สุดเพื่อความสะดวกในการเคลื่อนย้ายผู้คนและสินค้า แสดงความพอใจในการจัดเตรียมร่างแผนแม่บทด้านความเชื่อมโยงของบิมสเทค (BIMSTEC Master Plan on Transport Connectivity) และเห็นควรให้มีการเชื่อมต่อแผนดังกล่าวกับแผนการเชื่อมโยงของกรอบความร่วมมืออื่นๆ เช่น ASEAN Master Plan on Connectivity 2025 (MPAC 2025), Ayeyawady-Chao Phraya-Mekong Economic Cooperation Strategy (ACMECS) นอกจากนี้ ที่ประชุมยังพูดถึงการเชื่อมโยงด้านเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร สำหรับด้านการค้าและการลงทุน (Trade and Investment) ประเทศสมาชิกได้เน้นย้ำความสำคัญของความร่วมมือด้านเศรษฐกิจ และเร่งรัดให้มีการลงนามข้อตกลงเขตการค้าเสรีภายใต้กรอบบิมสเทค (BIMSTEC Free Trade Area-FTA) รวมถึงข้อตกลงอื่นๆที่เกี่ยวข้องโดยเร็ว อีกทั้งยังแสดงความพอใจในความก้าวหน้าการเจรจาความตกลงการค้าสินค้า (Agreement on Trade in Goods) และความตกลงความร่วมมือด้านศุลกากร (Agreement on Customs Cooperation) ในด้านการต้อต้านการก่อการร้ายและอาชญากรรมข้ามชาติ (Counter Terrorism and Transnational Crime) ประเทศสมาชิกมีมุมมองและจุดยืนต่อต้านร่วมกันในประเด็นนี้ และหวังว่าจะมีการลงนามร่วมกันในอนุสัญญาบิมสเทคว่าด้วยความช่วยเหลือซึ่งกันและกันด้านอาญา (BIMSTEC Convention on Mutual Legal Assistance in Criminal Matters) รวมทั้งเรียกร้องให้ประเทศสมาชิกที่เหลือให้สัตยาบันต่ออนุสัญญาบิมสเทคว่าด้วยความร่วมมือด้านการต่อต้านการก่อการร้ายข้ามชาติ อาชญากรรมข้ามชาติที่จัดตั้งขึ้นในลักษณะองค์กร และการลักลอบการค้ายาเสพติด (BIMSTEC Convention on Cooperation in Combating International Terrorism, Transnational Organized Crime and Illicit Drug Trafficking) ในการประชุมครั้งนี้ ประเทศสมาชิกทั้ง 7 ประเทศได้ร่วมกันลงนามในร่างบันทึกความเข้าใจว่าด้วยการเชื่อมโยงโครงข่ายระบบไฟฟ้าภายใต้กรอบบิมสเทค หรือ Memorandum of Understanding on BIMSTEC Grid Interconnection เพื่อกระชับความร่วมมือด้านพลังงาน อีกทั้งที่ประชุมยังได้ตั้งเป้าหมายลดความยากจนจากภูมิภาคอ่าวเบงกอลให้ได้ภายใน ค.ศ. 2030 เพื่อให้สอดคล้องกับเป้าหมายขององค์การสหประชาชาติใน 2030 Agenda for Sustainable Development นอกจากนี้ ประเทศสมาชิกได้พูดถึงความร่วมมือในสาขาอื่นๆ อีกด้วย เช่น การจัดการสิ่งแวดล้อมและภัยพิบัติ  การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ เทคโนโลยี เกษตรกรรม การประมง สาธารณสุข การปฏิสัมพันธ์ระหว่างประชาชน วัฒนธรรม การท่องเที่ยว เป็นต้น[11] ในวันสุดท้ายของการประชุมได้มีการส่งต่อตำแหน่งประธานบิมสเทคจากเนปาลให้กับศรีลังกาซึ่งจะทำหน้าที่ประธานฯและเป็นเจ้าภาพในการประชุมระดับผู้นำครั้งต่อไป

บทสรุป

ในปัจจุบัน บิมสเทคถือได้ว่าเป็นเวทีความร่วมมือในระดับอนุภูมิภาคเพียงเวทีเดียวที่เชื่อมโยงประเทศสมาชิกของ 2 ภูมิภาคเข้าด้วยกัน คือ อินเดีย บังกลาเทศ ศรีลังกา และเนปาลจากเอเชียใต้ พม่า และไทยจากเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ซึ่งทั้งสองภูมิภาคถือเป็นจุดยุทธศาสตร์เชื่อมมหาสมุทรอินเดียและมหาสมุทรแปซิฟิค ตามนโยบาย “Look West” ของไทย และนโยบาย “Look East” ของอินเดียและประเทศเอเชียใต้[12] บิมสเทคถือเป็นกลุ่มความร่วมมืออนุภูมิภาคที่มีศักยภาพและน่าจับตามอง มีประชากรรวมกันประมาณ 1,500 ล้านคน ซึ่งคิดเป็น 22 เปอร์เซ็นต์ของประชากรทั้งโลก และมีผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (gross domestic product-GDP) รวมกันกว่า 2.7 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐฯ[13] อย่างไรก็ตาม กลุ่มความร่วมมือนี้กลับไม่มีความก้าวหน้าอย่างที่คาดหวัง โดยเฉพาะการจัดตั้งเขตการค้าเสรีภายใต้กรอบบิมสเทคที่ยังไม่ประสบความสำเร็จ ซึ่งมีการลงนามในกรอบความร่วมมือเรื่องนี้ตั้งแต่ปี ค.ศ. 2004 โดยมีอุปสรรคสำคัญ เช่น ระดับการพัฒนาเศรษฐกิจที่แตกต่างกันในระหว่างประเทศสมาชิก ส่งผลให้การค้าการลงทุนระหว่างกันอยู่ในระดับต่ำ ขณะที่ไทยมีนโยบายเศรษฐกิจแบบเปิด แต่สมาชิกบางประเทศยังคงตั้งกำแพงภาษีการค้าที่สูง รวมทั้งยังคงไว้ซึ่งอุปสรรคทางการค้าบางอย่างที่มิใช่ภาษี (Non Tariff Barriers-NTBs)  การขาดแคลนสาธารณูปโภคที่ทันสมัยที่สามารถเชื่อมโยงในการขนส่งสินค้าบริเวณชายแดน ประเทศอย่างเนปาลและภูฎานก็เป็นประเทศที่ไม่มีทางออกทะเล (Landlocked Country) และมีขนาดสายการบินที่เล็ก ทำให้มีข้อจำกัดในการขนส่ง นอกจากนี้ ประเทศสมาชิกบางประเทศยังมีความขัดแย้งระหว่างกัน[14] และมีปัญหาความไม่มีเสถียรภาพของการเมืองภายใน ขณะที่การเกิดขึ้นของกรอบความร่วมมือนี้อาจเรียกได้ว่าเป็นผลมาจากการประสานกันของนโยบายมองตะวันตกของไทย และนโยบายมองตะวันออกของอินเดีย ไทยและอินเดียจึงถือได้ว่าเป็นประเทศเสาหลักของกรอบความร่วมมือนี้ ทั้งสองประเทศจำเป็นต้องแสดงบทบาทที่เข้มแข็งในการผลักดันโครงการความร่วมมือต่างๆในกรอบบิมสเทคให้ได้ผลเป็นรูปธรรมโดยเร็ว ที่สำคัญ ความสำเร็จในเวทีนี้ในอนาคตอาจจะเป็นตัวอย่างของความร่วมมือระหว่างประเทศกำลังพัฒนา (South-South Cooperation) การประชุมระดับผู้นำครั้งต่อไปที่ศรีลังกาคงมีความคืบหน้ามากขึ้นในประเด็นความร่วมมือต่างๆข้างต้น จะติดตามและนำมารายงานให้ทราบต่อไป

เชิงอรรถ

เกี่ยวกับผู้เขียน: อาดีลัน อุสมา เป็นนักศึกษาปริญญาเอก Centre for Indo-Pacific Studies. School of International Studies. Jawaharlal Nehru University. New Delhi. India.