1. ขนาดเจ้าหน้าที่ภาครัฐ
1.1 ก่อนอื่น เรามาตกลงกันก่อนว่า จะพูดกันเฉพาะ ก) เจ้าหน้าที่ภาครัฐในเชิงขนาดหรือปริมาณเท่านั้น และ ข) เป็นขนาดในภาพรวมของประเทศ ดังนั้น การที่ประเทศมีเจ้าหน้าที่ภาครัฐมากไป ไม่ได้หมายความว่าจะไม่มีส่วนราชการใดมีเจ้าหน้าที่ภาครัฐน้อยไป และในทำนองกลับกัน การที่ประเทศมีเจ้าหน้าที่ภาครัฐน้อยไป ไม่ได้หมายความว่าจะไม่มีส่วนราชการใดมีเจ้าหน้าที่ภาครัฐมากไป
1.2 ขนาดเจ้าหน้าที่ภาครัฐมี 2 ด้าน คือ ก) จำนวนเงินหรือ “ค่าใช้จ่ายด้านบุคคลภาครัฐ” และ ข) จำนวนหัวหรือ “จำนวนเจ้าหน้าที่ภาครัฐ” ซึ่งเรามักใช้ 1) สัดส่วนค่าใช้จ่ายด้านบุคคลภาครัฐต่องบประมาณรายจ่าย 2) สัดส่วนค่าใช้จ่ายด้านบุคคลภาครัฐต่อ GDP (ผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ) ในการเปรียบเทียบขนาดด้านค่าใช้จ่ายฯ และ 3) สัดส่วนการจ้างงานภาครัฐต่อการจ้างงานภายในประเทศ 4) สัดส่วนเจ้าหน้าที่ภาครัฐต่อประชากร ในการเปรียบเทียบขนาดด้านจำนวน [1]
2. ค่าใช้จ่ายด้านบุคคลภาครัฐ[2]
2.1 ถ้ามองจากมุมค่าใช้จ่าย จะรู้สึกว่าเจ้าหน้าที่ภาครัฐมีมากเกินไป[3] เพราะสัดส่วนค่าใช้จ่ายด้านบุคคลภาครัฐต่องบประมาณรายจ่ายของเรา “สูงมาก” เมื่อเทียบกับสากล สูงเป็นลำดับที่ 13 จาก 86 ประเทศ (รูปที่ 1) สูงกว่าทุกประเทศในกลุ่ม OECD และสูงกว่าหลายประเทศในกลุ่มอาเซียน ยกเว้นสิงคโปร์
2.2 สำหรับสัดส่วนค่าใช้จ่ายด้านบุคคลภาครัฐต่อ GDP ของเราก็ “ค่อนข้างสูง” สูงเป็นลำดับที่ 100 จาก 145 ประเทศ แต่แค่สูงกว่าหลายประเทศในกลุ่มอาเซียนเท่านั้น เช่น สูงกว่าเกาหลีใต้ มาเลเซีย ญี่ปุ่น อินโดนีเซีย หรือสิงคโปร์ และต่ำกว่าอีกหลายประเทศทั้งประเทศรายได้ปานกลางและรายได้สูง เช่น เดนมาร์ค ฟินแลนด์ นอร์เวย์ ไอซ์แลนด์ ฝรั่งเศส บราซิล สวีเดน สหราชอาณาจักร สหรัฐอเมริกา ลาว หรือนิวซีแลนด์[4] (รูปที่ 2)
รูปที่ 1: สัดส่วนค่าใช้จ่ายด้านบุคคลภาครัฐต่องบประมาณรายจ่ายเฉลี่ย
ปี พ.ศ. 2543 - 2556
แหล่งข้อมูล: World Bank, Size of the Public Sector: Government Wage Bill and Employment, Feb 17, 2016
รูปที่ 2: สัดส่วนค่าใช้จ่ายด้านบุคคลภาครัฐต่อ GDP
แหล่งข้อมูล: International Monetary Fund, Government Finance Statistics 2015, p.14-16
2.3 อย่างไรก็ตาม การสรุปว่าเจ้าหน้าที่ภาครัฐของเรามีมากหรือน้อยเมื่อเทียบกับสากลโดยใช้ค่าใช้จ่ายด้านบุคคลภาครัฐอย่างเดียวเป็นเกณฑ์ อาจทำให้ผลสรุปคลาดเคลื่อนได้ ด้วยเหตุผล ดังนี้
2.3.1 การเปรียบเทียบค่าใช้จ่ายด้านบุคคลภาครัฐต่อ GDP หรืองบประมาณข้างต้นเป็นการเปรียบเทียบในเงื่อนเวลาที่ต่างกัน เนื่องจาก ค่าใช้จ่ายด้านบุคคลภาครัฐของไทยเป็นค่าใช้จ่ายของเจ้าหน้าที่ภาครัฐ “คนปัจจุบัน”และ “คนในอดีต” และไม่ใช่อดีตปีสองปี แต่เป็นอดีตของผู้เกษียณและคู่สมรสซึ่งยังมีชีวิตอยู่หลังเกษียณตั้งแต่ 1 ปีถึง 30 กว่าปี ทั้งนี้เพราะค่าใช้จ่ายด้านบุคคลภาครัฐของไทยในแต่ละปี จะรวมเบี้ยหวัดบำเหน็จบำนาญซึ่งจ่ายให้คนในอดีตที่เกษียณไปแล้วด้วย เป็นคนที่ไม่นับรวมอยู่ในกำลังคนปัจจุบัน[5] ในขณะที่ ค่าใช้จ่ายด้านบุคคลภาครัฐของสิงคโปร์เป็นค่าใช้จ่ายของเจ้าหน้าที่ภาครัฐคน “ปัจจุบัน” เพราะสิงคโปร์ไม่มีระบบบำนาญ มีแต่ระบบกองทุนสำรองเลี้ยงชีพ[6]
โดยที่ค่าใช้จ่ายด้านบุคคลภาครัฐของประเทศที่ใช้ระบบประกันรายได้ยามชราภาพแบบกำหนดประโยชน์ที่จะได้รับในบั้นปลายเป็นบำเหน็จบำนาญ (Defined Benefit) เช่น ไทย จะเป็นค่าใช้จ่ายของคนปัจจุบันและคนในอดีต ส่วนค่าใช้จ่ายด้านบุคคลภาครัฐของประเทศที่ใช้ระบบประกันรายได้ยามชราภาพแบบกองทุนสำรองเลี้ยงชีพ (Defined Contribution) หรือแบบกองทุนบำนาญที่มีเงินทุนหนุนหลังเต็มจำนวน (Fully Funded Pension) จะเป็นค่าใช้จ่ายของคนปัจจุบัน เราจึงไม่อาจเปรียบเทียบค่าใช้จ่ายด้านบุคคลภาครัฐระหว่างประเทศที่ใช้ระบบประกันรายได้ยามชราภาพต่างกันได้
2.3.2 นโยบายการบริหารทรัพยากรบุคคลที่ต่างกันส่งผลกระทบต่อค่าใช้จ่ายด้านบุคคลภาครัฐและทำให้สัดส่วนของค่าใช้จ่ายด้านบุคคลภาครัฐต่องบประมาณหรือ GDP ไม่สะท้อนจำนวนเจ้าหน้าที่ภาครัฐ ดังตัวอย่างของประเทศสิงคโปร์และอินโดนีเซีย สิงคโปร์เป็นประเทศที่ใช้นโยบาย “ค่าตอบแทนภาครัฐแบบโปร่งใส” (Clean Wages) รายได้ของเจ้าหน้าที่ภาครัฐทุกคนรวมกันจะเท่ากับหรือใกล้เคียงกับค่าใช้จ่ายด้านบุคคลภาครัฐ เพราะไม่มีรายได้แฝงหรือรายได้ซ่อนเร้น นอกจากโปร่งใสแล้ว สิงคโปร์ยังใช้หลักการ “จ่ายงานหลวงแบบราษฎร์”(Private Pay for Public Work) อัตราเงินเดือนของเจ้าหน้าที่ภาครัฐของสิงคโปร์จึงสูงกว่าประเทศอื่นมาก ส่งผลให้สัดส่วนค่าใช้จ่ายด้านบุคคลภาครัฐต่องบประมาณสูงเป็นลำดับต้นๆ ของโลก (34.3% ลำดับที่ 11 จาก 86 ประเทศ)[7] ส่วนประเทศกำลังพัฒนาส่วนใหญ่ (รวมอินโดนีเซียและไทย) ใช้นโยบาย “ค่าตอบแทนภาครัฐแบบเทาๆ จนถึงขุ่นมัว” (Gray or Obscure Wages) และใช้หลักการ “จ่ายงานหลวงแบบหลวง” (Public Pay for Public Work) โดยยึดคำขวัญ “ราชการเป็นอาชีพที่ต้องเสียสละ” แต่เปิดโอกาสให้เจ้าหน้าที่ของรัฐได้รับเบี้ยประชุม สินบนนำจับ ฯลฯ ตลอดจนค่าตอบแทนจากการเป็นกรรมการในรัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชน องค์การกึ่งรัฐต่างๆ สำหรับคนจำนวนไม่น้อย การรับราชการจึงเป็นอาชีพที่ “เงินเดือนน้อย แต่รายได้สูง” รายได้ของเจ้าหน้าที่ภาครัฐ (ที่ได้รับจริง) ทุกคนรวมกันจะสูงกว่าค่าใช้จ่ายด้านบุคคลภาครัฐ เพราะหลายรายการจะไม่ปรากฏในค่าใช้จ่ายด้านบุคคลภาครัฐ สำหรับอินโดนีเซีย เนื่องจากรายได้พิเศษเช่นนี้มักได้เฉพาะเจ้าหน้าที่ภาครัฐระดับสูง ดังนั้น เพื่อจูงใจเจ้าหน้าที่ภาครัฐระดับล่าง ราชการจึงอนุญาตให้ (reluctantly allow) เจ้าหน้าที่ภาครัฐทำงานอื่นเพื่อมีรายได้เสริมในเวลาราชการ (Moonlighting) ด้วย[8] นโยบายเทาๆ หรือขุ่นมัวนี้ทำให้ค่าใช้จ่ายด้านบุคคลภาครัฐต่ำกว่าความเป็นจริง
2.3.3 สถานภาพทางเศรษฐกิจของประเทศและสถานภาพทางการเงินการคลังของรัฐมีผลต่อตัวเลขสัดส่วนค่าใช้จ่ายด้านบุคคลภาครัฐต่องบประมาณหรือ GDP ยกตัวอย่างเปรียบเทียบระหว่างสิงคโปร์และไทย สิงคโปร์มีสัดส่วนค่าใช้จ่ายด้านบุคคลภาครัฐต่อ GDP ต่ำมาก 3.9% (ลำดับที่ 131 จาก 145 ประเทศ) แต่กลับมีสัดส่วนค่าใช้จ่ายด้านบุคคลภาครัฐต่องบประมาณของสิงคโปร์สูงถึง 34.3% (ลำดับที่ 11 จาก 86 ประเทศ) ในขณะที่สัดส่วนต่อ GDP และสัดส่วนต่องบประมาณของไทยเท่ากับ 7.1% (ลำดับที่ 101) และ 33.7% (ลำดับที่ 13) ตามลำดับ ปรากฏการณ์นี้เกิดจากบริบทที่ต่างกัน คือ สิงคโปร์มีรายได้ต่อหัวประชากร (GDP Per Capita) สูงเป็น 5.3 เท่าของไทย[9] แต่มีประชากรที่รัฐต้องดูแลไม่ถึงหนึ่งในสิบของไทย (ร้อยละ 8) สถานภาพทางเศรษฐกิจของประเทศและสถานภาพทางการเงินการคลังของรัฐไม่ใช่ตัวกำหนดความต้องการเจ้าหน้าที่ภาครัฐของประชาชน แต่เป็นข้อจำกัดของการจ้างงานภาครัฐ
3. จำนวนเจ้าหน้าที่ภาครัฐ
3.1 ถ้ามองจากมุมของจำนวนเจ้าหน้าที่ภาครัฐ ขนาดเจ้าหน้าที่ภาครัฐของเราไม่ใหญ่ เพราะสัดส่วนการจ้างงานภาครัฐต่อการจ้างงานรวมในประเทศของเรายังน้อยเมื่อเทียบกับสากล สัดส่วนของไทยเท่ากับ 9.2% (ลำดับที่ 80 จาก 100 ประเทศ) น้อยกว่าหลายประเทศในกลุ่ม OECD เช่นนอร์เวย์ เดนมาร์ค สวีเดน ฟินแลนด์ สหราชอาณาจักร ฝรั่งเศส สวิตเซอร์แลนด์ หรือเยอรมัน ยกเว้นญี่ปุ่น และน้อยกว่าหลายประเทศในกลุ่มอาเซียน เช่น เวียดนาม มาเลเซีย หรือบรูไน[10] (รูปที่ 3)
รูปที่ 3 : สัดส่วนการจ้างงานภาครัฐต่อการจ้างงานรวมในประเทศระหว่างปี 2556 - 2559
แหล่งข้อมูล: ทุกประเทศใช้ข้อมูลล่าสุดในช่วงปี พ.ศ. 2556 – 2559 ที่รายงานใน ILO Statistics ยกเว้นประเทศ เยอรมันที่ใช้ข้อมูลของ OECD National Accounts Statistics
3.2 สัดส่วนของเจ้าหน้าที่ภาครัฐต่อประชากรไทย 1,000 คนของไทยก็น้อยกว่าหลายประเทศ ณ ปี 2559 ไทยมีเจ้าหน้าที่ภาครัฐ 44 คนต่อประชากร 1,000 คน (ลำดับที่ 55 จาก 80 ประเทศ) น้อยกว่าหลายประเทศในกลุ่ม OECD เช่น นอร์เวย์ ฝรั่งเศส ออสเตรเลีย สหราชอาณาจักร สหรัฐอเมริกา ยกเว้น เกาหลีใต้ ญี่ปุ่น และสิงคโปร์ (รูปที่ 4)
รูปที่ 4: สัดส่วนเจ้าหน้าที่ภาครัฐต่อประชากร 1,000 คน
แหล่งข้อมูล: การคำนวณเจ้าหน้าที่ภาครัฐ (ไม่รวมพนักงานรัฐวิสาหกิจ) ต่อประชากร ใช้ข้อมูล ดังนี้
ก) ประชากร จาก United Nations, World Population Prospects: The 2017 Revision
ข) เจ้าหน้าที่ภาครัฐ จาก International Labor Organization, ILOSTAT http://www.ilo.org/ilostat
4. สรุป
4.1 ขนาดเจ้าหน้าที่ภาครัฐมี 2 ด้าน คือ “จำนวนเงินหรือค่าใช้จ่าย” กับ “จำนวนคนหรือจำนวนเจ้าหน้าที่ภาครัฐ” ถ้ามองจากมุมค่าใช้จ่ายด้านบุคคลภาครัฐ ขนาดเจ้าหน้าที่ภาครัฐจะใหญ่มากเมื่อเทียบกับสัดส่วนงบประมาณ และค่อนข้างใหญ่เมื่อเทียบกับสัดส่วน GDP แต่ถ้ามองจากมุมจำนวนเจ้าหน้าที่ภาครัฐ ขนาดเจ้าหน้าที่ภาครัฐก็ไม่ใหญ่เมื่อเทียบกับสัดส่วนการจ้างงานภาคเอกชนในประเทศและสัดส่วนประชากร ขนาดเจ้าหน้าที่ภาครัฐจึงขึ้นอยู่ว่าจะมองจากมุมจำนวนเงินหรือจำนวนคน
4.2 ระบบประกันรายได้ชราภาพ ระบบบริหารทรัพยาบุคคลภาครัฐ สถานภาพทางเศรษฐกิจและสถานภาพทางการเงินและการคลังของแต่ละประเทศ ล้วนมีผลต่อขนาดค่าใช้จ่ายด้านบุคคลภาครัฐของแต่ละประเทศ การตัดสินขนาดเจ้าหน้าที่ภาครัฐโดยใช้ค่าใช้จ่ายด้านบุคคลเป็นเกณฑ์เพียงอย่างเดียว ทำให้ผลการตัดสินคลาดเคลื่อน
4.3 การควบคุมสัดส่วนค่าใช้จ่ายด้านบุคคลภาครัฐต่องบประมาณ โดยการควบคุมการเพิ่มจำนวนของเจ้าหน้าที่ภาครัฐในปัจจุบันเพียงอย่างเดียว โดยไม่ดำเนินการใดๆ กับค่าใช้จ่ายด้านบุคคลภาครัฐของอดีตเจ้าหน้าที่ภาครัฐ จะสร้างปัญหามากขึ้นเรื่อยๆ โดยเฉพาะเมื่อเราเข้าสู่สังคมสูงวัยเต็มตัว
4.4 การนำสถานภาพทางเศรษฐกิจและสถานภาพทางการเงินการคลังของประเทศมากำหนดเป็นนโยบายควบคุมค่าใช้จ่ายด้านบุคคลภาครัฐ เป็นการกำหนดนโยบายโดยใช้ข้อจำกัดเป็นตัวนำ ซึ่งอาจมีประโยชน์ในระยะสั้น แต่จะมีข้อเสียในระยะยาว เพราะจะทำให้การยกระดับคุณภาพชีวิตหรือรายได้ของเจ้าหน้าที่ภาครัฐติดขัดไปด้วย และส่งผลต่อเนื่องทำให้การสรรหาบุคลากรคุณภาพเข้าสู่ระบบราชการยากขึ้น ดังนั้น แทนที่จะลดที่ตัวตั้ง (ค่าใช้จ่ายด้านบุคคลภาครัฐ) เราหันมาเพิ่มตัวหาร (งบประมาณและ GDP) แล้วมาทบทวนว่า ภาครัฐของเราควรเพิ่มบทบาทในทางใด ลดบทบาทในทางใด โดยมองจากบริบทของเราเอง ไม่ดีกว่าหรือ ?
เชิงอรรถ
[1] นอกจาก 4 มิตินี้แล้ว ธนาคารโลกยังเปรียบเทียบอีก 2 มิติ คือ สัดส่วนค่าใช้จ่ายด้านบุคคลภาครัฐต่อรายได้ของรัฐ สัดส่วนค่าใช้จ่ายด้านบุคคลภาครัฐต่อรายจ่ายอื่นของรัฐ สัดส่วนการจ้างงานภาครัฐต่อการจ้างงานภาคเอกชน เป็นตัวบ่งชี้ด้วย ดู Emily Baddock and others, size of the Public Sector Government Wage Bill and Employment (The World Bank : November 2015)
[2] ค่าใช้จ่ายด้านบุคคลภาครัฐในที่นี้ คือ Compensation of Employees ซึ่งนอกจากเงินเดือน เงินประจำตำแหน่ง และค่าตอบแทนอื่นที่เป็นตัวเงินแล้ว ยังรวมบำเหน็จ บำนาญ และ/หรือเงินที่รัฐจ่ายสมทบเข้ากองทุนประกันรายได้ยามชราภาพ เช่น กองทุนสำรองเลี้ยงชีพ กองทุนประกันสังคม ด้วย ดูนิยามใน International Monetary Fund, Government Finance Statistics Manual 2001, pp. 63-64
[3] มูลนิธิสถาบันอนาคตไทยศึกษา, ข้อเท็จจริง 10 ปี ระบบข้าราชการไทย, www.thailandfuturefoundation.org
[4] The World Bank, Size of the Public Sector: Government Wage Bill and Employment, Feb 17, 2016
[5] ณ ปี 2559 เบี้ยหวัดบำเหน็จบำนาญคิดเป็นหนึ่งในห้า (21%) ของค่าใช้จ่ายด้านบุคคลภาครัฐ เพิ่มขึ้นจากปี 2539 ที่มีสัดส่วนไม่ถึงหนึ่งในสิบ (8.0%) เพิ่มขึ้นกว่า 2.6 เท่า หรือเฉลี่ยเพิ่มขึ้นปีละ 13.3% (ดู กรมบัญชีกลาง, สถิติการคลัง ปี 2542 ปี 2548-2552 และปี 2559)
[6] ระบบประกันรายได้ยามชราภาพของสิงคโปร์เป็นระบบกองทุนสำรองเลี้ยงชีพกลาง (Central Provident Fund) ที่ใช้ร่วมกันทั้งภาครัฐและภาคเอกชน ส่วนระบบรายได้ยามชราภาพของราชการไทยเป็นระบบสองขา ขาหนึ่งเป็นระบบกองทุนสำรองเลี้ยงชีพ (Provident Fund) ส่วนอีกขาหนึ่งเป็นระบบบำเหน็จบำนาญที่ไม่มีการกันเงินสำรองไว้จ่าย (Unfunded Pension System) เป็นระบบที่เอาเงินคนรุ่นปัจจุบันจ่ายให้คนรุ่นก่อน คนรุ่นอนาคตจ่ายให้คนรุ่นปัจจุบัน (รุ่นลูกเลี้ยงรุ่นพ่อ รุ่นหลานเลี้ยงรุ่นพ่อและรุ่นปู่) เมื่อไทยเข้าสู่สังคมสูงอายุเต็มรูป ค่าใช้จ่ายด้านบุคคลภาครัฐของไทยจึงยังคงสูงขึ้น แม้จะมีมาตรการควบคุมขนาดกำลังคนภาครัฐก็ตาม เพราะค่าใช้จ่ายของคนรุ่นก่อนๆ ที่เกษียณไปแล้ว ยังคงเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง
[7] อ้างแล้ว, The World Bank
[8] Remco van de Pas and Trevino Pakasi, The implications of the Indonesian presidential elections for its national health insurance, http://www.internationalhealthpolicies.org/the-implications-of-the-indonesian-presidential-elections-for-its-national-health-insurance/ (Retrieved on Jan 10, 2018 : 2.01 PM)
[9] สิงคโปร์มีประชากรเพียง 5.7 ล้านคน แต่มีรายได้ต่อหัวเท่ากับ 85,253 ดอลล่าร์ (PPP$) ส่วนไทยมีประชากร 68.1 ล้านคน แต่มีรายได้ต่อหัวเพียง 16,097 ดอลล่าร์ (PPP$) ดู INSEAD, The Global Innovation Index 2017, p286 and p296
[10] International Labor Organization, http://www.ilo.org/ilostat, (Retrieved on Wed. 13 SEP 2017:08:23 +0200 from ILOSTAT
ร่วมบริจาคเงิน สนับสนุน ประชาไท โอนเงิน กรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM" หรือ โอนผ่าน PayPal / บัตรเครดิต (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)