องค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐมีแต่คณะกรรมการเท่านั้นหรือ ?

ประชาไททำหน้าที่เป็นเวที เนื้อหาและท่าที ความคิดเห็นของผู้เขียน อาจไม่จำเป็นต้องเหมือนกองบรรณาธิการ

 

1. องค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ

1.1 พวกเราเคยสงสัยไหมว่า “องค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ” (ต่อจากนี้ไป
ขอเรียกว่า “ก.กลาง”) คือ อะไร มีบทบาทและหน้าที่อะไร ทำไม ก.กลาง ของไทยจึงต้องเป็นคณะกรรมการเท่านั้น ตัวอย่างเช่น คณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.), คณะกรรมการตุลาการศาลยุติธรรม, คณะกรรมการข้าราชการศาลยุติธรรม, คณะกรรมการตุลาการศาลปกครอง, คณะกรรมการข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง, คณะกรรมการข้าราชการรัฐสภา, คณะกรรมการอัยการ, คณะกรรมการข้าราชการทหาร, คณะกรรมการข้าราชการตำรวจ, คณะกรรมการข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา, คณะกรรมการข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา, คณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น, คณะกรรมการข้าราชการกรุงเทพมหานครและบุคลากรกรุงเทพมหานคร ฯลฯ

1.2 และเมื่อย้อนดูอดีต กฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือน ซึ่งเป็นต้นแบบของกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการประเภทอื่นๆ ทุกฉบับ ตั้งแต่ฉบับแรกจนถึงฉบับปัจจุบัน รวม 10 ฉบับ ก็พบว่า ก.กลาง ของข้าราชการพลเรือน ล้วนอยู่ในรูปคณะกรรมการทั้งสิ้น (พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน, 2471; 2476; 2479; 2482; 2485; 2495; 2497;2518; 2535; 2551) โดย ก.กลาง ที่จัดตั้งขึ้นในปี พ.ศ. 2471 ชื่อ กรรมการรักษาพระราชบัญญัติ” และต่อมาในปี 2476 เปลี่ยนชื่อเป็น “คณะกรรมการข้าราชการพลเรือน” และใช้ชื่อนี้มาจนถึงปัจจุบัน

1.3 วันนี้เราจะมาสืบค้นกันว่าในโลกของการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ ก.กลาง มีกี่รูปแบบ แต่ละรูปแบบมีที่มาที่ไปอย่างไร เหมาะกับบริบทใด และทำไมเราจึงใช้แต่คณะกรรมการรูปแบบเดียว แต่ก่อนอื่นเรามาทำความเข้าใจเกี่ยวกับ “ก.กลาง” และ “ค่านิยม” การบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ ก่อน

1.4 “องค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ” หมายถึง หน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่เสนอแนะเพื่อกำหนดนโยบายการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐในภาพรวม และ/หรือกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐเพื่อให้ส่วนราชการต่างๆ และ/หรือหน่วยงานอื่นๆ ของรัฐถือปฏิบัติ ตลอดจนกำกับติดตามการบริหารทรัพยากรบุคคลในส่วนราชการและ/หรือหน่วยงานต่างๆ ให้เป็นไปตามนโยบาย หลักเกณฑ์ วิธีการ และ/หรือเงื่อนไขดังกล่าว

2. ค่านิยม บทบาทและรูปแบบของ ก.กลาง

2.1 “ค่านิยม” ที่ส่งผลต่อวิวัฒนาการการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐมีจำนวนมาก ดังที่ Robert H. Elliott ระบุว่าเฉพาะค่านิยมหลักมีถึง 14 ประการ (1985, pp.1-19) แต่ในที่นี้จะขอพูดเฉพาะค่านิยม
การดำรงอยู่ของ ก.กลาง (Conceptual Value of Existence) ดังนี้

2.1.1“การพิทักษ์ระบบคุณธรรม” (Merit Watchdog) ค่านิยมนี้เชื่อว่าบทบาทหลักของ ก.กลาง คือ “ผู้พิทักษ์ระบบคุณธรรม” ควบคุมการใช้อำนาจของรัฐบาลให้เป็นไปโดยชอบตามหลักการของระบบคุณธรรม ในการบริหารงานภาคเอกชน เนื่องจากกำไรหรือขาดทุนกระทบกับเจ้าของหรือผู้ประกอบการโดยตรง ดังนั้น ผู้ประกอบการหรือเจ้าของกิจการย่อมบรรจุและแต่งตั้งบุคคลเป็นพนักงานโดยคำนึงถึงความรู้ความสามารถและศักยภาพ และในกรณีที่มีข้อขัดแย้งระหว่างระหว่างผู้ประกอบการกับพนักงาน รัฐบาลก็เป็นคนกลางในการเจรจาไกล่เกลี่ยหรือตัดสินวินิจฉัยข้อพิพาท แต่ในการบริหารงานภาครัฐ ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองอาจบรรจุและแต่งตั้งบุคคลเป็นข้าราชการโดยคำนึงถึงฐานเสียงมากกว่าประสิทธิผลและประสิทธิภาพของระบบราชการ และในกรณีที่มีข้อขัดแย้งระหว่างรัฐบาลกับข้าราชการ รัฐบาลก็ไม่อาจเป็นคนกลางได้ เพราะเป็นผู้มีส่วนได้เสียโดยตรง

ด้วยเหตุผลดังกล่าว ก.กลาง จึงเป็นสิ่งจำเป็นในการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ ทั้งนี้ เพื่อป้องกันการเล่นพรรคเล่นพวกและการใช้อำนาจโดยมิชอบของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและข้าราชการระดับสูง และเป็นคนกลางระหว่างรัฐบาลกับข้าราชการ เป็นผู้ควบคุมรัฐบาล มีหน้าที่ตรวจสอบการบรรจุ เลื่อน ย้าย โอน และแต่งตั้งข้าราชการ ตลอดจนเพิกถอนคำสั่งแต่งตั้งของรัฐบาลหรือฝ่ายบริหารที่ไม่เป็นตามหลักการของระบบคุณธรรม เพื่อให้ ก.กลาง สามารถป้องกันการแทรกแซงทางการเมืองได้อย่างแท้จริง และไม่เอื้อประโยชน์ให้ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง ก.กลาง จึงต้องเป็นคณะกรรมการอิสระ (Commission) ไม่ขึ้นกับฝ่ายบริหาร และ

  • การแต่งตั้งเป็นอำนาจร่วม โดยฝ่ายบริหารเป็นผู้เสนอชื่อหรือเป็นผู้แต่งตั้งโดยความเห็นชอบจากฝ่ายนิติบัญญัติ และเมื่อได้รับการแต่งตั้งแล้ว จะถูกถอดถอนไม่ได้ เว้นแต่จะครบวาระ เสียชีวิต กระทำความผิดทางอาญา หรือขาดคุณสมบัติตามที่กำหนดไว้ในกฎหมายเท่านั้น
     
  • กรรมการต้องเป็นกลาง ไม่เป็นนักการเมืองหรือข้าราชการ หรือใช้ระบบกรรมการแบบ 2 พรรค (Bipartisan Commission) เพื่อถ่วงดุลกัน เช่น ถ้าคณะกรรมการประกอบด้วยกรรมการจำนวน 3 คน[1] จะกำหนดว่ากรรมการเกินว่าสองคนจะมาจากพรรคการเมืองเดียวกันไม่ได้ หรือกำหนดวาระการดำรงตำแหน่งของกรรมการแต่ละคนเหลื่อมกัน เพื่อไม่เปิดโอกาสให้หัวหน้ารัฐบาลสามารถแต่งตั้งกรรมการทั้งคณะในสมัยเดียวได้ เป็นต้น
  1. 2.1.2  “ความเข้มแข็งของฝ่ายบริหาร” ค่านิยมนี้เชื่อว่าบทบาทของ ก.กลาง คือ “ผู้จัดการฝ่ายทรัพยากรบุคคล” ของรัฐบาล เป็นผู้ช่วยรัฐบาล เพื่อให้รัฐบาลเข้มแข็ง มีประสิทธิผลและประสิทธิภาพ มีหน้าที่เสนอแนะนโยบายหรือเสนอกฎระเบียบหลักเกณฑ์การบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ และมีอำนาจกำกับให้ส่วนราชการต่างๆ ปฏิบัติตามนโยบายของรัฐบาล กฎและระเบียบที่กำหนดไว้ เพื่อให้การช่วยรัฐบาลเป็นไปอย่างสะดวก รวดเร็ว และคล่องตัว ก.กลาง ตามค่านิยมนี้จะจัดตั้งในรูป “หน่วยงาน” ที่หัวหน้าหน่วยงานขึ้นตรงกับหัวหน้ารัฐบาลหรือผู้ที่หัวหน้ารัฐบาลมอบหมาย โดยไม่มีคณะกรรมการใดๆ มากำกับหรือขั้นกลาง 

2.2 ค่านิยมทั้งสองเป็นปฏิปักษ์ต่อกัน กล่าวคือ “การปฏิรูปตามหลักคุณธรรม แม้จะแก้ปัญหาบางประการ (ระบบอุปถัมภ์ – ผู้เขียน) แต่ก็สร้างปัญหาอื่นตามมา ที่เด่นชัด คือ ปัญหาแรงจูงใจของข้าราชการ ที่จะปรับปรุงประสิทธิภาพและตอบสนองความต้องการ (ของรัฐบาลหรือสังคม – ผู้เขียน) จะน้อยลง . . . และนำไปสู่ความไม่ยืดหยุ่นในการบริหาร” (Geoffrey Shepherd, p.3) และในทำนองกลับกัน การสร้างรัฐบาลที่เข้มแข็งตามหลักการให้ผู้จัดการมีอิสระในการจัดการ (Let managers manage) แม้จะทำให้การบริหารภาครัฐมีความยืดหยุ่นคล่องตัว มีประสิทธิภาพ แต่กลับเปิดทางให้มีการเล่นพรรคเล่นพวกและนำไปสู่ระบบอุปถัมภ์

2.3 โดยที่พันธกิจของ ก.กลาง มีทั้งการเป็นผู้พิทักษ์ระบบคุณธรรม คอยควบคุมรัฐบาล และเป็นผู้จัดการฝ่ายบุคคลของรัฐบาล คอยช่วยรัฐบาล ดังนั้น การจัดตั้ง ก.กลาง ไม่ว่าจะเป็นคณะกรรมการอิสระหรือหน่วยงานขึ้นตรงกับรัฐบาลล้วนต้องเผชิญปัญหาความขัดแย้งของบทบาท (Conflict of Roles) ทั้งสิ้น เช่น ในกรณีที่รัฐบาลต้องการย้ายปลัดกระทรวงหรืออธิบดีไปดำรงตำแหน่งที่มิใช่ตำแหน่งหลัก (Inactive Post) ก.กลาง จะเล่นบทผู้พิทักษ์ระบบคุณธรรมที่ต้องตรวจสอบและทักท้วงในกรณีที่เห็นว่าการย้ายนั้นไม่เป็นไปตามระบบคุณธรรม หรือจะเล่นบทผู้จัดการฝ่ายบุคคลของรัฐบาล ที่ต้องหาช่องทางให้การย้ายเป็นไปโดยสะดวกรวดเร็ว ความขัดแย้งของบทบาทยังครอบคลุมไปถึงประเด็นที่มีผลกระทบกับข้าราชการทุกคน เช่น การพิจารณาปรับบัญชีเงินเดือนข้าราชการ ก.กลาง จะพิจารณาในบทบาทใดระหว่าง เพื่อประโยชน์ของรัฐโดยคำนึงถึงฐานะการเงินการคลังของประเทศและประสิทธิภาพการบริหารภาครัฐ หรือเพื่อประโยชน์ทางการเมืองของรัฐบาลโดยคำนึงถึงจังหวะเวลาการปรับบัญชีฯ มากกว่าเหตุผลความจำเป็นเพื่อคุณภาพชีวิตของข้าราชการ เช่น เลือกปรับบัญชีฯ ก่อนที่จะมีการเลือกตั้ง เป็นต้น

3. ก.กลาง ในต่างประเทศ

ไทยเราได้นำรูปแบบการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐจากต่างประเทศมาใช้ โดยตอนแรก
(พ.ศ. 2471) ใช้ระบบของสหราชอาณาจักร ต่อมา (พ.ศ. 2518) ใช้ระบบของสหรัฐอเมริกา
ดังนั้น การทำความเข้าใจกับวิวัฒนาการของการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐของสองประเทศนี้ และสภาพปัจจุบันของ ก.กลาง ของประเทศต่างๆ จะช่วยทำให้เราเข้าใจระบบของเราได้ดียิ่งขึ้น

3.1 ก.กลาง ของสหราชอาณาจักร

3.1.1 รูปแบบที่ไม่มี ก.กลาง

ในช่วงต้นคริสต์ศตวรรษที่ 19 (ประมาณ พ.ศ. 2343 – 2397) “การบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐของสหราชอาณาจักรเป็น “ระบบอุปถัมถ์” (Patronage) ปราศจากการตรวจสอบและควบคุมใดๆ ผลที่ตามมาคือการแพร่ขยายของการฉ้อราษฎร์บังหลวงและความไร้ประสิทธิผล” (William Robson, 1922, p.7, as cited in Richard A. Chapman, 2004, p.229) ในยุคนี้ไม่มี ก.กลาง แต่ละส่วนราชการ มีอำนาจบริหารทรัพยากรบุคคลของตนเอง ต่างคนต่างทำ ไม่มีมาตรฐาน การสรรหาบุคคลมาบรรจุแต่งตั้ง
เป็นข้าราชการขึ้นกับความสัมพันธ์ส่วนตัวและความพึงพอใจของรัฐมนตรีและหัวหน้าส่วนราชการ ไม่ขึ้นอยู่กับความรู้ความสามารถของบุคคล การเลื่อนตำแหน่งไม่ได้พิจารณาจากผลงานหรือความรู้ความสามารถ ถ้าข้าราชการผู้ใดไม่ได้ทำผิดวินัยหรือสร้างความไม่พึงพอใจให้กับรัฐมนตรีหรือหัวหน้าส่วนราชการเป็นการส่วนตัว ข้าราชการผู้นั้นก็จะรับราชการไปเรื่อยๆ จนเกษียณ (Charles Trevelyan and Stafford Northcote, 1854, pp.3-8) ภายใต้ระบบนี้ ข้าราชการอาจได้รับประโยชน์จากรัฐมนตรีโดยการบรรจุและแต่งตั้งลูกหลานของข้าราชการเป็นข้าราชการ ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองสามารถแต่งตั้งบุคคลเข้ารับราชการโดยไม่มีข้อจำกัด (Richard A. Chapman, 2004, p.11) ในช่วงนี้ระบบอุปถัมภ์และการแทรกแซงทางการเมืองเป็นสาเหตุหลักของความไร้ประสิทธิผลและประสิทธิภาพของระบบราชการ

3.1.2 ก.กลาง ในรูปแบบคณะกรรมการอิสระ

เพื่อแก้ปัญหาระบบอุปถัมภ์ที่เกิดจากนักการเมืองและข้าราชการระดับสูง ในปี ค.ศ. 1854 (พ.ศ. 2398) รัฐบาลจึงได้ปฏิรูประบบราชการตามข้อเสนอของ Charles Trevelyan และ Stafford Northcote (1854, pp.8-23) ที่ให้บริหารราชการโดยยึดระบบคุณธรรม โดย (ก) แบ่งแยกบทบาทระหว่างฝ่ายการเมืองกับฝ่ายประจำ (ฝ่ายการเมืองเป็นผู้กำหนดนโยบาย ฝ่ายประจำเป็นผู้นำนโยบายไปปฏิบัติ) (ข) สร้างระบบราชการให้เป็นหนึ่งเดียว (Unified Civil Service) โดยทุกส่วนราชการมีระบบการบริหารทรัพยากรบุคคลเหมือนกัน (ค) ทำให้การรับราชการเป็นอาชีพที่มั่นคง (ง) จำแนกตำแหน่งออกเป็นชั้น (Class) โดยให้ความสำคัญกับชั้นบริหารจัดการ (Administrative Class) ที่ต้องการความรู้ทั่วไปมากกว่าความรู้เฉพาะ (จ) เปิดรับบุคคลเข้ามาในระดับแรกบรรจุโดยการสอบแข่งขันแบบเปิดกว้าง (ฉ) เลื่อนตำแหน่งตามความรู้ความสามารถ และ (ช) มีคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (Civil Service Commission) ที่เป็นอิสระจากฝ่ายบริหาร เพื่อเป็น ก.กลาง ทำหน้าที่พิทักษ์และส่งเสริมระบบคุณธรรมCSC ที่ไม่ฝักใฝ่ฝ่ายหนึ่งฝ่ายใด (Impartial) ประกอบด้วยกรรมการทำงานเต็มเวลา จำนวน 3 คน ทำหน้าที่เป็นหน่วยงานกลางในการสรรหาบุคคลเพื่อบรรจุและแต่งตั้งเป็นข้าราชการในทุกส่วนราชการ โดยการสอบแข่งขันแบบเปิดกว้าง (Open Competitive Examination) ที่วัดความรู้ทั่วไปสำหรับการทำหน้าที่บริหารจัดการ (Generalist Administrators) ตลอดจนออกใบรับรองคุณสมบัติ[2] (Certification) ของบุคคลและข้าราชการก่อนที่ผู้นั้นจะได้รับการบรรจุ เลื่อนตำแหน่งและแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งต่างๆ ในส่วนราชการตามหลักการของระบบคุณธรรม[3] และเพื่อให้ CSC สามารถดำเนินการตามบทบาทผู้พิทักษ์ระบบคุณธรรมได้อย่างเต็มที่ CSC จึงเป็นอิสระ (independent) จากฝ่ายบริหาร ไม่มีใครสามารถสั่งให้ CSC มีมติไปในทางหนึ่งทางใด มติ CSC ถือเป็นที่สิ้นสุด ฝ่ายบริหารไม่สามารถเปลี่ยนแปลงได้ (Richard A. Chapman, 2004, p.86) พอถึงปี ค.ศ. 1920 (พ.ศ. 2463) ระบบบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐของสหราช-อาณาจักร ที่มี CSC เป็นเสาหลักในการพิทักษ์ระบบคุณธรรมก็กลายเป็นที่ยอมรับทั้งในและนอกประเทศและกลายเป็นตัวแบบของระบบบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐทั้งในทวีปยุโรป ทวีปอเมริกา ทวีปอาฟริกา และทวีปเอเซีย (Richard A. Chapman, 2004, p.33) รวมทั้งไทยด้วย

3.1.3 ก.กลาง ในรูปแบบส่วนราชการที่หัวหน้าส่วนราชการขึ้นตรงกับฝ่ายบริหาร 

ก.กลาง ในรูปแบบนี้เกิดขึ้นในปี ค.ศ. 1968 (พ.ศ. 2511) ตามข้อเสนอในรายงานของลอร์ดฟูลตัน ที่ให้ยุบรวม CSC กับกองค่าตอบแทนและการบริหาร (Pay and Management Divisions) ของกระทรวงการคลัง มาจัดตั้งเป็นกรมการบริหารราชการพลเรือน หรือ Civil Service Department – CSD (Richard A. Chapman, 2004, p.67) CSC กลายเป็นส่วนหนึ่งของ CSD โดยประธาน CSC เป็นเพียงรองอธิบดี CSD เท่านั้น (Richard A. Chapman, 2004, p.68)

สาเหตุของการยุบรวมนี้ก็เพื่อแก้ปัญหาความล่าช้าในการสรรหาบุคคลมาบรรจุและแต่งตั้ง ความไม่คล่องตัวในการแข่งขันเพื่อสรรหาคนเก่ง การแปลกแยกกับส่วนราชการจน CSC ไม่รู้คุณสมบัติของบุคคลที่ส่วนราชการต้องการอย่างแท้จริง ความไม่ประสานกลมกลืนกันระหว่างการกำหนดอัตรากำลังของกระทรวงการคลัง การสรรหาของ CSC และการฝึกอบรมพัฒนาทางก้าวหน้าในอาชีพ (Career Development) ของส่วนราชการ ในรายงานฉบับนี้ ลอร์ดฟูลตันถึงกับระบุว่า ไม่มีความจำเป็นที่ให้ CSC เป็นอิสระอีกต่อไป เพราะสามารถใช้วิธีการอื่นในการพิทักษ์ระบบคุณธรรม (The Civil Service, 1968, pp.24-26) แม้ต่อมาจะมีการเปลี่ยนโฉม อีกหลายครั้ง ก.กลาง ก็ยังคงรูปแบบของหน่วยงาน
ที่หัวหน้าส่วนราชการขึ้นตรงกับฝ่ายบริหาร
ดังเห็นได้จากในสมัยนายกรัฐมนตรี Margaret Thatcher ที่ได้ปรับเปลี่ยน ก.กลาง 2 ครั้ง ครั้งแรก ในปี ค.ศ. 1981 (พ.ศ. 2524) ได้ยุบ CSD และจัดตั้งสำนักงานการจัดการและการเจ้าหน้าที่ (Management and Personnel Office) ภายใต้สำนักงานคณะรัฐมนตรี (Cabinet Office) เพื่อรับผิดชอบงานด้านการจัดองค์กร การบริหารงาน การบริหารคน ตลอดจนงานด้านนโยบาย การสรรหาและพัฒนาบุคลากร พร้อมกับโอนงานด้านอัตรากำลังและค่าตอบแทนกลับไปให้กระทรวงการคลัง และครั้งที่สอง ในปี ค.ศ. 1987 (พ.ศ. 2530) ได้จัดตั้ง Office of the Minister for the Civil Service ซึ่งขึ้นตรงกับนายกรัฐมนตรีเพื่อทำหน้าที่แทน MPO (Public Service Committee, Public Service, HL 55-I 1997-98, para 67; para 70)

3.1.4 ก.กลาง ผสมระหว่างคณะกรรมการอิสระและหน่วยงานขึ้นตรงกับฝ่ายบริหาร

ปัจจุบัน สหราชอาณาจักรมี ก.กลาง 2 คณะ คณะแรกเป็นคณะกรรมการภายใต้ฝ่ายบริหาร คือ คณะกรรมการบริหารราชการพลเรือน (Civil Service Board) ซึ่งมีเลขาธิการคณะรัฐมนตรี (Cabinet Secretary and Head of the Civil Service) เป็นประธาน และปลัดกระทรวงเป็นกรรมการ รับผิดชอบเสนอแนะนโยบายเกี่ยวกับการพัฒนาราชการพลเรือนในระยะยาวเพื่อการเป็นผู้นำทางยุทธศาสตร์ (https://www.gov.uk/government/organisations/civil-service-board/about) ส่วนการบริหารทรัพยากรบุคคลภายในส่วนราชการ เป็นอำนาจของส่วนราชการ

ส่วนอีกคณะ คือ CSC ซี่งเป็นอิสระจากฝ่ายบริหาร รับผิดชอบกำหนดหลักการการสรรหา (the Constitutional Reform and Governance Act, 2010, sec.11) ตามระบบคุณธรรม และการพิจารณาคำร้องทุกข์ตามประมวลจริยธรรม (Civil Service Code) ในทางปฏิบัติ CSC จะให้ความเห็นชอบหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขการสรรหาที่ส่วนราชการกำหนด โดยไม่พิจารณารับรองเป็นรายๆ เหมือนในอดีต เพราะ CSC กำหนดบทบาทตัวเองว่าเป็นผู้พิทักษ์ “หลักการ” ของระบบคุณธรรม มิใช่ผู้พิทักษ์ “กระบวนการ” (http://civilservicecommission.independent.gov.uk/civil-service-recruitment-2/)

การเปลี่ยนแปลงนี้เพื่อแก้ปัญหาความขัดแย้งกันระหว่างบทบาท (Conflict of Roles) ของ “ผู้จัดการฝ่ายบุคคลของรัฐบาล” กับ “ผู้พิทักษ์ระบบคุณธรรม” และสอดคล้องกับพัฒนาการทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคมของสหราชอาณาจักร ที่ประชาชนมีความเข้าใจในการเมืองระบอบประชาธิปไตยสูง มีความต้องการบริการภาครัฐที่รวดเร็ว มีประสิทธิภาพ คุ้มค่า และทั่วถึง กลไกการตรวจสอบจากภาคประชาสังคมมีมาก สิทธิในการรับรู้ข่าวสารและวิพากษ์วิจารณ์มีกว้างขวาง รวมทั้งยังเป็นไปตามนโยบายของรัฐบาลที่ต้องการปฏิรูประบบราชการตามแนวคิดการบริหารภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management) ที่เริ่มมาตั้งแต่รัฐบาลของนายกรัฐมนตรี Margaret Thatcher จนถึงรัฐบาลปัจจุบัน

อนึ่ง บทบาทของ CSC ในปัจจุบันมีน้อยมากจนแม้แต่ OECD ก็ยังจัดให้สหราชอาณาจักรมีองค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลเพียงหนึ่งเดียว คือ คณะกรรมการบริหารราชการพลเรือน (OECD, 2005, p.168)

3.2 ก.กลาง ของสหรัฐอเมริกา

3.2.1 รูปแบบที่ไม่มี ก.กลาง

วิวัฒนาการของ ก.กลาง ของสหรัฐอเมริกาใกล้เคียงกับสหราชอาณาจักร กล่าวคือ ก่อนปี ค.ศ. 1883 (พ.ศ. 2426) การบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐเป็นระบบอุปถัมภ์ ภายใต้หลักการ “ผู้ชนะกินเรียบ” (To the victors belong the spoils) ซึ่งหมายความว่า “หลังการเลือกตั้ง พรรคที่ได้เสียงข้างมากสามารถบรรจุและแต่งตั้งผู้สนับสนุนพรรคของตนในตำแหน่งทางการบริหารจัดการ (Administrative Jobs) ตั้งแต่ระดับล่างสุดจนถึงสูงสุด” (Owen E. Hughes, 2012, p.45)

ระบบอุปถัมภ์ในสหรัฐอเมริกาเริ่มมาตั้งแต่สมัยยังเป็นอาณานิคมของสหราช-อาณาจักร ต่อเนื่องมาถึงการประกาศเอกราช แพร่หลายในสมัยประธานาธิบดี Andrew Jackson (O. Glenn Stahl, 1983, p.36-37) และสิ้นสุดในสมัยประธานาธิบดี James Garfield ซึ่งถูกยิงตายในปี ค.ศ. 1881 (พ.ศ. 2424) โดยคนที่ผิดหวังจากคำมั่นสัญญาว่าจะได้รับการบรรจุเป็นข้ารัฐการหลังการเลือกตั้ง (Owen E. Hughes, 2012, p.47) หลังการตายของประธานาธิบดี รัฐสภาได้ผ่านกฎหมาย Pendleton Act of 1883 เพื่อปฏิรูประบบบริหารภาครัฐ

  1. 3.2.2 ก.กลาง ในรูปแบบคณะกรรมการอิสระ

เพื่อป้องกันการแทรกแซงทางการเมืองและส่งเสริมระบบคุณธรรม สหรัฐอเมริกาได้นำรูปแบบคณะกรรมการอิสระ (Civil Service Commission) ของสหราชอาณาจักรมาใช้ โดยจัดตั้งเป็นคณะกรรมการแบบสองพรรค (Bipartisan Commission) กล่าวคือ CSC ประกอบด้วยกรรมการซึ่งแต่งตั้งโดยประธานาธิบดีด้วยความเห็นชอบจากสภาสูง (Senate) จำนวน 3 คน กรรมการเกินกว่า 2 คน จะสังกัดพรรคเดียวกันไม่ได้ (the Pendleton Act, 1883, s.1)[4]

CSC ในสหรัฐฯ ไม่ประสบความสำเร็จตามความคาดหวังเหมือนในสหราชอาณาจักร เนื่องจากการมีกรรมการจากสองพรรคไม่ได้ทำให้เกิดองค์คณะที่ไม่ฝักใฝ่ฝ่ายใด[5] (Bipartisanship does not assure nonpartisanship) กรรมการถูกมองว่าเป็นมือสมัครเล่น และการที่กรรมการมองตนเป็นองค์กรอิสระจากรัฐบาล เลยไม่ผูกพันกับความสำเร็จหรือล้มเหลวในงานของรัฐบาล และกลายเป็นอุปสรรคต่อการได้รับความร่วมมือร่วมใจจากหัวหน้าส่วนราชการ โดยสรุปในความเห็นของ O. Glenn Stahl ไม่มีประจักษ์พยานใดๆ ที่บ่งชี้ว่า CSC เป็นสิ่งที่ขาดไม่ได้สำหรับระบบคุณธรรม (1983, pp.202-203)

นอกจากปัญหาภายในระบบ CSC เองแล้ว บริบทที่เปลี่ยนไปก็ทำให้ ก.กลาง ในรูปแบบคณะกรรมการอิสระไม่ประสบความสำเร็จ กล่าวคือ ตั้งแต่ปี ค.ศ. 1939 (พ.ศ. 2482) อำนาจทางการบริหารตกเป็นของประธานาธิบดี หลังจากที่เป็นของรัฐสภา (Congress) ในช่วงคริสต์ศตวรรษที่ 19 และสลับไปมาระหว่างรัฐสภากับประธานาธิบดีในช่วงทศวรรษที่ 1930s (Charles H. Levine and others, 1990, p.224) ประกอบกับการเกิดสงครามโลกครั้งที่ 2 ที่การรวมศูนย์อำนาจที่ประธานาธิบดีกลายเป็นความจำเป็น ยิ่งไปกว่านั้น หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 สหรัฐฯ กลายเป็นอภิมหาอำนาจ เป็นตำรวจโลกเสรี ทำให้เกิดกระแสความต้องการฝ่ายบริหารที่เข้มแข็ง ดังนั้น ก.กลาง แบบคณะกรรมการอิสระจึงไม่สอดรับกับบริบทดังกล่าว อย่างไรก็ดี เหตุอื้อฉาวทางการเมืองคดีวอเตอร์เกต (Watergate Scandal) ที่ประธานาธิบดีริชาร์ด นิกสัน (Richard Nixon) ใช้เจ้าหน้าที่ FBI, CIA และสรรพากร (Internal Revenue Service) เป็นเครื่องมือทางการเมืองในการดักฟังคู่แข่งทางการเมืองจากพรรคเดโมแครต จนในที่สุดประธานาธิบดีนิกสันก็ต้องลาออกในปี ค.ศ. 1974 (พ.ศ. 2517) ก่อนที่จะถูกสภาผู้แทนราษฎรลงมติปลดออก (Impeachment) ทำให้สังคมเห็นความจำเป็นที่ต้องมีคณะกรรมการอิสระอยู่ แต่ต้องอยู่โดยไม่ทำให้ฝ่ายบริหารอ่อนแอ

3.2.3 ก.กลาง ผสมในรูปแบบที่เป็นอิสระและรูปแบบที่ขึ้นตรงกับฝ่ายบริหาร

ภายใต้บริบทดังกล่าวข้างต้น ประธานาธิบดีจิมมี คาร์เตอร์ (Jimmy Carter) จึงได้ปฏิรูประบบบริหารภาครัฐ โดยยังคงหลักการการสร้างฝ่ายบริหารที่เข้มแข็ง แต่ยังต้องมีระบบการตรวจสอบโดยองค์กรอิสระ  ดังนั้น CSC จึงถูกยุบและแตกเป็นหน่วยงานใหม่ 3 หน่วย คือ (Civil Service Reform Act, 1978)

  • สำนักงานบริหารทรัพยากรบุคคล (Office of Personnel Management) ที่รับผิดชอบด้านการบริหารทรัพยากรบุคคลของรัฐ โดยมีผู้อำนวยการเป็นผู้บริหารสูงสุดขึ้นตรงกับประธานาธิบดี
  • คณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรม (Merit Systems Protection Board - MSPB) เป็นคณะกรรมการอิสระแบบสองพรรค (Bipartisan Committee) ที่ไม่ขึ้นกับฝ่ายบริหาร รับผิดชอบพิจารณา
  • คำอุทธรณ์และร้องทุกข์ MSPB ประกอบด้วยกรรมการจำนวน 3 คน ซึ่งประธานาธิบดีเป็นผู้แต่งตั้งโดยความเห็นชอบจากสภาสูง (Senate) กรรมการเกินกว่า 2 คน จะสังกัดพรรคเดียวกันไม่ได้ และ
  • องค์การแรงงานสัมพันธ์ (Federal Labor Relations Authority) เป็นคณะกรรมการอิสระแบบสองพรรค (Bipartisan Committee) ที่ไม่ขึ้นกับฝ่ายบริหาร รับผิดชอบเกี่ยวกับการเจรจาต่อรองระหว่างรัฐบาลกับข้ารัฐการในเรื่องสภาพการจ้าง FLRA มีองค์ประกอบและเงื่อนไขของกรรมการแบบเดียวกับ MSPB

3.3 ญี่ปุ่น

ตั้งแต่ปี ค.ศ. 1947 (พ.ศ. 2490) ญี่ปุ่นนำรูปแบบคณะกรรมการอิสระที่สหรัฐฯ ใช้ในขณะนั้นมาใช้ National Personnel Authorities (NPA)  เป็น ก.กลาง ของญี่ปุ่น ประกอบด้วยกรรมการประจำ 3 คน กรรมการต้องไม่เคยเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองภายในระยะเวลา 5 ปีก่อนวันที่ได้รับการเสนอชื่อ และห้ามผู้พ้นตำแหน่งกรรมการกลับมาดำรงตำแหน่งเจ้าหน้าที่ของรัฐในหน่วยงานของรัฐ (ยกเว้นการบรรจุกลับเป็นข้าราชการใน NPA) อีกเป็นระยะเวลา 1 ปีนับแต่วันพ้นตำแหน่งกรรมการ (National Public Service Act, 1947, chap.2)

3.4 ก.กลาง ของประเทศกลุ่ม OECD

ปัจจุบัน ก.กลาง ของประเทศกลุ่ม OECD มี 4 รูปแบบ ดังนี้

รูปแบบ

หน่วยงานที่รับผิดชอบ

ประเทศ

ไม่มีองค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ

-

เบลเยี่ยม, สวีเดน

คณะกรรมการอิสระ

National Personnel Authority

ญี่ปุ่น

หน่วยงานขึ้นตรงกับฝ่ายบริหาร

กระทรวงการคลัง

เดนมาร์ก, ฟินแลนด์, โปรตุเกส, สเปน

 

ส่วนราชการอื่น

ออสเตรเลีย, ออสเตรีย, ฝรั่งเศส, เยอรมัน

 

 

นิวซีแลนด์, นอร์เวย์, เกาหลีใต้[6]

 

สำนักนายกรัฐมนตรี หรือสำนักงานคณะรัฐมนตรี

สาธารณรัฐเชค, เม็กซิโก, สาธารณรัฐสโลวัก,

ผสม

คกก. อิสระ  และกระทรวง
การคลัง

แคนาดา, ไอร์แลนด์

 

คกก. อิสระ  และ ส่วนราชการอื่น

สหรัฐอเมริกา, สหราชอาณาจักร, สิงคโปร์

แหล่งข้อมูล: ข้อมูลส่วนใหญ่จาก OECD (2005), Modernising Government: the Way Forward, p. 168 ยกเว้น สหรัฐอเมริกา, สหราชอาณาจักร, เกาหลีใต้, ญี่ปุ่น, สิงคโปร์

3.5 สรุปบทบาทและรูปแบบ ก.กลาง ในต่างประเทศ

เมื่อดูจากวิวัฒนาการของ ก.กลาง ในสหราชอาณาจักร สหรัฐอเมริกา และข้อมูลปัจจุบันของประเทศกลุ่ม OECD แล้ว อาจสรุปได้ว่า

3.5.1 ก.กลาง มี 4 รูปแบบ คือ แบบไม่มี ก.กลาง แบบคณะกรรมการอิสระ แบบหน่วยงานขึ้นตรงกับฝ่ายบริหาร และแบบผสม วิวัฒนาการของ ก.กลาง ในแต่ละประเทศ ไม่จำเป็นต้องเหมือนกัน ขึ้นอยู่บริบทในแต่ละช่วงเวลา ตัวอย่าง เช่น สหราชอาณาจักรวิวัฒนาการครบ 4 รูปแบบตามลำดับ ส่วนสหรัฐฯ เริ่มจากการไม่มี ก.กลาง แล้วมามี ก.กลาง แบบคณะกรรมการอิสระ จากนั้นโดดข้ามมาเป็นแบบผสม ส่วนเบลเยี่ยมกับสวีเดนกระจายการบริหารทรัพยากรบุคคลจนถึงระดับสูงสุดกลับสู่สามัญ คือ การไม่มี ก.กลาง

3.5.2 การปฏิรูประบบราชการในต่างประเทศแต่ละครั้งจะมีการทบทวนความจำเป็นของการดำรงอยู่ของ ก.กลาง เสมอ และถ้ายังมีความจำเป็นต้องคง ก.กลาง ไว้ ก็จะทบทวนว่า ก.กลาง ควรมีบทบาท พันธกิจอะไร และอยู่ในรูปแบบใดจึงจะมีประสิทธิผลและประสิทธิภาพสูงสุดภายใต้บริบททางสังคมในขณะนั้น เนื่องจาก ก.กลาง เป็นกลไกหลักในการขับเคลื่อนระบบราชการให้เป็นไปตามนโยบายและแนวทางที่กำหนด

3.5.3 โดยทั่วไปแล้ว ก.กลาง ที่ประสบความสำเร็จจะต้องจัดตั้งในรูปแบบที่สอดคล้องกับบทบาทของตน เช่น คณะกรรมการอิสระจะมีประสิทธิภาพสูงสุดกับบทบาทผู้พิทักษ์ระบบคุณธรรม หน่วยงานขึ้นตรงจะเหมาะกับบทบาทผู้จัดการฝ่ายบุคคลของรัฐบาล ประเทศใดที่มี ก.กลาง เพียงองค์กรเดียวทำหน้าที่ทั้งสองบทบาทที่เป็นปฏิปักษ์ต่อกัน คือ เป็นทั้งผู้ช่วยรัฐบาล เป็นทั้งผู้ควบคุมรัฐบาล ประเทศนั้นย่อมไม่ประสบความสำเร็จทั้งสองด้าน อย่างไรก็ตาม บริบททางสังคม การเมือง และวัฒนธรรมล้วนมีผลความสำเร็จหรือล้มเหลวของ ก.กลาง ในแต่ละรูปแบบด้วย ตัวอย่างเช่น

(1) คณะกรรมการอิสระแบบสองพรรค (Bipartisan Commission) ในประเทศที่การเมืองเป็นระบบพรรคเดียวครองเสียงข้างมากมาโดยตลอด เช่น สิงคโปร์ หรือมาเลเซีย ก็ยากที่แน่ใจได้ว่า ก.กลาง จะพิทักษ์ระบบคุณธรรมได้เต็มที่ เช่นเดียวกัน การกำหนดวาระดำรงตำแหน่งของกรรมการให้เหลื่อมล้า เพื่อป้องกันมิให้ประธานาธิปดี/นายกรัฐมนตรีแต่งตั้งกรรมการทั้งชุดในสมัยเดียว ก็ไม่อาจป้องกันประธานาธิบดีหรือนายกรัฐมนตรีที่ดำรงตำแหน่งเกินหนึ่งสมัยได้

(2) ญี่ปุ่นมี ก.กลาง แบบคณะกรรมการอิสระ แต่ก็สามารถทำงานภายใต้บทบาทที่ขัดแย้งกัน ความสำเร็จนี้อาจมีสาเหตุจากการพ่ายแพ้ในสงครามโลกครั้งที่ 2 ทำให้เกิดความรู้สึกร่วมของคนทั้งประเทศที่ต้องรวมมือร่วมใจกัน ประกอบกับวัฒนธรรมการทำงานที่เน้น “กลุ่ม” มากกว่า “บุคคล” (ญี่ปุ่นไม่มีใบพรรณนาลักษณะงานของบุคคล มีแต่ของกองหรือสำนัก) การแต่งตั้งที่เน้นความอาวุโสและการยอมรับของคนในองค์กร ฯลฯ  ดังนั้น แม้ว่ากฎหมายจะให้อำนาจนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรี แล้วแต่กรณี แต่งตั้งข้าราชการทุกระดับ (National Public Service Act 1947, Art.55) แต่ในทางปฏิบัติ ฝ่ายการเมืองจะแต่งตั้งบุคคลตามรายชื่อที่ได้รับการเสนอเป็นส่วนใหญ่ ญี่ปุ่นจึงไม่มีปัญหาการแทรกแซงทางการเมือง[7] และได้รับการจัดให้เป็นประเทศที่มีขีดความสามารถในการแข่งขันในเวทีโลกสูงเป็นอันดับ 9 จาก 137 ประเทศ โดยมีการการเล่นพรรคเล่นพวกน้อยเป็นอันดับ 15 (WEF, 2017, pp.160-161)

(3) ฟิลิปปินส์ตรงกันข้ามกับญี่ปุ่นที่แม้จะนำรูปแบบคณะกรรมการอิสระ (Civil Service Commission) มาใช้เหมือนกัน ถึงขนาดในรัฐธรรมนูญของประเทศฟิลิปปินส์ มีการรองรับความเป็นอิสระของ CSC มีการกำหนดวาระการดำรงตำแหน่งเหลื่อมกันเพื่อป้องกันมิให้ประธานาธิปดีแต่งตั้งกรรมการทั้งคณะในสมัยเดียว ฯลฯ (The Constitution of the Republic of the Philippines, Art.IX) แต่ CSC ของฟิลิปปินส์กลับไม่ประสบความสำเร็จในการพิทักษ์ระบบคุณธรรมเลย ดังเห็นได้จากรายงาน Global Competitiveness Report 2017-2018 ที่ปรากฎว่าระบบราชการฟิลิปปินส์มีการเล่นพรรคเล่นพวกสูงสุดในกลุ่มประเทศอาเซียน (WEF, 2017, p.73; p.79; p.149; p.175; p.193; p.239; p.263; p.287; p.309) ทั้งนี้ เป็นเพราะบริบททางการเมือง สังคม และวัฒนธรรมที่ต่างไป

3.5.4 ทนายฝ่ายโจทย์และทนายฝ่ายจำเลยไม่อาจเป็นบุคคลเดียวกันได้ฉันใด ผู้ช่วยรัฐบาลและผู้ควบคุมรัฐบาลก็ไม่อาจเป็น ก.กลาง องค์กรเดียวกันได้ฉันนั้น เพราะนอกจากทนายหรือ ก.กลาง จะสับสนในบทบาทของตัวเองแล้ว โจทย์/จำเลย หรือรัฐบาล/สังคม ก็ไม่แน่ใจและไม่วางใจว่า ในท้ายที่สุดทนายหรือ ก.กลาง จะอยู่ฝ่ายใด เพื่อแก้ปัญหา “ความขัดแย้งกันของบทบาท” หลายประเทศจึงมี ก.กลาง” หลายองค์กร แต่ละองค์กรมีรูปแบบเฉพาะที่สอดคล้องกับบทบาทของตน ทำหน้าที่ตรวจสอบและถ่วงดุลซึ่งกันและกัน เป็นระบบผสม เช่น

(1) สหราชอาณาจักร มี ก.พ. (CSC) ที่เป็นอิสระจากรัฐบาลและข้าราชการ ทำหน้าที่ผู้พิทักษ์ระบบคุณธรรมในส่วนการสรรหาบุคคลเพื่อบรรจุเข้ารับราชการ  นอกจากนี้ ในแต่ละส่วนราชการยังมีองค์คณะพิจารณาอุทธรณ์ (Civil Service Appeal Board ที่เป็นอิสระประกอบด้วยประธาน 1 คน ผู้แทนส่วนราชการ 1 คน และผู้แทนสหภาพอีก 1 คน)[8] มีหัวหน้าข้าราชการพลเรือน (Head of Home Civil Service) ทำหน้าที่เป็นผู้จัดการฝ่ายบุคคลกลางของนายกรัฐมนตรี และมีสหภาพข้าราชการ (Trade Union) ทำหน้าที่เป็นผู้แทนข้าราชการ

(2) สหรัฐอเมริกา  มีคณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรม (Merit Systems Protection Board) ที่เป็นอิสระจากรัฐบาล ทำหน้าที่ผู้พิทักษ์ระบบคุณธรรม มีผู้อำนวยการสำนักงานบริหารทรัพยากรบุคคล (Office of Personnel Management) ทำหน้าที่ผู้จัดการฝ่ายบุคคลกลางของประธานาธิบดีสหรัฐฯ และมีสหภาพข้ารัฐการทำหน้าที่เป็นผู้แทนเจ้าหน้าที่ของรัฐ[9]

(3) สิงคโปร์ มีคณะกรรมการข้ารัฐการ (Public Service Commission)[10] ทำหน้าที่เป็นผู้พิทักษ์ระบบคุณธรรม  มีหัวหน้าสำนักงานข้ารัฐการ (Permanent Secretary of Public Service Division) เป็นผู้จัดการฝ่ายบุคคลของนายกรัฐมนตรี[11] และมีสหภาพข้ารัฐการ (Public Sector Unions) ทำหน้าที่เป็นผู้แทนเจ้าหน้าที่ของรัฐ[12]

(4) มาเลเซีย มีคณะกรรมการข้ารัฐการ (Public Service Commission) ทำหน้าที่พิทักษ์ระบบคุณธรรม[13]  มีอธิบดีกรมราชการ (Public Service Department) เป็นผู้จัดการฝ่ายบุคคลของนายกรัฐมนตรี และมีสหภาพข้ารัฐการเป็นผู้แทนเจ้าหน้าที่ของรัฐ[14]

4. ก.กลาง ของไทย

4.1 ก่อนปี พ.ศ. 2471 การบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐของเรายังไม่มีบรรทัดฐานให้ยึดถือปฏิบัติ ไม่มี ก.กลาง แต่ละส่วนราชการมีระเบียบหรือประเพณีการบรรจุ เลื่อน ย้าย โอน และแต่งตั้ง การรับเงินเดือน วินัย การลงโทษ และการออกจากราชการของตนเอง ดังปรากฎในพระราชกระแสของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวถึงพระเจ้าบรมวงศ์เธอกรมพระดำรงราชานุภาพที่ทรงเรียบเรียงระเบียบข้าราชการพลเรือนขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายตามรับสั่ง ความตอนหนึ่งว่า (สำนักงาน ก.พ., 2536, น.22)

“อีกประการหนึ่ง การปกครองภายในกระทรวงต่างๆ นั้นไม่มีระเบียบแน่นอนเหมือนกันทุกกระทรวง เห็นว่าควรวางแบบให้คล้ายกันและให้แน่นอนสำหรับข้าราชการพลเรือนทั่วไป เพื่อข้าราชการจะได้รับความยุติธรรมและมีสิทธิหรือหน้าที่ (duty) ต่อราชการเหมือนกันหมดเพื่อให้เปนการสม่ำเสมอ ...”

พระองค์จึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ตราพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2471 โดยยึดหลัก 4 ประการ คือ 1) ให้ข้าราชการพลเรือนอยู่ในระเบียบเดียวกัน (Unified Service) 2) ให้เลือกสรรผู้มีความรู้ความสามารถเข้ารับราชการ 3) ให้ข้าราชการพลเรือนรับราชการเป็นอาชีพ และ 4) ให้ข้าราชการพลเรือนมีวินัย ดังปรากฎในพระราชปรารภในพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าว

“โดยที่มีพระราชประสงค์ จะทรงวางระเบียบข้าราชการพลเรือนให้เป็นไปในทางเลือกสรรผู้มีความรู้ความสามารถเข้ารับราชการเป็นอาชีพ ไม่มีกังวลด้วยการแสวงผลประโยชน์ในทางอื่น ส่วนฝ่ายข้างราชการก็ให้ได้รับประโยชน์ยิ่งขึ้น เนื่องจากความสะพรั่งพร้อมด้วยข้าราชการซึ่งมีความสามารถและรอบรู้ในวิถีและอุบายของราชการ กับทั้งหน้าที่และวินัยอันตนพึงรักษาเป็นนิตยกาล”

4.2 แม้พระองค์จะนำแนวทางการปฏิรูประบบราชการพลเรือนของสหราชอาณาจักรมาปรับใช้ แต่โดยที่ประเทศไทยในขณะนั้นอยู่ภายใต้การปกครองระบบสมบูรณาญาสิทธิราช ดังนั้น ก.กลาง ในรูปแบบคณะกรรมการอิสระที่จะทำหน้าที่ผู้พิทักษ์ระบบคุณธรรม ตรวจสอบและถ่วงดุลการใช้อำนาจของพระองค์จึงไม่เหมาะกับสังคมไทยในช่วงเวลาดังกล่าว พระองค์จึงทรงออกแบบ ก.กลาง ให้ทำหน้าที่ของคณะที่ปรึกษา โดยมีองค์ประกอบที่สอดรับกับอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการ ดังเห็นได้จากรายงานการประชุมกรรมการกลางสำหรับรักษาพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน ครั้งที่ 1 (สำนักงาน ก.พ., น.239-241)

“เมื่อน่าที่ของกรรมการมีลักษณเปน ๒ ประการดังนี้ คณะกรรมการนี้ ก็ควรประกอบขึ้นด้วยกรรมการเปน ๒ จำพวก คือ (๑) จำพวกที่เปนกรรมการโดยตำแหน่ง เช่น (ก) เสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ มีน่าที่รักษาราชการให้ดำเนินไปตามบทบัญญัติที่เกี่ยวด้วยการเงินแผ่นดิน (ข) เสนาบดีกระทรวงธรรมการ มีน่าที่ในการสอบวิชาผู้ที่จะเข้ารับราชการพลเรือน แล กำกับการศึกษาของนักเรียนหลวงในเมืองต่างประเทศ (ค) เสนาบดีกระทรวงการต่างประเทศ มีน่าที่ดูแลความสุขทุกข์ของนักเรียนหลวงในเมืองต่างประเทศ แล เปนเจ้าตำราในระเบียบข้าราชการของเมืองต่างประเทศ ศึกษา แล เทียบเคียงระเบียบนั้นๆ เลือกสรรนำมาประกอบดำริห์ที่จะดัดแปลงระเบียบข้าราชการพลเรือน น้อมเข้าหาแบบแผนที่ดียิ่งขึ้นเปนลำดับ (๒) กรรมการอีกจำพวกหนึ่ง คือ ผู้ที่มิได้มีตำแหน่งเปนเจ้าหน้าที่นั้นควรเปนกรรมการสามัญ ที่ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมตั้งขึ้นสำหรับปฤกษา แล ปฏิบัติน่าที่ที่กรรมการทั้งคณะพึงทำ . . .”

ในปี พ.ศ. 2471 “กรรมการรักษาพระราชบัญญัติ” จึงถือกำเนิดขึ้นเป็น ก.กลาง แรกของไทย ซึ่งไม่เหมือนใครและไม่มีใครเหมือน เพราะไม่เป็นคณะกรรมการอิสระ แต่เป็นคณะกรรมการที่ปรึกษา (ปฤกษา) ดังคำชี้แจงของพระเจ้าพี่ยาเธอ กรมพระจันทรบุรีนฤนาถ นายกกรรมการ (ประธาน ก.ร.พ.) ที่มีต่อกรรมการ “การที่จัดดังนี้ย่อมต่างกับ Civil Service Commission ของอังกฤษ โดยที่ว่าของเขากรรมการ ๓ คนนั้น เปนผู้ชำนาญในวิชาบางอย่างซึ่งไม่ได้เปนข้าราชกร เขาตั้งขึ้นจำเพาะสำหรับวางระเบียบการรับคนเข้าทำราชการ . . .” (สำนักงาน ก.พ., น.246)

4.3 นับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2471 จนถึงปัจจุบัน เรามีพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนรวมแล้ว 10 ฉบับ แต่มีเพียงฉบับแรกและฉบับเดียวเท่านั้นที่บทบาทของ ก.กลาง ชัดเจน และมีรูปแบบที่สอดคล้องกับบทบาทและบริบทของสังคมไทยในขณะนั้น  นอกจากนั้นอีก 9 ฉบับ รวมฉบับปัจจุบันมีความสับสนในบทบาทและความไม่สอดคล้องระหว่างบทบาทและรูปแบบของ ก.กลาง เพราะนับตั้งแต่การเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชมาเป็นระบอบประชาธิปไตยในปี พ.ศ. 2475
เป็นต้นมา ก.พ. ในฐานะ ก.กลาง นอกจากมีหน้าที่เป็นที่ปรึกษาและผู้ช่วยของรัฐบาลในด้านบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐแล้ว ยังมีหน้าที่พิทักษ์ระบบคุณธรรมด้วย การคง ก.พ. ในรูปแบบคณะกรรมการไม่อิสระแบบเดิมจึงสร้างประดักประเดิดหลายประการ เช่น

4.3.1 ความไม่ชัดเจนว่าจะให้ ก.พ. พิทักษ์ระบบคุณธรรม เป็นกลางทางการเมือง ป้องกันการแทรกแซงทางการเมืองหรือไม่? เพราะแม้มีข้อห้ามกรรมการ ก.พ. ผู้ทรงคุณวุฒิดำรงตำแหน่งทางการเมือง แต่กลับให้นายกรัฐมนตรีซึ่งเป็นข้าราชการการเมือง เป็นประธาน ก.พ. และให้ประธาน ก.พ. เป็นประธานคณะกรรมการคัดเลือกกรรมการ ก.พ. ผู้ทรงคุณวุฒิ (กฎ ก.พ. ว่าด้วยการสรรหาผู้ทรงคุณวุฒิเพื่อเป็นกรรมการใน ก.พ. พ.ศ. 2551, ข้อ 2) อีกทั้งกรรมการ ก.พ. โดยตำแหน่งล้วนเป็นผู้ใต้บังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรีทั้งสิ้น

4.3.2 ความไม่ชัดเจนว่าจะให้ ก.พ. เป็นผู้จัดการฝ่ายบุคคลของรัฐหรือไม่? เพราะข้อเสนอเชิงนโยบายของ ก.พ. ต้องผ่านคณะรัฐมนตรี ซึ่งสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีจะเวียนให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องเสนอความเห็นประกอบการพิจารณาของคณะรัฐมนตรีอยู่แล้ว การมีปลัดกระทรวงการคลัง ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ และเลขาธิการคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเป็นกรรมการโดยตำแหน่ง ไม่มีความจำเป็น เป็นการเพิ่มขั้นตอน ทำให้กระบวนการล่าช้า และเสียค่าเบี้ยประชุมโดยไม่จำเป็น

4.3.3 การให้ ก.พ. เป็นผู้จับผิดตัวเอง (Policing Itself) คือ เป็นทั้งผู้ออกกฎ บังคับใช้กฎ ตีความกฎ ตรวจสอบความถูกต้องเหมาะของกฎ

4.3.4 การกำหนดให้ ก.พ. เป็นองค์คณะพิจารณาการดำเนินทางวินัยและเป็นองค์คณะพิจารณาอุทธรณ์มาโดยตลอดจนถึงปี พ.ศ. 2551 จึงเปลี่ยนเป็นให้คณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรม (ก.พ.ค.) ซึ่งเป็นอิสระจากฝ่ายบริหาร เป็นผู้พิจารณาอุทธรณ์

4.3.5 การกำเนิด ก.พ.ค. ในปี พ.ศ. 2551 แม้ในหลักการจะเหมาะสม เพราะแยกองค์กรที่มีบทบาทหลักในการพิทักษ์ระบบคุณธรรมออกไปจัดตั้งในรูปคณะกรรมการอิสระ แต่ก็แยกแบบไม่เบ็ดเสร็จเด็ดขาด เพราะยังให้สำนักงาน ก.พ. ซึ่งเป็นหน่วยงานในสังกัดของฝ่ายบริหาร ทำหน้าที่ฝ่ายธุรการของ ก.พ.ค. อีกทั้งการกำเนิด ก.พ.ค. หลังการจัดตั้งศาลปกครองในปี พ.ศ. 2542 ก็กลายเป็นความซ้ำซ้อนโดยไม่จำเป็น

4.4 ความสับสนในบทบาท และความไม่สอดคล้องต้องกันระหว่างบทบาทกับรูปแบบของ
ก.กลาง ซึ่งเป็นกลจักรสำคัญในการขับเคลื่อนระบบราชการ เป็นสาเหตุหลักหนึ่งของการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐที่ไม่ประสบความสำเร็จทั้งในด้านพิทักษ์ระบบคุณธรรมและด้านการสร้างรัฐบาลที่เข็มแข็ง มีระบบราชการที่มีประสิทธิผลและประสิทธิภาพ
ดังเห็นได้จาก คะแนนการปลอดจากการเล่นพรรคเล่นพวกของราชการไทยระหว่างปี พ.ศ. 2549-2560 เราเคยสอบผ่านมาเพียงครั้งเดียวในปี พ.ศ. 2550 คือ ได้ 3.55 จากคะแนนเต็ม 7.0 นอกนั้นเราสอบตก และในปีล่าสุด (พ.ศ. 2560) ระบบราชการเราเล่นพรรคเล่นพวกมากกว่าลาวและเวียดนามเสียอีก โดยในกลุ่มอาเซียน ประเทศที่เล่นพรรคเล่นพวกมากสุด คือ ฟิลิปปินส์ กัมพูชา และไทย ตามลำดับ (WEF, 2006; 2007; 2008; 2009; 2010; 2011; 2012; 2013; 2014; 2015; 2016; 2017) จึงไม่ใช่เรื่องแปลกที่ปัจจัยที่เป็นปัญหาในการประกอบธุรกิจในประเทศไทย 2 ใน 5 อันดับแรก คือ ความไร้ประสิทธิภาพของระบบราชการและการฉ้อราษฎร์บังหลวง (WEF, 2017, p.286)

4.5 คำถามที่ตามมา คือ แล้วทำไมพัฒนาการของ ก.กลาง ไทย โดยเฉพาะในส่วนของ ก.พ. จึงหยุดนิ่งอยู่ที่ปี พ.ศ. 2471 ทั้งที่มีการเปลี่ยนแปลงอย่างมากมาย เช่น การเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชเป็นระบอบประชาธิปไตยในปี พ.ศ. 2475 การที่พรรคการเมืองเริ่มเข้มแข็งขึ้นจนสามารถจัดตั้งรัฐบาลโดยไม่มีทหารหนุนหลังเป็นครั้งแรกในปี พ.ศ. 2531 การประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ที่ต้องการสร้างรัฐบาลที่เข้มแข็ง “ระบอบการเมืองมีเสถียรภาพและประสิทธิภาพ”(บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, น.33) หรือการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาญาจักรไทย พ.ศ. 2560 ที่ต้องการแก้ปัญหาการมีรัฐบาลเสียงข้างมากเด็ดขาด

คำตอบน่าจะเป็นเพราะปัจจัยหนึ่งใดหรือหลายปัจจัย ดังต่อไปนี้

4.5.1 นับตั้งแต่การเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี พ.ศ. 2475 ถึง 2517 เรามีรัฐบาลที่จัดตั้งโดยพรรคการเมืองที่ชนะการเลือกตั้งเพียงครั้งเดียว คือ รัฐบาลของ พล.ร.ต. ถวัลย์ ธำรงนาวาสวัสดิ์ พรรคแนวรัฐธรรมนูญ[15] แต่ก็เป็นรัฐบาลระยะสั้นๆ ระหว่าง 23 สิงหาคม 2589 ถึง 8 พฤศจิกายน 2490  นอกจากนั้น เป็นรัฐบาลที่จัดตั้งโดยคณะรัฐประหาร เช่น คณะราษฎรและพรรคเฉพาะกิจตัวแทนของทหาร เช่น พรรคเสรีมนังคศิลา พรรคชาติสังคม และพรรคสหประชาไทย (https://th.wikipedia.org/wiki/รายนามนายกรัฐมนตรีไทย) การแทรกแซงการแต่งตั้งข้าราชการประจำโดยฝ่ายการเมืองจึงไม่เด่นชัดและไม่ใช่ปัญหาหลักของราชการไทยในขณะนั้น

4.5.2 พอถึงช่วงปี พ.ศ. 2518 - 2519 ที่เราเริ่มมีรัฐบาลจากการเลือกตั้งที่นำโดย ม.ร.ว. เสนีย์ ปราโมช พรรคประชาธิปัตย์ และ ม.ร.ว. คึกฤทธิ์ ปราโมช พรรคกิจสังคม สลับกันเป็นนายกรัฐมนตรี สำนักงาน ก.พ. ก็อยู่ระหว่างการปฏิรูประบบตำแหน่ง โดยเปลี่ยนจากระบบจำแนกตำแหน่งตามชั้นยศ (Rank Classification) เป็นระบบจำแนกตำแหน่งตามหน้าที่ความรับผิดชอบ (Position Classification) ซึ่งการเปลี่ยนแปลงเป็นไปอย่างราบรื่น ทั้งๆ ที่โดยหลักการ ก.กลาง แบบคณะกรรมการไม่น่าจะขับเคลื่อนการเปลี่ยนแปลงได้อย่างมีประสิทธิภาพ ผลสำเร็จนี้ น่าจะเป็นเพราะบารมีเฉพาะตัว (Charismatic) ของ พ.อ. จินดา ณ สงขลา ซึ่งเป็นเลขาธิการ ก.พ. ในขณะนั้น ซึ่งนอกจากจะมีอาวุโสสูงเพราะดำรงตำแหน่งเลขาธิการ ก.พ. มาต่อเนื่องยาวนานมาถึง 14 ปีกว่าแล้ว ยังเป็นบุตรของมหาอำมาตย์เอก เจ้าพระยาศรีธรรมาธิเบศ อดีตประธานองคมนตรีด้วย  ความสำเร็จของการขับเคลื่อนการเปลี่ยนแปลงทำให้ ก.พ. และสำนักงาน ก.พ. มองไม่เห็นปัญหาของความไม่สอดคล้องระหว่างบทบาทและรูปแบบของ ก.กลาง

4.5.3 ความสำเร็จของการเปลี่ยนแปลงระบบตำแหน่งดังกล่าวกลายเป็นกรงขัง (Prisoner of Its Own Success) ทำให้ ก.พ. และสำนักงาน ก.พ. ติดกับระบบตำแหน่ง และให้ความสำคัญกับการบริหารตำแหน่งมากกว่าการบริหารคน ระบบตำแหน่งมากกว่าระบบบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ และมองไม่เห็นปัญหาความสัมพันธ์เชิงปฏิปักษ์ระหว่างบทบาทและรูปแบบของ ก.กลาง

4.5.4 ฝ่ายการเมืองและผู้บริหารสำนักงาน ก.พ. พอใจกับการมี ก.กลาง แบบคณะกรรมการไม่อิสระ เพราะผู้มีอำนาจแต่งตั้ง (นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี และ/หรือปลัดกระทรวง แล้วแต่กรณี) สามารถชักใยอยู่เบื้องหลังและหากมีปัญหาการแต่งตั้งข้าราชการระดับสูงก็ไม่ต้องรับผิดชอบเพราะอ้างได้ว่าเป็นการพิจารณาของคณะกรรมการ ไม่ใช่ของผู้มีอำนาจแต่งตั้งเพียงผู้เดียว ขณะเดียวกัน ผู้บริหารสำนักงาน ก.พ. ก็ชอบที่จะอยู่ภายใต้ร่มเงาของ ก.พ. ซึ่งเป็นเขตปลอดภัยและคุ้นเคยมาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2471 เพราะสามารถอ้างเหตุของการไม่สามารถขับเคลื่อนการปฏิรูประบบบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐได้อย่างมีประสิทธิผลและประสิทธิภาพได้ว่า เพราะสำนักงาน ก.พ. เป็นเพียงฝ่ายเลขานุการ ไม่มีอำนาจในตัวเอง

4.5.5 การจะให้สำนักงาน ก.พ. เสนอ ให้ทบทวนบทบาทและรูปแบบของ ก.พ. โดยต้องเสนอผ่าน ก.พ. ไม่สอดคล้องกับอำนาจหน้าที่และระเบียบแบบแผนของราชการ เพราะสำนักงาน ก.พ. เป็นเพียงฝ่ายเลขานุการของ ก.พ. ผู้มีอำนาจหน้าที่ที่แท้จริงตามกฎหมาย คือ ก.พ.

5. สรุป

5.1 การมีอยู่ของ ก.กลาง สะท้อนพัฒนาการของค่านิยมทางการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐในแต่ละยุคสมัยของแต่ละสังคม ก.กลาง มี 4 รูปแบบ คือ ไม่มี ก.กลาง คณะกรรมการที่อิสระและไม่อิสระจากฝ่ายบริหาร หน่วยงานที่หัวหน้าหน่วยงานขึ้นตรงกับฝ่ายบริหาร และแบบผสม

5.2 ก.กลาง จะทำหน้าที่ตามบทบาทหรือพันธกิจได้อย่างมีประสิทธิผลและประสิทธิภาพ
ก็ต่อเมื่อรูปแบบการจัดตั้ง ก.กลาง สอดคล้องกับบทบาทหลักของ ก.กลาง นั้นๆ อย่างไรก็ตาม เงื่อนไขดังกล่าวแม้เป็นสิ่งจำเป็นแต่ไม่เพียงพอ
บริบททางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม จะต้องเอื้อต่อการปฏิบัติหน้าที่ของ ก.กลาง ตามบทบาทนั้นๆ ด้วย

5.3 กรรมการรักษาพระราชบัญญัติ เป็น ก.กลาง คณะแรกของไทย แม้จะเป็นคณะกรรมการ
ไม่อิสระ ที่ไม่เหมือนใครและไม่มีใครเหมือน แต่ก็สอดคล้องกับบทบาทของตนเองและบริบทของไทยในขณะนั้น แต่การคงรูปแบบเดิมไว้เรื่อยมาจนถึงปัจจุบัน เป็นความผิดพลาดและเป็นสาเหตุหนึ่งของความล้มเหลวของ ก.กลาง
ทั้งในบทบาทของผู้พิทักษ์ระบบคุณธรรมและบทบาทของผู้จัดการฝ่ายบุคคลของรัฐบาล

5.4 ปัจจุบัน ระบบราชการไทยเผชิญปัญหาที่ทับซ้อนกันหลายมิติในเวลาเดียวกัน ทั้งมิติของการเล่นพรรคเล่นพวก ฉ้อราษฎร์บังหลวง ไม่เป็นไปตามหลักการคุณธรรม มิติของการไม่มีประสิทธิผล ไม่มีประสิทธิภาพ ไม่ยืดหยุ่นคล่องตัว และไม่คุ้มค่า และมิติของการไม่ตอบสนองความต้องการทางการเมืองและสังคม จึงมีความจำเป็นต้องทบทวนบทบาทและรูปแบบของ ก.กลาง ในปัจจุบัน เพื่อขับเคลื่อนการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐให้เกิดความสมดุลในทุกมิติ ก.กลาง รูปแบบเดียวไม่อาจแก้ปัญหาที่ซับซ้อนและทับซ้อนดังกล่าวได้ จำเป็นต้องมี ก.กลาง ในรูปแบบที่หลากหลาย และมีหลาย ก.กลาง โดยแต่ละ ก.กลาง ต้องมีรูปแบบที่สอดคล้องกับบทบาทของตน ทำหน้าที่ตรวจสอบและถ่วงดุลซึ่งกันและกัน

อย่างไรก็ตาม การปรับเปลี่ยน ก.กลาง อย่างเดียวไม่เพียงพอ จำเป็นต้องปฏิรูประบบการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม เพื่อให้เอื้อต่อการพัฒนาระบบบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐของเราด้วย

----------------

บรรณานุกรม

พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2471

พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2476

พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2479

พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2482

พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2485

พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2495

พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2497

พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2518

พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2535

พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551

กฎ ก.พ. ว่าด้วยการสรรหาผู้ทรงคุณวุฒิเพื่อเป็นกรรมการใน ก.พ. พ.ศ. 2551

บวรศักดิ์ อุวรรณโณ (2544), เจตนารมณ์รัฐธรรมนูญ (กรุงเทพฯ: สถาบันพระปกเกล้า)

สำนักงาน ก.พ. (2536), พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวกับระบบข้าราชการพลเรือน (กรุงเทพฯ: ประชาชน)

Congress of the Philippines (1987), the Constitution of the Republic of the Philippines

Japanese National Diet (1947), National Public Service Act of 1947

Parliament of Malaysia (1957), Federal Constitution of Malaysia

Parliament of the Republic of Singapore (1965), the Constitution of the Republic of Singapore

Parliament of the Republic of Singapore (1941), Trade Unions Act of 1941

UK Parliament (1854), Report on the Organisation of the Permanent Civil Service (Northcote—Trevelyan Report) (London: HMSO, 1854).

UK Parliament (1968), The Civil Service, Vol. 1 Report of the Committee 1966–68 (Fulton Report), Cmnd. 3638 (London: HMSO, 1968).

UK Parliament (2010), Constitutional Reform and Governance Act of 2010

UK Parliament (2016), United Kingdom Civil Service Management Code

US Congress (1883), The Pendleton Act of 1883

Charles H. Levine and others (1990), Public Administration: Challenges, Choices, Conse-quences, (Illinois: Scott Foresman)

John Wilson (2004), New Management of Public Services: The United Kingdom Experience, Viešoji Politika Ir Administravimas, 2004 (7), 49-59 Special Notes

Geoffrey Shepherd, Civil Service Reform in Developing Countries: Why Is It Going Badly? (2003), in 11th International Anti-Corruption Conference 25-28 May 2003, Seoul, Republic of Korea, Panel: Depoliticizing the Civil Service, Tuesday 27 May, 2003

OECD (2005), “Modernising Government: the Way Forward”, Paris: OECD Publications

Office of the Civil Service Commission (1986), Comparative Studies of ASEAN Civil Services for Joint Efforts, (Bangkok: Teeranusorn Press)

O. Glenn Stahl, Public Personnel Administration, 8th edn (New York: Harper & Row)

Owen E. Hughes (2012), Public Management & Administration: An Introduction, 4th edn (Basingstoke: Palgrave MacMillan)

Richard A. Chapman (2004), the Civil Service Commission 1855 – 1951, London and New York: Routledge

Robert H. Elliott (1985), Public Personnel Administration: A Values Perspective, (Reston: Reston Publishing)

Stephen E. Condrey (2012), ‘Public Human Resource Management: How We Get Where We Are Today’, in Norma M. Riccucci (ed.), Public Personnel Management: Current Concerns, Future Challenges, 5th edn (Longman)

http://civilservicecommission.independent.gov.uk/civil-service-recruitment-2/, retrieved on April 15, 2018

https://www.gov.uk/government/organisations/civil-service-board/about, retrieved on
April 15, 2018

http://www.mpm.go.kr/english/, retrieved on April 30, 2018

http://www.mom.gov.sg/employment-practices/trade-unions/Pages/default.aspx, retrieved on May 12, 2018

https://www.psd.gov.sg/, retrieved on May 12, 2018

https://th.wikipedia.org/wiki/รายนามนายกรัฐมนตรีไทย, retrieved May 18, 2018: 10.30 am

 

[1] Civil Service Commission ของสหราชอาณาจักรเป็น ก.กลาง ชุดแรกของโลก ได้รับการจัดตั้งขึ้นในปี ค.ศ. 1854
(พ.ศ. 2398) มีกรรมการเพียง 3 คน แต่กฎหมายปัจจุบัน (Constitutional Reform and Governance Act of 2010) กำหนดให้มีกรรมการไม่น้อยกว่า 7 คน ซึ่งสมเด็จพระราชินีเป็นผู้โปรดเกล้าฯ แต่งตั้งตามคำแนะนำของ Minister for the Civil Service (ซึ่งก็คือนายกรัฐมนตรี)

[2] ใบรับรองว่าบุคคลดังกล่าวมีอายุ สุขภาพ บุคลิกภาพ สัญชาติ ตลอดจนความรู้ความสามารถตรงกับคุณสมบัติที่ต้องการสำหรับตำแหน่ง ผู้ได้รับการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งประจำที่มีสิทธิรับบำนาญต้องมีใบรับรองดังกล่าว (Richard A. Chapman, 2004, p.66)

[3] ผู้ไม่มีใบรับรองจะไม่มีสิทธิรับบำนาญ

[4] เป็นที่น่าสังเกตว่า สหรัฐฯ นำแนวทางการปฏิรูปของสหราชอาณาจักรมาใช้เกือบทั้งหมด ทั้งเรื่อง ก.กลาง การสอบแข่งขันเข้ารับราชการ การทดลองงาน เป็นต้น ยกเว้นเรื่องการจำแนกตำแหน่งเป็นชั้นๆ และการจ้างงานตลอดชีพ (Career Based System) ทั้งนี้ อาจเป็นเพราะไม่สอดคล้องกับวัฒนธรรมคนอเมริกันที่ชอบย้ายถิ่น

[5] สหรัฐฯ ไม่มีสถาบันพระมหากษัตริย์ ให้ยึดถือ กรรมการยังคงรู้สึกผูกพันกับพรรคการเมืองที่ตนสังกัดอยู่

[6] ในช่วงปี ค.ศ. 1998-1999 ก.กลาง ของเกาหลีใต้เป็นแบบคณะกรรมการอิสระ ต่อมาในปี ค.ศ. 2003 จนถึงปัจจุบันเปลี่ยนเป็นแบบหน่วยงานขึ้นตรงฝ่ายบริหาร โดยระยะแรกหน่วยงานขึ้นตรง คือ Ministry of Public Administration and Security ต่อมาในปี ค.ศ. 2014 ก็เปลี่ยนไปให้ Ministry of Personnel Management เป็นผู้รับผิดชอบแทน (http://www.mpm.go.kr/english/ Retrieved on April 30, 2018)

[7] อย่างไรก็ตาม ข้าราชการญี่ปุ่นในปัจจุบันล้วนเกิดหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 จึงไม่มีความรู้สึกร่วมของผู้แพ้สงคราม อีกทั้งในช่วงหลัง มีกรณีอื้อฉาวทั้งเรื่องการรับสินบน การคุมคามทางเพศของข้าราชการระดับสูงอยู่บ่อยครั้ง จึงเกิดการปรับเปลี่ยนกระบวนการให้ฝ่ายการเมืองเข้ามามีบทบาทในการแต่งตั้งข้าราชการระดับสูงมากขึ้น

[9] สหภาพแรงงานของเจ้าหน้าที่ของรัฐในสหรัฐฯ มีหลายแห่ง เช่น American Federation of Government Employees และ National Federation of Federal Employees

[10] Constitution of the Republic of Singapore, Part IX The Public Service

[12] แม้ว่ามาตรา 28 (3) ของ Trade Unions Act 1941 (revised edition 2004) จะห้ามเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นสมาชิกสหภาพแรงงาน แต่มาตรา 28 (4) ก็ให้อำนาจประธานาธิบดีสิงคโปร์ในการยกเว้น ดังกรณีของสหภาพข้ารัฐการ Amalgamated Union of Public Employees และสหภาพข้ารัฐการอื่นอีกจำนวนมาก (http://www.mom.gov.sg/employment-practices/trade-unions/Pages/default.aspx)

[13] Federal Constitution of Malaysia, Article 139

[14] 12 มาเลเซียมีสหภาพแรงงานระดับชาติที่มีเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นสมาชิก 2 แห่ง คือ Malaysian Trades Union Congress และ The Congress of Unions of Employees in the Public and Civil Service

[15] ไม่นับรวมรัฐบาลของนายควง อภัยวงศ์ พรรคประชาธิปัตย์ ที่มติคณะทหารแห่งชาติสนับสนุนให้เป็นนายกรัฐมนตรี (https://th.wikipedia.org/wiki/รายนามนายกรัฐมนตรีไทย, retrieved May 18, 2018: 10.30 am)

ข่าวรอบวัน

สนับสนุนประชาไท 1,000 บาท รับร่มตาใส + เสื้อโปโล

ประชาไท

ร่วมบริจาค สนับสนุนการทำงานของ 'ประชาไท' ร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี Prachatai.com (ไม่มีขั้นต่ำ)

โอนเงิน บัญชีกรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM"

โอนเงิน PayPal / บัตรเครดิต https://PayPal.me/Prachatai (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)

ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai

พื้นที่ประชาสัมพันธ์