ซีรีส์บทสัมภาษณ์ชุดนี้คือการทำงานร่วมกันระหว่างประชาไทและเว็บไซต์ New Mandala ซึ่งเป็นโครงการที่ดำเนินการโดยวิทยาลัยเอเชียและแปซิฟิก Coral Bell มหาวิทยาลัยแห่งชาติออสเตรเลีย เพื่อวิเคราะห์และประเมินสถานการณ์ทางการเมืองและสังคมไทยหลังการเลือกตั้งภายใต้รัฐธรรมนูญปี 2560

เราต่างรู้ว่าความเหลื่อมล้ำเป็นเรื่องเก่าเล่าซ้ำ ประเทศไทยเป็นสังคมแห่งความเหลื่อมล้ำที่จับต้องได้ หลายพรรคการเมืองนำเสนอนโยบายให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งซื้อหา ส่วนจะลดความเหลื่อมล้ำได้จริงหรือไม่ ต้องไปรอดูตอนเป็นรัฐบาล เอาเข้าจริง ไม่ใช่ว่าไม่รู้วิธีลดความเหลื่อมล้ำ แต่เพราะมีกลุ่มผลประโยชน์ที่ต้องการรักษาผลประโยชน์ของตนไว้ การลดความเหลื่อมล้ำในสังคมไทยจึงยากเย็น

ดวงมณี เลาวกุล อาจารย์จากคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ อธิบายความเหลื่อมล้ำในสังคมไทยว่าเกิดจากอะไร มีหนทางใดที่จะแก้ไข การเลือกตั้งที่กำลังจะมาถึงตอบโจทย์ปัญหานี้เพียงใด

000

รากเหง้าของความเหลื่อมล้ำ

อะไรคือรากเหง้าเนื้อร้ายของปัญหาความเหลื่อมล้ำ ดวงมณีตอบคำถามนี้ว่าคือการพัฒนาที่ไม่กระจายลงสู่ระดับล่าง เมื่อมันสะสมนานเข้า มันก็ยากที่จะจัดการ

“ประเทศไทยก็มีการพัฒนาทางเศรษฐกิจมาค่อนข้างยาวนานแล้ว เรามีแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติมานานหลายสิบปี ในระยะแรกๆ เราก็เน้นการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ โดยไม่ได้สนใจว่าการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นมีการกระจายตัวอย่างไร มันก็เป็นสิ่งที่สะสมมาจากอดีต พอพัฒนาไปกลายเป็นว่าคนในระดับบนหรือคนที่มีความมั่งคั่งอยู่ก่อนแล้วก็มีความมั่งคั่งเพิ่มมากขึ้นทั้งด้านรายได้และทรัพย์สิน การกระจายไม่ได้ถูกกระจายลงมาในระดับล่าง ก็เกิดความเหลื่อมล้ำที่สั่งสมมาเป็นเวลานาน”

เมื่อดูค่าสัมประสิทธิ์ความไม่เสมอภาค (ถ้าเข้าใกล้ 1 ถือว่ามีความเหลื่อมล้ำสูง ถ้าเข้าใกล้ 0 ถือว่าไม่มีความเหลื่อมล้ำ) จะเห็นว่า 30 กว่าปีที่ผ่านมาค่าสัมประสิทธิ์ยังอยู่ในระดับ 0.45-0.5 โดยตลอด แม้การเติบโตทางเศรษฐกิจบางช่วงอาจโตถึงร้อยละ 10 บางช่วงติดลบ แต่การกระจายรายได้ในช่วงที่ผ่านมาไม่มีการปรับตัวดีขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ

นโยบายต่างๆ ที่เกิดขึ้นก็ไม่ได้เน้นแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำอย่างแท้จริง ภาษีหรือสวัสดิการต่างๆ เป็นไปในลักษณะครึ่งๆ กลางๆ การใช้จ่ายด้านนโยบายสาธารณะก็ไม่มีการใช้จ่ายอย่างมีประสิทธิภาพเท่าที่ควร และไม่ได้มุ่งเน้นให้เกิดความเท่าเทียมกันในสังคม

“คือการพัฒนาไม่ได้มองมิติการกระจาย แต่เน้นให้มีการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ทำยังไงให้เศรษฐกิจดี ให้ภาพของประเทศมีเศรษฐกิจดีแล้วดึงดูดการลงทุนจากต่างประเทศ แต่เราไม่ได้ให้ความสำคัญกับการกระจายให้มีความเท่าเทียมมากขึ้น เมื่อไม่ได้สนใจเรื่องการกระจาย มันก็ทำให้ความเหลื่อมล้ำสะสม ไม่ว่าจะในมิติความมั่งคั่ง รายได้ ทรัพยากร ทำให้ผลของการพัฒนาที่เกิดขึ้นไม่ได้ตกลงอย่างเท่าเทียม”

นอกจากนี้ นโยบายการจัดการทรัพยากรของรัฐที่ผ่านมาก็ยิ่งซ้ำเติมปัญหาให้หนักข้อขึ้น ดวงมณียกตัวอย่างปัญหาที่ดินที่รัฐมองคนกับป่าแยกขาดจากกัน ไม่สามารถอยู่ร่วมกันได้ เมื่อคนเหล่านี้ถูกขับออกจากป่าก็ทำให้ไม่มีที่ดินทำกินและกลายเป็นคนยากคนจนไปโดยปริยาย

ความเหลื่อมล้ำ 885 เท่า

ไม่ใช่เพียงนโยบายเท่านั้นที่ซ้ำเติมปัญหา แม้กระทั่งข้อมูลที่ควรเปิดเผยและนำไปสู่การคลี่คลายความเหลื่อมล้ำก็ยังขาดความแม่นยำและถูกปิดบัง ดวงมณีอธิบายว่าข้อมูลที่เป็นทางการและเปิดเผยคือผลการสำรวจสภาวะเศรษฐกิจและสังคมที่ทำโดยสำนักงานสถิติแห่งชาติ โดยทางสำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาตินำมาคำนวนว่าความเหลื่อมล้ำของไทยเป็นเท่าไหร่ ซึ่งมีข้อมูลทางด้านรายได้และรายจ่ายของครัวเรือนไทย

“แต่ปัญหาของข้อมูลการสำรวจสภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือนไทยคือ เราไม่สามารถเข้าถึงครัวเรือนที่มีความมั่งคั่งจริงๆ เพราะเราคงไม่สามารถเข้าไปเคาะประตูบ้านมหาเศรษฐีแล้วทำการสำรวจได้ เพราะฉะนั้นฐานข้อมูลตรงนี้จึงต่ำกว่าความเป็นจริง เราไม่ได้ภาพของคนที่มีความมั่งคั่งสูงๆ กลุ่มนี้จะหายไปจากการสำรวจ ข้อมูลที่มีอยู่ก็จะไม่สะท้อนภาพความมั่งคั่งของสังคมไทยอย่างแท้จริง แล้วฐานข้อมูลตรงนี้ก็จะเน้นเรื่องรายได้ รายจ่าย อาจจะมีเรื่องทรัพย์สินอยู่บ้าง แต่ทางด้านทรัพย์สินเราไม่สามารถเข้าไปสำรวจในครัวเรือนของคนที่เป็นมหาเศรษฐีจริงๆ

“กระทั่งว่าแม้เราไม่ได้ภาพส่วนนี้ ภาพความเหลื่อมล้ำทางด้านทรัพย์สินจากฐานข้อมูลตัวนี้ก็ยังสูงกว่าทางด้านรายได้ค่อนข้างมาก คือทางด้านรายได้ ค่าสัมประสิทธิ์ความเหลื่อมล้ำจะอยู่ประมาณ 0.45 แต่ด้านทรัพย์สินจะไปถึง 0.6 กว่าๆ จะเห็นว่ามันมีความเหลื่อมล้ำสูงกว่ามาก”

ร้อยละ 10 ของคนระดับบนสุดกับร้อยละ 10 ของคนระดับล่างสุด พบว่ามีความเหลื่อมล้ำด้านรายได้ต่างกันประมาณ 19 เท่า ความเหลื่อมล้ำด้านทรัพย์สินต่างกันประมาณ 375 เท่า แต่ถ้าวัดในด้านการถือครองที่ดินตัวเลขนี้จะขยับขึ้นเป็น 855 เท่า นี่คือจากงานวิจัยปี 2555

“ถ้าทรัพย์สินจริงๆ เราอาจจะบอกว่ายากว่าใครมีทรัพย์สินเท่าไหร่ แต่ตัวที่มีอยู่ในฐานข้อมูลแต่เขาก็ไม่ได้เปิดเผยคือการถือครองที่ดิน จริงๆ แล้วรัฐมีข้อมูล รัฐสามารถประมวลได้ว่าใครถือครองที่ดินเท่าไหร่ อันนี้ก็เป็นข้อมูลชุดหนึ่งที่จะบอกความมั่งคั่งของคน เพราะที่ดินถือเป็นทรัพย์สิน แต่ว่าข้อมูลชุดนี้รัฐไม่เปิดเผย”

ข้อมูลนี้จะเป็นประโยชน์มากเพราะจะทำให้ผู้กำหนดนโยบายรู้ว่าความมั่งคั่งของไทยอยู่ที่ไหน เป็นความมั่งคั่งจากการถือครองที่ดินมากน้อยแค่ไหน หากผู้กำหนดนโยบายมีความจริงใจที่จะลดปัญหาความเหลื่อมล้ำ นโยบายเพื่อลดการกระจุกตัวและกระจายการถือครองที่ดินย่อมเลี่ยงไม่ได้ ข้อมูลและการเปิดเผยข้อมูลจึงเป็นสิ่งสำคัญ

กรณีที่มีข่าวระบุว่าประเทศไทยมีความเหลื่อมล้ำสูงที่สุดในโลก ดวงมณีแสดงความเห็น

“เข้าใจว่าเครดิตสวิสใช้ข้อมูลที่เป็นทรัพย์สินทางการเงิน จากที่ดูข้อมูลของสำนักงานสถิติแห่งชาติพบว่า การถือครองทรัพย์สินทางการเงินมีความเหลื่อมล้ำมากที่สุด อย่างเช่นเงินฝาก ฐานข้อมูลของธนาคารแห่งประเทศไทยจะพบว่าในจำนวนบัญชีเงินฝากทั้งหมด 80 เปอร์เซ็นต์มีเงินฝากอยู่ไม่เกิน 50,000 บาท แต่ที่เหลือมีจำนวนเงินฝากเยอะมาก ภาพของการถือครองทรัพย์สินทางการเงินจึงเหลื่อมล้ำค่อนข้างมาก”

ภาษีทรัพย์สิน

ทุกครั้งที่พูดเรื่องการลดความเหลื่อมล้ำ ภาษีคือเครื่องมือสำคัญ โดยเฉพาะภาษีที่เก็บจากฐานทรัพย์สิน ซึ่งขณะนี้มีภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างกับภาษีมรดก

“แต่พอคลอดออกมาก็กลายเป็นว่ามีการลดหย่อน ยกเว้นค่อนข้างเยอะ เช่นเดียวกับภาษีมรดก ซึ่งโดยตัวของมันเองควรจะต้องลดความเหลื่อมล้ำได้ แต่เมื่อถึงที่สุดแล้วด้วยความที่มีการยกเว้นค่อนข้างสูง ก็หลุดไปหมด ทั้งที่คนที่หลุดไปคือผู้ที่มีความมั่งคั่งและควรจ่ายภาษี เช่น การยกเว้นบ้านหลังละ 50 ล้าน ที่ดินทำการเกษตรของบุคคลธรรมดาก็ 50 ล้าน ซึ่งตัวเลข 50 ล้าน พูดไปใครๆ ก็รู้ว่ามันไม่ใช่กลุ่มที่ใครต้องไปดูแลแล้ว ถ้ามีทรัพย์สินขนาดนั้น ถ้ารัฐจะยกเว้นควรยกเว้นคนที่ไม่มีกำลังจ่ายจริงๆ อย่างมากก็บ้านราคา 5 ล้านบาท เพื่อดูแลคนที่เพิ่งซื้อบ้านและยังไม่มีกำลังพอจะจ่ายภาษีเพราะยังผ่อนบ้านอยู่”

ด้วยสภาพนี้บวกกับไม่มีการกระจายอำนาจทางการคลังให้กับท้องถิ่น การจัดเก็บภาษีเพื่อปรับปรุงบริการสาธารณะและลดความเหลื่อมล้ำจึงไม่อาจเกิดขึ้นจริง

“ภาษีทรัพย์สินจัดเก็บได้หลายรูปแบบ เช่น ทรัพย์สินที่เป็นที่ดิน การเก็บภาษีบนอสังหาริมทรัพย์สามารถเก็บได้ชัดเจนที่สุด เพราะคุณไม่สามารถเอาที่ดิน บ้าน ย้ายหนีได้ รู้แหล่งแน่นอน แล้วภาษีก็เข้าท้องถิ่นนั้นๆ ก็เป็นการจัดเก็บที่ตรงที่สุด แต่ก็ยังมีทรัพย์สินแบบอื่นๆ อีก เช่น หุ้น ซึ่งไทยก็ไม่มีการเก็บ Capital gain tax คุณซื้อขายหุ้นแล้วได้ส่วนเพิ่มของทุนก็ไม่ต้องเสีย ซึ่งตรงนี้ก็เป็นแนวทางหนึ่งในการเก็บภาษีเพื่อไปกระจายให้คนด้อยโอกาส หรือแม้แต่ภาษีลาภลอยที่มีการพูดถึง แต่สุดท้ายก็ยังไม่ไปไหน"

“แต่การเก็บภาษีก็ต้องทำความเข้าใจว่าคนอาจจะตื่นตระหนกเพราะไม่เคยจ่ายมาก่อน แล้วเราก็ไม่มีการสอนพลเมืองไทยว่าการเสียภาษีเป็นหน้าที่หนึ่งของพลเมือง และไม่ได้บอกว่าเสียภาษีแล้วเขาได้อะไรกลับไป อันนี้สำคัญ ถ้าผู้เสียภาษีไม่เห็นว่าได้ประโยชน์อะไร เห็นแต่การคอร์รัปชั่น เขาก็ไม่อยากเสียภาษีให้กับรัฐ ทำไมต้องเสียภาษีให้รัฐไปจ่ายเงินแทน เพราะฉะนั้นรัฐต้องทำให้เห็นด้วยว่าการเสียภาษีของประชาชนทำให้ได้ประโยชน์อะไรกลับมา รัฐควรทำอย่างไรให้การใช้จ่ายมีประสิทธิภาพ ใช้จ่ายในสิ่งที่ควรจ่าย ประชาชนก็จะอยากจ่ายภาษีมากขึ้น”

ไม่เพียงเท่านั้นโครงสร้างภาษีของไทยยังเอื้อประโยชน์ให้กับผู้มีอันจะกิน ยกตัวอย่างการลดหย่อนจากการซื้อกองทุนรวมหุ้นระยะยาวหรือแอลทีเอฟ ซึ่งจากงานวิจัยพบว่า คนที่ใช้สิทธิลดหย่อนตามแอลทีเอฟจะเป็นกลุ่มคนที่มีรายได้สูง คนที่มีรายได้น้อยจะไม่ได้ใช้สิทธิตรงนี้ เพราะไม่มีรายได้มากพอจะซื้อกองทุนในตลาดหุ้น ถ้ารัฐบาลต้องการกระตุ้นให้มีการออมก็ต้องดูกลุ่มเป้าหมายให้ชัดเจน สำหรับกลุ่มผู้มีรายได้ต่ำรัฐต้องมีนโยบายอีกแบบหนึ่ง

"อย่างไรก็ตาม ในเรื่องภาษีก็ต้องค่อยเป็นค่อยไป ถ้าตูมเดียวประชาชนก็จะรู้สึกว่าต้องรับภาระหนักมาก ขณะที่ประโยชน์ที่ได้รับยังไม่เห็นชัดเจน ดังนั้นในแง่ของรายจ่ายรัฐก็ต้องปรับปรุงประสิทธิภาพให้มีมากขึ้น อุดช่องโหว่ต่างๆ และดูว่าควรจัดสรรงบประมาณยังไงที่ตอบโจทย์ปัญหาสังคมไทยในปัจจุบัน ลดงบประมาณที่ไม่มีความจำเป็นหรือจำเป็นน้อยลงไป ต้องดูว่าปัญหาในบ้านเราตอนนี้อะไรสำคัญที่สุด จะแก้ปัญหาไหนก่อน ซึ่งปัญหาความเหลื่อมล้ำค่อนข้างชัดเจน รัฐบาลจำเป็นต้องหันมาสนใจปัญหาความเหลื่อมล้ำ เพราะมันนำไปสู่เรื่องอื่นๆ ได้อีกมากมาย”

การปฏิบัติจริงและเรื่องอื่นๆ

ในส่วนของนโยบายของพรรคการเมืองที่ออกมาเร่งหาเสียงเวลานี้ ดวงมณีคิดจุดสำคัญจริงๆ อยู่ที่การนำมาปฏิบัติ เพราะเมื่อเข้าสู่อำนาจแล้วก็จะมีอำนาจอื่นๆ อีกเข้ามาเกี่ยวข้อง โดยเฉพาะกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ หรือบางพรรคที่มีนโยบายมุ่งสู่การเป็นรัฐสวัสดิการ ก็ต้องทำความเข้าใจว่าประเทศไทยในขณะนี้ยังมีข้อจำกัดทางงบประมาณ ถ้าจะให้สังคมไทยเสมอหน้าอย่างแท้จริง มีสวัสดิการต่างๆ ต้องรื้อโครงสร้างหลายอย่าง

“ถ้าเราดูรายได้ของรัฐในปัจจุบัน การทำให้เป็นรัฐสวัสดิการคงจะค่อนข้างยาก รวมทั้งทิศทางการจัดสรรงบประมาณต่างๆ ด้วย ถ้าจะให้เป็นรัฐสวัสดิการก็ต้องลดงบประมาณในบางด้านลง งบประมาณที่ไม่มีความจำเป็นก็อาจต้องลดลงหรือไม่มี เพื่อที่จะเน้นคุณภาพชีวิตของประชาชนให้มากขึ้น ตรงนี้เป็นกรอบคิดหรือวิสัยทัศน์ของคนที่จะมาบริหารประเทศกล้าที่จะตัดสินใจหรือไม่"

“ถ้ายังไปถึงเป้าหมายตรงนั้นไม่ได้ ปัจจุบัน จะทำอย่างไรให้เจาะกลุ่มเป้าหมายก่อน คนที่ด้อยโอกาส ยากจนในปัจจุบันนี้คือใคร พยายามลงไปแก้ปัญหาให้ตรงจุดก่อน ทิศทางที่กำลังทำอยู่ในปัจจุบันนี้มองจริงๆ แล้วก็ไม่ได้เลวร้ายขนาดนั้น แต่ต้องดูว่าใครจนจริง ใครจนไม่จริง”

โดยในส่วนของรัฐธรรมนูญและยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีที่มีการระบุถึงการแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำ ก็เป็นเพียงกรอบกว้างๆ เท่านั้น การจะแก้ปัญหาได้จริงก็ต้องย้อนกลับไปเรื่องนโยบายที่จะนำมาปฏิบัติจริง ซึ่งไม่ใช่แค่เรื่องภาษีหรือการจัดสรรงบประมาณเท่านั้น มันยังข้อเกี่ยวอย่างซับซ้อนกับเรื่องอื่นๆ อีก ดวงมณียกตัวอย่าง

“การผูกขาดต่างๆ ก็นำมาสู่ความเหลื่อมล้ำได้เช่นเดียวกัน จากงานศึกษาวิจัย คนที่มีทรัพย์สินสูงสุด 1 เปอร์เซ็นต์บน 40 เปอร์เซ็นต์ของรายได้มาจากการประกอบธุรกิจการลงทุน ใครก็ตามถ้ามีอำนาจในการผูกขาดก็จะได้กำไรเยอะ ก็ยิ่งเพิ่มความมั่งคั่ง ขณะที่คนอีกกลุ่มหนึ่งไม่สามารถเข้ามาแข่งขันได้ ก็ไม่มีส่วนแบ่งจากผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจตรงนี้ มันจึงไม่ใช่แค่เรื่องนโยบายภาษีหรือนโยบายการคลังอย่างเดียว นโยบายเกี่ยวกับการแข่งขันทางการค้าต่างๆ ก็สำคัญ ถ้าสามารถทำให้มีการแข่งขันเสรีมากขึ้น คนเล็กคนน้อยก็จะมีโอกาสมีส่วนแบ่งทางเศรษฐกิจได้”

นอกจากนี้ ดวงมณียังเห็นว่าประเทศไทยควรมียุทธศาสตร์เพื่อให้มีทิศทางในการพัฒนา แต่ถ้าล็อกมากจนเกินไปก็จะทำให้แต่ละช่วงเวลาที่ต้องมีการปรับเปลี่ยนไม่สามารถทำได้