100 ปี ขององค์การแรงงานระหว่างประเทศ (ILO): บทเรียนทางประวัติศาสตร์และการเมืองโลก เพื่อก้าวเข้าสู่ศตวรรษที่ 2

ในวาระที่องค์การแรงงานระหว่างประเทศ (International Labour Organization: ILO) ครบรอบ 100 ปี จัดให้มีการเฉลิมฉลองในวันที่ 11 เมษายน 2561 โดยมีการถ่ายทอดสดให้ได้รับเข้าชมพร้อมกันทั่วโลก และมีรัฐสมาชิกจำนวน 24 ประเทศ เข้าร่วมกิจกรรมนี้ตลอดเวลา 24 ชั่วโมง รวมถึงประเทศไทยได้รับเกียรติให้ถ่ายทอดสด เวลา 10:00-11:00 น.[2] จึงเป็นโอกาสที่รัฐบาลไทย กระทรวงแรงงาน และผู้แทนไตรภาคีเข้ามีส่วนร่วมในกิจกรรมนี้ ทั้งยังมีการลงนามในแผนงานระดับชาติว่าด้วยงานที่มีคุณค่า (Decent Work Country Programme: DWCP) โดยปัจจุบันประเทศใน ASEAN ที่ได้จัดทำ DWCP คือ กัมพูชา (2016-2018) ลาว (2017-2021) เวียดนาม (2017-2021) และเมียนมา (2018-2021) ขณะที่อินโดนีเซียมี DWCP แต่หยุดชะงักไปตั้งแต่ปี 2015

จากข้อเขียนนี้ ผู้เขียนตั้งใจนำเสนอให้เห็นประวัติศาสตร์การเมืองของ ILO ตามประเด็นที่หยิบยกขึ้นเสนอ และตามท้ายด้วยข้อสังเกตต่ออนาคตของ ILO พร้อมกับบทบาทของตัวแสดงที่เกี่ยวข้องเพื่อก้าวสู่ศตวรรษที่สอง โดยอาศัยการแสดงทัศนะของผู้เขียนที่ปรากฎอยู่ตลอดข้อเขียน แต่ไม่อาจกล่าวทุกเรื่องราวได้ในข้อเขียนที่กระชับและสั้นเพียงไม่กี่หน้ากระดาษ ขณะเดียวกันผู้เขียนไม่จำเป็นต้องกล่าวถึงความเป็นมาของ ILO และองค์ประกอบอื่นเชิงสถาบันและกฎเกณฑ์อย่างละเอียด เนื่องจากผู้อ่านสามารถเข้าถึงและอ่านได้โดยทั่วไป[3]

บทนำ

ในปี 2019 ถือเป็นปีแห่งการครบ 100 ปี ของ ILO โดย ILO แรกเริ่มก่อตั้งในปี 1919 โดยสยามได้เข้าร่วมเป็นสมาชิกแรกเริ่มก่อตั้ง 1 ใน 29 ประเทศ เพราะได้รับชัยชนะจากสงครามโลกครั้งที่ 1 และยึดตามการลงนามในสนธิสัญญาแวร์ซาย แต่ถ้านับจากการเข้าร่วมเป็นประเทศสมาชิกของ ILO ในปี 1919 ก็ให้สยามถือเป็นจำนวน 1 ใน 44 ประเทศ[4] แต่ในช่วงปี 1919-1945 ประเทศไทยแทบไม่มีบทบาทร่วมกับ ILO เนื่องจากไม่มีความพร้อมทั้งในแง่ของระบบการบริหารข้อมูลสถิติแรงงานและตอบกลับไปถึง ILO ว่าแรงงานส่วนใหญ่อยู่ในภาคเกษตรกรรม[5]

ช่วงการบริหารประเทศโดยรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม ได้ตราพระราชบัญญัติประกันสังคม 1954 กลับไม่มีผลบังคับใช้ แต่หลักการก็ไม่แตกต่างจากฉบับปี 1990 เท่าไรนัก และพระราชบัญญัติแรงงาน 1956 ต่อมาถูกยกเลิกตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 19 เมื่อวันที่ 31 ตุลาคม 1958 ทั้งที่เป็นกฎหมายแรงงานที่ ILO ให้ความช่วยเหลือทางวิชาการมาตั้งแต่การสำรวจสภาวะกรรมกรในปี 1954 จนมีผลต่อการจัดทำกฎหมายและเป็นตัวแบบของประเทศในภูมิภาคเอเชียที่มีความก้าวหน้าในเรื่องการบริหารแรงงาน[6] ขณะเดียวกันก็สร้างความนิยมในกลุ่มแรงงานจนกลายเป็น “จอมพลของกรรมกร”[7] เป็นตัวอย่างที่รัฐบาลไทยและ ILO ร่วมมือกันนอกเหนือจากโครงการความช่วยเหลือเฉพาะทางด้านกำลังแรงงานในภาคพื้นเอเชีย[8]

หลังจากนั้น ความร่วมมือก็เริ่มปรากฏขึ้นไม่เพียงเฉพาะในประเทศไทย แต่ในช่วงก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 เกิดขึ้นมาแล้วที่อินเดีย ญี่ปุ่น และจีน แต่ด้วยข้อจำกัดที่ ILO ก่อตั้งขึ้นตามเจตจำนงทางการเมืองของประเทศมหาอำนาจในภูมิภาคยุโรปมากกว่าจะพิจารณาถึงบริบทของประเทศอื่น[9] เพราะแม้แต่ระยะแรกสหรัฐอเมริกาก็เลือกไม่เข้าร่วมเพราะรูปแบบของรัฐสวัสดิการและปัจจัยอื่นทางสังคมก็มีความแตกต่างกัน รวมทั้งเคยมีแนวคิดที่จะให้จัดทำอนุสัญญาของ ILO ในระดับภูมิภาค แต่ก็ไม่ประสบความสำเร็จและถูกล้มแผนการลงอย่างรวดเร็ว[10]

ILO จึงอาศัยช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ขับเคลื่อนให้เกิดความร่วมมือในทุกภูมิภาคด้วยแผนงานการมีงานทำโลก (World Employment Programme: WEP) จนประสบความสำเร็จในปี 1969 โดยถือเป็นผลงานชิ้นสำคัญที่ David Morse ทิ้งไว้ให้ ILO ในปีสุดท้ายก่อนที่จะถอนตัวออกจากตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ในปี 1970[11] อย่างไรก็ดี โครงการพัฒนาระหว่างประเทศนี้ ไม่สำคัญต่อสามทศวรรษต่อมาเท่านั้น แต่แสดงให้เห็น ILO ประสบความสำเร็จต่อการบูรณาการความร่วมมือในระดับโลกได้อย่างสำเร็จ[12]

การพลิกผันของ ILO ได้เกิดขึ้นหลังสงครามเย็น จนมีผู้อำนวยการใหญ่ของ ILO คือ Michel Hansenne[13] แถลงในปีที่ ILO ครบรอบ 75 ปี โดยให้ ILO เข้าสู่ยุคโลกาภิวัตน์ ขณะเดียวกันก็สนับสนุนมาตรฐานแรงงานสากล (International Labour Standards) เพื่อรองรับต่อการทำสงครามทางการค้าและแข่งขันในระบบเศรษฐกิจโลก[14] จนที่ประชุมระดับโลกว่าด้วยการพัฒนาสังคม ณ โคเปนเฮเกน ในปี 1995 ให้ความสำคัญต่อการมีงานทำ ต่อมาจัดหมวดหมู่มาตรฐานแรงงานทำให้อนุสัญญาจำนวน 7 ฉบับ เป็นอนุสัญญาพื้นฐาน (Fundamental Conventions) หรือที่เรียกว่ามาตรฐานแรงงานหลัก (Core Labour Standards)[15] เพื่อคุ้มครองสิทธิของการทำงาน โดยเป็นความพยายามของประเทศพัฒนาแล้วเพื่อสร้างเงื่อนไขทางการค้า ขณะเดียวกันประเทศกำลังพัฒนาก็ต่อต้านการกีดกันทางการค้า จึงเคยมีการกล่าวถึงว่ามาตรฐานแรงงานหลักเกือบจะกลายเป็นเครื่องมือขององค์การการค้าโลก (World Trade Organization: WTO) แต่การที่ ILO แถลงปฏิญญาว่าด้วยหลักปฏิบัติพื้นฐานและสิทธิการทำงานในปี 1998 นั้นเป็นการย้ำจุดยืนว่ามาตรฐานแรงงานเป็นเครื่องมือของ ILO ที่สร้างความเป็นธรรมให้แก่แรงงาน

ต่อมาในปี 1999 ILO ก็ได้เสนอวาระงานที่มีคุณค่า (Decent Work Agenda) โดย Juan Somavia[16] แต่ต้องทำความเข้าใจว่างานที่มีคุณค่าไม่ได้หมายถึงการทำงานที่มีคุณค่า เพราะอันที่จริงครอบคลุมถึงภาพขนาดใหญ่ในสังคมและประเทศ คือ แรงงานมีหลักประกันพื้นฐานทางกฎหมาย ได้รับการส่งเสริมพัฒนา มีมาตรฐานขั้นต่ำทางสังคม และมีสิทธิรวมกลุ่มเพื่อเรียกร้องโดยยึดหลักการมีส่วนร่วมตามครรลองประชาธิปไตย[17] กล่าวได้ว่า แม้งานที่มีคุณค่าเป็นเครื่องมือที่ ILO ใช้สนับสนุนเป็นแนวทางการพัฒนาระหว่างประเทศ แต่ภายใต้ข้อเสนอก็ไม่ได้สถาปัตยกรรมใหม่ เพียงแต่บูรณาการภารกิจนี้ดำเนินมาก่อนหน้านี้ ให้อยู่ภายใต้องคาพยพเดียวกันเท่านั้น[18]

บทเรียนทางประวัติศาสตร์การเมืองที่ต้องจารึกไว้ในหนึ่งศตวรรษขององค์การแรงงานระหว่างประเทศ

ILO ไม่ได้ก่อตั้งขึ้นตามเจตจำนงทางการเมืองของแรงงาน แต่เป็นความเห็นพ้องร่วมกันของผู้แทนอภิสิทธิ์ชน ไม่ว่าจะเป็นนักการเมืองและผู้นำสหภาพแรงงาน เพื่อก่อรูปขึ้นเป็นความสัมพันธ์ในรูปแบบของไตรภาคี (Tripartite) ประกอบด้วย แรงงาน เจ้าของทุน และรัฐบาล แต่กลับตั้งอยู่บนความสัมพันธ์เชิงอำนาจ เนื่องจากอำนาจการต่อรองที่ไม่เท่าเทียมกัน ขณะเดียวกันก็ลดทอนต่อข้อเรียกร้องและผลประโยชน์ที่แรงงานควรได้รับจากการกระจายแบ่งสรรมูลค่าส่วนเกินอย่างเป็นธรรม[19] แม้อาณัติ (Mandate) ของ ILO กำหนดเป้าหมายไว้ให้บรรลุความยุติธรรมทางสังคมและสันติภาพสากล ค่อนข้างถือเป็นอุดมคติ ทั้งที่ควรตั้งข้อสังเกตต่อไปถึงงานที่มีคุณค่า (Decent Work) จะสามารถบรรลุเป้าหมายนี้ได้อย่างไร เพราะดำเนินมาตั้งแต่ปี 1999-2019 รวมแล้วก็ 20 ปี แต่งานที่มีคุณค่ากลับไม่เป็นที่รับรู้และตระหนักถึงในองค์การภาคธุรกิจ ขณะเดียวกันก็ไม่มีการจัดเตรียมแนวทางและดำเนินการอย่างเป็นรูปธรรมในห่วงโซ่อุปทานโลก[20]

อย่างไรก็ดี ILO มีความแตกต่างจากองค์การระหว่างประเทศอื่นภายในสหประชาชาติ (United Nations: UN) กล่าวคือ ILO เปิดโอกาสให้มีส่วนร่วมจากตัวแสดงอื่น นอกเหนือจากรัฐบาล หรือที่เรียกว่า ตัวแสดงที่มิใช่รัฐ (Non-State Actors) เพื่อให้มีผู้แทนฝ่ายเจ้าของทุนและแรงงานเข้ามามีส่วนร่วมในที่ประชุมใหญ่แรงงานระหว่างประเทศ (International Labour Conference: ILC) แต่จำนวนผู้เข้าร่วมที่กำหนดให้แต่ละประเทศนั้น คือ ผู้แทนฝ่ายรัฐบาล 2 ที่นั่ง ฝ่ายเจ้าของทุน 1 ที่นั่ง และฝ่ายแรงงาน 1 ที่นั่ง (2:1:1) แต่ประเด็นนี้เคยถกเถียงมาแล้วตั้งแต่แรกเริ่มก่อตั้ง ILO ดังที่ Edward Phelan[21] เคยเสนอว่าควรกำหนดให้เป็นฝ่ายละ 1 ที่นั่ง แต่ Albert Thomas[22]  และ Harold Butler[23] กลับไม่เห็นด้วยกับข้อเสนอนี้ เพราะแบ่งจากตัวแสดงที่เป็นรัฐ 2 ที่นั่ง และมิใช่รัฐ 2 ที่นั่ง แต่อันที่จริงแล้วผลประโยชน์ระหว่างเจ้าของทุนและแรงงานนั้น จัดอยู่ในลักษณะคู่ตรงข้ามกัน[24]

ในกรณีของการแต่งตั้งผู้แทนตามระบบไตรภาคีเข้าร่วมประชุมใหญ่แรงงานระหว่างประเทศ จัดให้มีการประชุมประจำปี อย่างน้อยละปีละ 1 สมัย เว้นแต่บางปีอาจมีมากกว่า 1 สมัย กลับพบว่าในประวัติศาสตร์ค่อนข้างมีปัญหาที่ว่าการกำหนดผู้แทนและคัดเลือกล้วนเป็นอำนาจหน้าที่ของรัฐบาล เช่น Adolf Hitler เคยส่งให้ Robert Lay เป็นผู้แทนฝ่ายนายจ้างของรัฐบาลนาซี เพื่อเข้าร่วมที่ประชุมใหญ่แรงงานระหว่างประเทศในปี 1933 ทั้งที่ Lay เป็นเจ้าหน้าที่ภาครัฐ และมีแสดงออกในเชิงปฏิปักษ์ต่อระบอบประชาธิปไตย ขณะเดียวกันก็สนับสนุนระบอบอำนาจนิยมนาซีมากกว่าเชื่อมั่นการส่งเสริมอุตสาหกรรมประชาธิปไตย (Industrial Democracy)[25] จนท้ายที่สุด บั้นปลายชีวิตไม่สวยงามนัก เพราะต้องกลายเป็นอาชญากรสงคราม แต่ปัญหาเช่นนี้ก็พบทั่วไปในกลุ่มประเทศที่ไม่ได้อยู่ในโลกตะวันตก และต่อสู้กันมายาวนานจนในทศวรรษ 1960 ก็ยังเผชิญปัญหานี้ในประเทศที่เพิ่งได้รับการปลดปล่อยจากอาณานิคม เพราะไม่เคยมีวัฒนธรรมการมีส่วนร่วมและประชาธิปไตยมาก่อน[26]

ขณะที่ประเทศไทยในระยะแรกที่เข้าร่วม ILC ก็เผชิญปัญหานี้เช่นเดียวกัน และส่วนใหญ่แล้วพบว่าผู้แทนที่ได้เข้าร่วมองค์ประชุมสามฝ่ายไตรภาคีก็คือในปี 1951 ประกอบด้วย ผู้แทนฝ่านรัฐบาลคือ ปกรณ์ อังศุสิงห์ และ หลวง มาลากุล ผู้แทนฝ่ายเจ้าของทุนคือ พระยามไหสวรรย์ และผู้แทนฝ่ายแรงงานคือ สังข์ พัธโนทัย[27] แต่ก็มีความคลุมเครือเช่นเดียวกันว่าคัดเลือกโดยใช้หลักเกณฑ์ใดและมีกระบวนการอย่างไร เพราะเท่าที่สำรวจและอ่านเอกสารจากหอจดหมายเหตุแห่งชาติ พบว่าอาศัยมติจากกรมประชาสงเคราะห์ ในกระทรวงมหาดไทย หรือไม่ก็คำชี้แนะจากกระทรวงการต่างประเทศ เพราะในเวลานั้น ยังไม่มีการก่อตั้งกระทรวงแรงงานในประเทศไทย แต่ก็มีแนวคิดเช่นนี้มาตั้งแต่ที่ ILO มาสำรวจสภาวะกรรมกรในปี 1954 แต่รัฐบาลสมัยจอมพล ป. พิบูลสงคราม เห็นว่ายังไม่ถึงคราวที่เหมาะสมให้เผยแพร่รายงานฉบับนี้ต่อสาธารณชน ทั้งที่ข้อเสนอแนะจาก Ludwig Hamburger ก็เป็นข้อเท็จจริงที่รัฐบาลกลับปกปิด และปิดหูปิดตากรรมกรของจอมพลเสียเอง[28] 

ต่อมาที่ตำแหน่งของผู้อำนวยการใหญ่ในปัจจุบัน มีความเป็นธรรมในกระบวนการคัดเลือก และใช้การออกเสียงโดยเห็นวิธีการเช่นนี้มาอย่างรูปธรรมตั้งแต่หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 โดยอาศัยการออกเสียงในคณะประศาสน์การ (Governing Body) แต่ในประวัติศาสตร์การเมืองของ ILO ค่อนข้างมีความคลุมเครือ เพราะในเหตุการณ์แรก คือ ตามธรรมชาติของ ILO ใช้แผนการสืบทอดตำแหน่ง (Succession Plan) จาก Albert Thomas มาสู่ Harold Butler และคาดว่าผู้อำนวยการใหญ่คนที่ 3 จะเป็น Edward Phelan แต่สถานการณ์กลับไม่เอื้อให้เป็นเช่นนี้ เพราะหลังจากที่ US เผชิญวิกฤติเศรษฐกิจโลกตกต่ำ (Great Depression) ในทศวรรษ 1930 ส่งผลให้ Frances Perkins รับข้อเสนอจาก Butler สนับสนุนให้ Franklin D. Roosevelt นำพา US เข้าร่วมเป็นรัฐสมาชิกของ ILO ในปี 1934 เพื่อให้มาตรฐานแรงงานสากลมาเป็นหลักการที่ใช้พัฒนาระบบความมั่นคงทางสังคมใน US[29]

เหตุการณ์ต่อมา คือ ทำให้แผนการสืบทอดตำแหน่งที่คาดว่าจะเป็น Phelan กลับล้มเหลวลง เพราะ US สนับสนุนให้ John G. Winant[30] แต่ได้ดำรงตำแหน่งในระยะเวลาไม่ยาวนัก เพราะช่วงเวลานั้น ILO ต้องประสบความขัดแย้งในการเมืองโลกเช่นเดียวกับประเทศอื่นในภูมิภาคยุโรป จึงตัดสินใจอพยพย้ายสำนักงานมาประจำชั่วคราวที่ Montreal ในแคนาดา และที่กล่าวว่า US เป็นผู้บงการสนับสนุน ILO เพื่อต่อต้านลัทธิฟาสซิสต์และนาซีอยู่ก็คือ Roosevelt ไม่ว่าจะเป็นการให้ใช้ทำเนียบขาวเป็นที่ประชุมสมัยพิเศษในปี 1941[31] จนต่อมากลับกลายเป็น Phelan ได้ดำรงตำแหน่งรักษาการหลังจากที่ Winant ลาออก ส่งผลให้ Phelan ไม่แตกต่างจากผู้ปิดทองหลังพระ นอกจากนี้การลาออกของ Butler เพื่อให้ Winant ดำรงตำแหน่งในก่อนหน้านี้ก็ยังคลุมเครือและไม่ทราบว่าสาเหตุที่แท้จริงของเขาคืออะไร ไม่ว่าจะเป็นเหตุผลทางครอบครัว ไปทำงานสถานที่แห่งใหม่ ไม่เห็นด้วยกับมติการประชุมของคณะประศาสน์การ ทะเลาะอย่างรุนแรงกับ Phelan หรือมีสาเหตุอื่นที่ไม่อาจเปิดเผยและบันทึกไว้ในเอกสารกระแสหลักของ ILO ได้[32]

ขณะที่การเมืองโลกในช่วงสงครามเย็น ก่อให้เกิดปัญหาหลายด้าน ด้านแรกคือ ILO ต้องตกอยู่ภายใต้การแทรกแซงทางการเมืองจาก US โดยเฉพาะบทบาทของ George Meany ประธานบริหารของสหพันธ์แรงงานและสภาแรงงานอุตสาหกรรมแห่งสหรัฐอเมริกา (AFL-CIO) กดดันและสร้างเงื่อนไขต่อ ILO โดยใช้อนุสัญญา ตัวแสดงตามระบบไตรภาคี ตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ และการบริจาคเงินทุน[33] แม้ David Morse พยายามรอมชอมและวางตัวเป็นกลางแล้ว โดยชักชวนสหภาพโซเวียต กลับเข้ามาร่วมเป็นประเทศสมาชิกในปี 1954 ภายหลังที่ Joseph Stalin เสียชีวิตลง แต่สถานการณ์ทางการเมืองกลับไม่สู้ดี เนื่องจาก Meany ไม่พอใจต่อกรณีนี้[34] ยิ่งกว่านี้มีหลายเหตุการณ์ที่เป็นชนวนของการแตกหักระหว่าง US และ ILO เช่น การโน้มเอียงสนับสนุนประเทศโลกที่สามเข้าร่วมสมาชิก การเชิญชวน Pavel Astapenko พลเมืองโซเวียตมาดำรงตำแหน่งผู้ช่วยผู้อำนวยการใหญ่ในสมัยที่บริหารโดย Wilfred Jenks[35] เป็นต้น

จนท้ายที่สุดแล้ว Henry Kissinger ก็ส่งจดหมายมาถึง Francis Blanchard[36] เพื่อแสดงเจตจำนงของ US เพื่อถอนตัวจาก ILO ในปี 1975 มีผลในปี 1977[37] แต่ก็กลับมาเข้าร่วมอีกครั้งในปี 1980 เมื่อบรรยากาศทางการเมืองเอื้ออำนวยมากขึ้นคือหลังจากที่ Meany เสียชีวิตลง[38] แต่สาเหตุของการถอนตัวก็เป็นข้อสังเกตว่าเป็นการกลบเกลื่อนสถานะทางการเงินของ US หรือไม่ เพราะใช้ในกิจการทางการทหาร โดยเฉพาะสงครามเวียดนาม แต่กลับใช้เหตุผลอื่นสร้างเงื่อนไข เช่น ความอ่อนแอของระบบไตรภาคี การไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานแรงงานโดยกลุ่มประเทศที่ไม่ปกครองระบอบประชาธิปไตย เป็นต้น

นอกจากนี้มีบุคคลหนึ่งที่สำคัญคือ Robert W. Cox ส่วนใหญ่นักศึกษาและนักวิชาการด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศรู้จักเป็นอย่างดีในฐานะผู้บุกเบิกแนวทางการศึกษานีโอกรัมเชี่ยน (neo-Gramscian Approach) แต่ Cox เคยทำงานที่ ILO ระหว่างปี 1948-1972 และดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการสถาบันระหว่างประเทศเพื่อการศึกษาแรงงาน (International Institute for Labour Studies: IILS) ระหว่างปี 1965-1972 ถ้าอ่านหนังสืออัตชีวประวัติที่เขียนไว้[39] จะเห็นได้ว่า Cox เคยมีแนวโน้มที่ได้รับโอกาสให้เป็นผู้สมัครร่วมคัดเลือกในตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ ขณะเดียวกัน Morse ให้ดูทีท่าและไม่ต้องเร่งรีบ ท้ายที่สุดกลับกลายเป็นการแข่งขันของผู้สมัครเพียง 2 คน ระหว่าง Jenks และ Blanchard ในที่สุดชัยชนะครั้งนี้ ตกเป็นของ Jenks ภายหลังจากปฏิบัติหน้าที่ได้ไม่นานก็เสียชีวิตจากหัวใจล้มเหลว จนต่อมา Blanchard ก็ได้รับดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ต่อมาจากนั้น ขณะที่ Cox ก็เลือกลาออกจาก ILO มาเป็นอาจารย์ในมหาวิทยาลัย เพราะ Jenks ไม่สนับสนุนภารกิจของ IILS และเหตุผลส่วนตัวอื่นที่ไม่อาจทำงานร่วมกับ Jenks ได้

ถึงอย่างไร Cox กลับเป็นคนในที่วิพากษ์ต่อ ILO ภายหลังในฐานะคนนอก แม้แต่นักวิชาการที่ทำงานให้แก่ ILO ก็เคยกล่าวอ้างถึงบทความ Labor and Hegemony[40] ที่ Cox พยายามพัฒนาทฤษฎีเชิงวิพากษ์ทาง IR เพื่อศึกษาความสัมพันธ์ระหว่าง US และ ILO[41] ครั้นก่อนที่ Cox ลาออกจาก ILO ก็เขียนบทความไว้ชิ้นหนึ่งลงเผยแพร่ในนิตยสาร Foreign Affairs แต่ปกปิดชื่อโดยใช้ว่า N. M.[42] ส่งผลให้เกิดความสงสัยใน ILO ว่าใครที่เขียนเรื่องราวเช่นนี้ เพราะทราบดีว่าผู้เขียนได้เช่นนี้ต้องรู้จัก ILO เป็นอย่างดี แต่การเปิดเผยว่า N. M. คือใครนั้น ก็เห็นได้อย่างประจักษ์ชัดในหนังสือ Approaches to World Order ที่รวมผลงานบทความของ Cox และจัดพิมพ์ในปี 1996 แต่สาเหตุที่ต้องปกปิดชื่อเพราะอาจมีผลกระทบต่อการทำงานและตำแหน่งหน้าที่ นอกจากนี้เมื่อลาออกมาแล้ว ก็จัดทำหนังสือรวมบทความที่วิพากษ์ถึง ILO โดยทำงานร่วมกับ Harold Jacobson[43] ต่อมาได้พัฒนางานวิจัยของ IILS ที่เคยศึกษาร่วมกับ Jeffrey Harrod เกี่ยวกับอุตสาหกรรมสัมพันธ์[44] แต่เมื่อผ่านไป 25 ปี ก็กลับมาพัฒนาจนกลายเป็นหนังสือสำคัญของ Cox และ Harrod[45] น่าเสียดายว่าที่ Cox หยุดหายใจไปแล้วเมื่อเดือนตุลาคม 2018

ภายหลังที่สงครามเย็นยุติลง ILO ก็เผชิญต่อการแข่งขันทางการค้าในเศรษฐกิจโลก แต่ก่อนหน้านี้ก็ถูกหยิบขึ้นมาใช้กีดกันและสร้างเงื่อนไขมาโดยตลอด ยกตัวอย่างของมาตรฐานแรงงาน เช่น (1) ในช่วงทศวรรษ 1930 ILO ขยายความร่วมมือมาที่ภูมิภาคเอเชีย และเห็นว่าอินเดียควรยกเลิกการใช้แรงงานบังคับโดยอ้างถึงอนุสัญญาฉบับที่ 29 ว่าด้วยแรงงานบังคับ แต่ความเป็นจริงแล้วการใช้แรงงานบังคับอย่างหนักหน่วงเกิดขึ้นจากอุตสาหกรรมที่อังกฤษเข้ามาลงทุน[46] (2) ในช่วงทศวรรษ 1950-1960 US ก็สร้างเงื่อนไขโดยใช้อนุสัญญาฉบับที่ 87 และฉบับที่ 98 มากดดันประเทศเกิดใหม่จากการปลดปล่อยอาณานิคม และประเทศที่ปกครองโดยระบอบคอมมิวนิสต์ ทั้งที่การรวมกลุ่มและเจรจาต่อรองของแรงงานเป็นสิทธิพื้นฐานที่ทุกคนต่างต้องได้รับเช่นเดียวการเป็นพลเมืองหนึ่งคน แต่ล่าช้าไปสี่ทศวรรษกว่าจะจัดทำอนุสัญญาสองฉบับนี้[47] (3) ในช่วงทศวรรษ 1960 ประเทศในโลกคอมมิวนิสต์และกำลังพัฒนาก็ใช้อนุสัญญาฉบับที่ 111 สร้างเงื่อนไขโดยสาธารณรัฐแอฟริกา แต่การแบ่งแยก กีดกัน และเลือกปฏิบัติกลายเป็นประเด็นสำคัญ โดยเฉพาะเชื้อชาติและสีผิว ท้ายที่สุดประเทศในภูมิภาคยุโรปก็มีปัญหาเช่นนี้อยู่[48]

ก้าวต่อไปสู่ศตวรรษที่สองขององค์การแรงงานระหว่างประเทศ สู่ความท้าทายต่อการบริหารแรงงานไทย

จากประเด็นที่อภิปรายเป็นรายกรณี จะเห็นได้ว่าตลอดปี 1919-1991 ILO กลับตกอยู่ภายใต้ความขัดแย้งทางการเมืองโลก และเป็นหนึ่งในตัวแสดงที่ไม่สามารถหลีกเลี่ยงการจัดสรรปันส่วนบนผลประโยชน์ทางการเมืองนี้ไป ที่สำคัญยิ่งยวดกว่านี้ ความสัมพันธ์แบบไตรภาคีแม้จะเป็นกลไกการจัดการความขัดแย้งได้ดีในรูปแบบหนึ่ง แต่ก็ไม่ดีที่สุดในระบบอุตสาหกรรมสัมพันธ์ (Industrial Relations) เพราะยังมีรูปแบบการทำงานอื่นที่ถูกเพิกเฉยต่อการแก้ไขปัญหาอย่างจริงจัง โดยไม่เพียงแต่ผลักดันให้ยั่งยืนตามเป้าหมายของการพัฒนาที่ยั่งยืน (SDGs) เท่านั้น

เพราะในเวลานี้การบริหารแรงงานไทย พบว่าตั้งแต่หลังทศวรรษ 1990 ก็ไม่เห็นถึงความก้าวหน้า และจัดภารกิจหลักให้เน้นมาครอบคลุมถึงแรงงานนอกระบบ (Informal Workers) ทั้งที่เป็นภาคส่วนที่มีกำลังแรงงานอยู่เป็นจำนวนมาก มีขนาดใหญ่กว่าในสถานประกอบการ และเป็นกลุ่มคนที่อ่อนแอ เพราะไม่สามารถรวมกลุ่มจัดตั้งเป็นสมาคมเพื่อเจรจาเรียกร้องต่อผู้มีส่วนได้เสียในห่วงโซ่อุปทาน จึงไม่เพียงเน้นเฉพาะกลุ่มคนอย่างแรงงานประมง แรงงานรับงานไปทำที่บ้าน แรงงานรับใช้ในบ้าน ผู้ประกอบอาชีพอิสระ แต่รัฐบาลไทยและกระทรวงแรงงานควรเน้นที่ปรากฎการณ์ร่วมสมัยว่าเกิดอะไรขึ้นในเศรษฐกิจการเมืองโลกเพื่อหาแนวทางจัดการความเสี่ยงและภยันตรายที่เกิดขึ้นต่อแรงงานและสังคม เช่น จะรับมืออย่างไรต่อกลุ่มคน Generation Y และ Z ในอนาคตที่จะหลุดออกจากระบบการทำงานที่เป็นทางการเพื่อเปลี่ยนมาสู่การจ้างงานตนเอง (Self-Employment) เพื่อมีอิสระทำงานในดิจิทัลแพลตฟอร์ม แต่ขาดความมั่นคงทางรายได้ แบกรับความเสี่ยงทางสุขภาพและการทำงาน เป็นต้น

ต่อมาการศึกษาแรงงานนอกระบบได้รับความสำคัญจาก ILO เป็นครั้งแรกในปี 1972 โดยมีกรณีศึกษาในเคนยา[49] แต่แท้จริงแล้วธรรมชาติของงานเช่นนี้มีมาตลอดระยะเวลาทางประวัติศาสตร์ และถือเป็นงานเก่าแก่ที่ยืนนานที่สุด แต่กลับได้รับความสำคัญน้อยกว่างานในโรงงานระบบอุตสาหกรรม จึงไม่ใช่ความแปลกประหลาด เพราะการก่อตั้ง ILO ก็มีปมปัญหามาจากการขูดรีดเอารัดเอาเปรียบ ทั้งการกำหนดชั่วโมงการทำงาน วันหยุดประจำสัปดาห์ ความปลอดภัยในการทำงาน และการจ่ายค่าจ้างที่เป็นธรรม ส่งผลให้แรงงานส่วนนี้ได้รับความสำคัญมากกว่า โดยเฉพาะโรงงานเป็นพื้นที่แห่งการรวมกลุ่มชั้นดี และไม่เพียงแต่สร้างความหวาดกลัวต่อเจ้าของทุน แต่ผู้ปกครองรัฐก็เช่นกัน เนื่องจากช่วงเวลานั้น อิทธิพลทางความคิดของ Marxism เริ่มแผ่ขยายออกทั่วภาคพื้นยุโรป

แต่ ILO ก็มีความพยายามอย่างยิ่งในการจัดทำมาตรฐานแรงงานสากลให้ครอบคลุมงานที่ไม่มีมาตรฐาน (Non-Standard Employment) เช่น อนุสัญญาฉบับที่ 175 ว่าด้วยงานบางเวลา และอนุสัญญาฉบับที่ 177 ว่าด้วยการรับงานไปทำที่บ้าน นอกจากนี้ยังมีอนุสัญญาที่ตระหนักถึงสิทธิสตรี คือ อนุสัญญาฉบับที่ 189 ว่าด้วยงานรับใช้ในบ้าน และยังมีอนุสัญญาฉบับที่ 188 ว่าด้วยการทำงานในภาคประมง แต่มีความเสี่ยงและอย่างในไทยมีการจ้างงานแรงงานต่างสัญชาติเพื่อใช้ในกิจการค่อนข้างมาก ซึ่งตอกย้ำให้เห็น ILO มองภาพการทำงานตั้งอยู่บนห่วงโซ่อุปทานโลก (Global Supply Chains) ขณะเดียวกันรัฐบาลไทยและกระทรวงแรงงาน พร้อมหรืออย่างไรที่จะเปลี่ยนแปลงกลไกเชิงสถาบัน โครงสร้าง ระเบียบกฎเกณฑ์ บทบาท และภารกิจให้สอดคล้องกับกระแสการพัฒนาระหว่างประเทศ ทั้งอุตสาหกรรม 4.0 SDG ข้อที่ 8 และวาระคนเป็นศูนย์กลางเพื่ออนาคตในโลกของการทำงาน

บ่อยครั้งที่ ILO กล่าวถึง “งานที่มีคุณค่า” แต่ทางปฏิบัติเมื่อถามเจ้าของทุนในภาคธุรกิจและกิจการขนาดย่อมก็น้อยนักที่จะมีคนรู้จัก แม้แต่นักศึกษาด้านสังคมศาสตร์ที่ผู้เขียนได้บรรยายสอนหนังสือ ก็ไม่รู้จักมาก่อนที่จะศึกษาเล่าเรียนด้านการบริหารแรงงานและสวัสดิการ ดังนั้นไม่ต้องถามถึงเป้าหมายข้อ 8 ว่าด้วยความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจและงานที่มีคุณค่าใน SDGs เพราะห่างไกลเกินกว่าที่แนวทางการพัฒนาระหว่างประเทศจะรับรู้ในสาธารณชนสังคมไทย หลังจากนี้ผู้เขียนจึงปฏิเสธต่อการส่งเสริมความร่วมมือแบบหุ้นส่วน (Social Partnership) ซึ่งไม่อาจเกิดขึ้นได้แท้จริง เนื่องจากผลประโยชน์ของแรงงานตรงข้ามกับเจ้าของทุน โดยฝ่ายหนึ่งต้องการค่าจ้าง อีกฝ่ายต้องการกำไร ขณะเดียวกันแรงงานในฐานะคนทำงานก็ยังไม่รู้อย่างแจ่มแจ้งว่า “งานที่มีคุณค่าคืออะไร”

แม้ว่า ILO พยายามมาอย่างยิ่งยวดให้เกิดความร่วมมือแบบพหุภาคี และให้ ILO กลายเป็นตัวแสดงสำคัญต่อการอภิบาลแรงงานและสังคมโลก ซึ่งปรากฎให้เห็นมาตั้งแต่ที่ Michel Hansenne สนับสนุนให้เกิดการจัดหมวดหมู่มาตรฐานแรงงานหลัก จนต่อมาหลักการก็ได้บรรจุในวัตถุประสงค์เชิงกลยุทธ์ข้อที่ 1 ของงานที่มีคุณค่าที่นำเสนอขึ้นโดย Juan Somavia เพื่อผลักดันให้มีการนำไปปฏิบัติในระดับระหว่างประเทศ คือ แผนงานระดับชาติว่าด้วยงานที่มีคุณค่า (Decent Work Country Programme: DWCP) แต่กลับพบว่ามีจำนวนรัฐสมาชิกเพียงน้อยนิดที่จัดทำเพื่อนำไปปฏิบัติในระดับประเทศ

ขณะที่ประเทศไทยมีความริเริ่มที่จะจัดทำ DWCP มาแล้วเมื่อทศวรรษก่อน แต่กลับไม่ประสบความสำเร็จ จนกระทั่งในปีนี้ วันที่ 11 เมษายน ผู้แทนจากไตรภาคีจะร่วมลงนามและแถลง DWCP แต่น้อยคนนักที่จะทราบว่าแผนงานฉบับนี้มีความสำคัญอย่างไรต่อแรงงานในฐานะคนทำงาน และเมื่อลงนามไปแล้ว จะมีประโยชน์อย่างไรต่อคนทำงาน สำหรับผู้เขียนคาดหวังแผนงานฉบับนี้จะรองรับสิทธิพื้นฐานการทำงาน ครอบคลุมถึงการรวมกลุ่มเป็นสมาคมและมีอำนาจเจรจาต่อรองของแรงงานนอกระบบและแรงงานที่ไม่มีมาตรฐาน[50] หรือกล่าวถึงแรงงานกลุ่มเสี่ยงไม่เพียงเฉพาะแรงงานต่างสัญชาติ แต่รวมถึงแรงงานผู้สูงอายุ เยาวชน และสตรี โดยในร่าง DWCP ของไทย[51]ได้ระบุเป็นกลุ่มแรงงานเปราะบาง แต่ต้องตระหนักถึงแนวโน้มในอนาคตอย่างแรงงานดิจิทัล มิเช่นนั้นถ้ากำหนดให้ DWCP ครอบคลุมสามมิติ คือ การมีงานทำ การคุ้มครองทางสังคม และเวทีเสวนาทางสังคม ย่อมไม่มีประโยชน์อันใดในระยะยาว แต่มีประเด็นที่ไม่เห็นด้วย เช่น การแปลคำว่า ‘Social Dialogue’ เป็น ‘การเจรจาทางสังคม’ ทั้งที่คำนี้ควรใช้ Collective Bargaining มากกว่าหรือไม่ เพราะ Dialogue เน้นเปิดพื้นที่ให้เกิดการเสวนาแลกเปลี่ยนมากกว่าเน้นย้ำไปที่การต่อรอง[52]

การมีส่วนร่วมต้องได้รองรับทางสิทธิก่อน ไม่เพียงแต่กล่าวอ้างถึงการสร้างหุ้นส่วนความร่วมมือ กล่าวคือ บทบาทของ ILO แรกเริ่มมีผู้แทนจากสามฝ่ายตามไตรภาคี แต่ปัจจุบันกลับส่งเสริมให้ตัวแสดงภาคประชาสังคมอื่นนอกเหนือจากสหภาพแรงงานเข้ามามีส่วนร่วม จนทำให้เกิดการตีความเลื่อนไหลออกไปว่าไม่มีความจำเป็นต้องมีสหภาพแรงงาน แต่ให้องค์การภาคประชาสังคมอื่นที่ทำหน้าที่ดูแลและคุ้มครองแรงงานกลุ่มเปราะบาง แทนที่บทบาทของกลุ่มแรงงานที่รวมตัวกันเพื่อสร้างอำนาจการต่อรองกับรัฐและเจ้าของทุน จึงต้องแยกให้ออกถึงกรณีที่ภาคธุรกิจขนาดใหญ่สนับสนุนให้มีการก่อตั้งในรูปแบบของคณะกรรมการแรงงานหรือร่วมมือกับภาคประชาสังคมอื่น แต่ยังไม่ใช่เจตจำนงที่ ILO เคยแถลงไว้ปฏิญญาฟิลาเดลเฟีย ในปี 1944[53]

ด้วยเหตุนี้การให้สัตยาบันอนุสัญญาฉบับที่ 87 และฉบับที่ 98 จึงมีความสำคัญที่รัฐบาลไทยและกระทรวงแรงงานควรนำมาเปิดเวทีเสวนารับฟังความคิดเห็นให้กว้างมากขึ้น โดยขยายออกให้ถึงแรงงานนอกระบบ จึงไม่ควรเน้นเฉพาะผู้แทนแรงงานจากการเชิญเท่านั้น บางครั้งไม่ทราบแน่ชัดว่าผู้แทนเป็นอภิสิทธิ์ชนในคราบกรรมกรหรือไม่ แม้แต่ผู้เขียนก็ต้องการแสดงทัศนะเชิงนโยบายต่ออนุสัญญาสองฉบับนี้เช่นเดียวกัน พร้อมกันนี้ควรขยายหลักการ Collaborative Governance มาใช้ในกระบวนการของการมีส่วนร่วมของผู้แทนไตรภาคีและภาคประชาสังคมอื่น อย่างไรก็ดีช่วงการหาเสียงก่อนเลือกตั้งมีสิ่งหนึ่งที่น่าชื่นชมคือ พรรคอนาคตใหม่นำเสนอเรื่องการให้สัตยาบันอนุสัญญาสองฉบับนี้ โดยบรรจุเป็นนโยบายแรงงานของพรรคการเมือง จึงเป็นนิมิตรหมายที่ดีของบทบาทพรรคการเมืองที่ตระหนักถึงสิทธิแรงงาน[54] แต่อาจประสบข้อจำกัด เพราะอนุสัญญาสองฉบับนี้ ก่อให้เกิดผลกระทบกับหลายตัวแสดง แม้แต่ในร่าง DWCP ของไทยก็ระบุว่าต้องศึกษาถึงความเป็นไปได้ กระบวนการ และความท้าทาย รวมถึงบทเรียนจากต่างประเทศ[55]

ในเมื่อ ILO จะก้าวเข้าสู่ศตวรรษที่สอง ก็ต้องพิจารณากลับมาที่ข้อเสนอที่เกิดขึ้นจากคณะกรรมาธิการโลกว่าด้วยอนาคตของงาน (Global Commission on the Future of Work) ที่ดำเนินการประชุมระหว่างปี 2017-2018 ท้ายสุดเพื่อให้ได้รายงานเรื่อง “Work for a Brighter Future” โดยเสนอวาระคนเป็นศูนย์กลาง (Human-Centred Agenda) ขึ้นมาเพื่อรองรับการเปลี่ยนแปลงของงานในอนาคต ซึ่งมีผลกระทบต่อแรงงานโดยภาพรวมทั่วโลก สะท้อนให้เห็น ILO ตระหนักถึงการเปลี่ยนรูปของอุตสาหกรรม ส่งผลให้ทักษะการทำงานและการปรับตัวค่อนข้างเป็นประเด็นสำคัญในลำดับแรก และการคุ้มครองทางสังคมก็มีความจำเป็น[56] ฉะนั้นผู้เขียนถือให้การส่งเสริมพัฒนาทักษะเพื่อสร้างงานอาชีพเป็นมาตรการเชิงรุก ขณะที่การคุ้มครองทางสังคมเป็นมาตรการเชิงรับ

นอกจากการส่งเสริมทักษะและให้ความรู้แล้ว การเรียนรู้ตลอดช่วงวัย (Lifelong Learning) ก็ได้รับการกล่าวถึงมากขึ้น ขณะที่การคุ้มครองทางสังคมก็เสนอให้จัดเตรียมไว้อย่างถ้วนหน้า และครอบคลุมตลอดทุกช่วงวัยของวงจรชีวิต คล้ายคลึงกับแนวคิด “จากครรภ์มารดาถึงเชิงตะกอน” ที่เสนอโดย ป๋วย อึ๊งภากรณ์ แต่ในศตวรรษ 21 กลับผลักภาระให้ปัจเจกบุคคลและครอบครัวที่ต้องแบกรับผิดชอบ ขณะที่รัฐบาลไทย กระทรวงแรงงาน และกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ ต้องคำนึงถึงสวัสดิภาพและการดูแลทุกข์สุขประชาชนอย่างทั่วถึง และไม่เพียงแต่ทำหน้าที่จากการส่งมอบบริการแบบบนลงล่าง แต่ต้องเปลี่ยนจากล่างขึ้นบน โดยเปิดเวทีการมีส่วนร่วมที่ก้าวข้ามให้ไกลกว่าการรับฟังความคิดเห็น

นอกจากนี้ควรบูรณาการความร่วมมือในประเด็นแรงงานที่เกี่ยวข้องกันอย่างแนบชิด เช่น การจ้างงานคนพิการต้องอาศัยความร่วมมือระหว่างกรมพัฒนาคุณภาพชีวิตคนพิการ กรมพัฒนาฝีมือแรงงาน และสำนักงานประกันสังคม ทั้งนี้ให้พึงรำลึกไว้เสมอว่า “คุณค่าของชีวิตอยู่งานที่ทำ” เพราะหากพิจารณาตามวงจรชีวิตแล้ว จะพบว่า มนุษย์อยู่ในช่วงวัยกำลังแรงงานที่ยาวนานที่สุด ถ้าไม่มีงานทำก็ย่อมมีความเสี่ยงที่เผชิญปัญหาสังคมตามมา รวมทั้งรายจ่ายของภาครัฐก็จะผันแปรตามสวัสดิการช่วยเหลือเป็นครั้งคราว แต่กลับไปไม่ถึงปัญหาเชิงโครงสร้างทางสังคม ส่งผลให้สวัสดิการแรงงานไม่อาจก้าวข้ามไปกว่าการถกเถียงถึงการประกันสังคม และช่วยเหลือตามกลุ่มคนเปราะบาง แทนที่กล่าวถึงความจำเป็นของการให้รายได้พื้นฐานถ้วนหน้า (Universal Basic Income) เป็นต้น

ในกระแสปัจจุบัน ถ้าไม่กล่าวถึงปัญหาของการย้ายถิ่นและแรงงานต่างสัญชาติก็เหมือนขาดอะไรไปหนึ่งอย่าง กล่าวคือ ตั้งแต่ทศวรรษแรกหลังจากการก่อตั้งที่ประเทศในภูมิภาคยุโรปมีความกังวลและยกให้เป็นหนึ่งในปัญหาสำคัญที่ต้องจัดการ เพราะได้รับผลกระทบจากสงครามโลกครั้งที่ 1 และหลังจากสงครามโลกครั้งที่ 2 ยุติลง ก็เกิดการแบ่งภารกิจใหม่ โดยประเทศในภูมิภาคยุโรปตะวันตกให้ก่อตั้งองค์การในระดับภูมิภาค ขณะเดียวกันก็มีการก่อตั้งองค์การในระดับโลกที่รับผิดชอบปัญหาการย้ายถิ่นและอพยพลี้ภัยเป็นการเฉพาะ คือ องค์การระหว่างประเทศเพื่อการโยกย้ายถิ่น (IOM) และข้าหลวงใหญ่ผู้ลี้ภัยแห่งสหประชาชาติ (UNHCR) เพื่อแบ่งภารกิจออกจาก ILO เพราะไม่เหมาะสมนัก สำหรับการมอบหมายให้องค์การชำนาญการด้านเศรษฐกิจและสังคมมารับผิดชอบในหน้าที่ด้านการเมืองและความมั่นคง แตกต่างหลังทศวรรษ 1990 ที่โลกาภิวัตน์แผ่ขยายไปทั่วโลก ทำให้แรงงานตัดสินใจย้ายถิ่นเพื่อแสวงหาโอกาสทางเศรษฐกิจที่ดีกว่า มีรายได้ หลุดพ้นจากความยากจน ส่งผลให้การย้ายถิ่นไม่เกี่ยวข้องกับเหตุผลทางการเมืองอีกต่อไป[57]

อย่างไรก็ตาม รัฐบาลไทยพยายามแก้ไขปัญหาการย้ายถิ่นที่ผิดกฎหมาย และใช้แรงงานอย่างไม่เป็นธรรมในประเภทอุตสาหกรรมประมง แต่ภาพสะท้อนที่เกิดขึ้นถือเป็นปัจจัยภายนอกที่กดดันและเรียกร้องให้แก้ไขเรื่องนี้อย่างจริงจัง ทั้งนี้รัฐบาลไทยจัดทำพระราชกำหนดการบริหารจัดการการทำงานของคนต่างด้าว เพื่อให้มีการนำเข้าแรงงานอย่างถูกต้อง ในระยะแรกก่อนที่แก้ไขประกาศฉบับที่ 2 ก็มีบทลงโทษค่อนข้างรุนแรงโดยเฉพาะเงินค่าปรับ นอกจากนี้ยังขจัดตัวแสดงที่นำเข้าแรงงานเพื่อส่งให้เจ้าของทุนที่ต้องการแรงงานใช้ในกิจการ แต่บัดนี้ต้องใช้การนำเข้าผ่านกระบวนการของ MoU แต่ทางปฏิบัติยังอาศัยบริการจากบริษัทตัวแทน แทนที่ดำเนินการด้วยตนเอง เพราะจากประสบการณ์ที่ร่วมวิจัยเกี่ยวกับเรื่องนี้ และเคยติดต่อเพื่อใช้บริการที่สำนักงานจัดหาแรงงานสำหรับการนำเข้าแรงงาน แต่กลับพบว่าเป็นไปได้ยาก เพราะโดยขั้นตอนจำเป็นใช้บริการจากบริษัทผู้แทนนำเข้าอย่างเลี่ยงได้ยาก จึงมีข้อสังเกตว่ากระบวนการนี้เอื้ออำนวยให้แก่แรงงานต่างสัญชาติและผู้ต้องการจ้างแรงงานจริงแล้วหรือไม่

ทั้งนี้รัฐบาลไทยให้สัตยาบันพิธีสารฉบับที่ 29 ว่าด้วยแรงงานบังคับ ในปี 2018 โดยถือเป็นประเทศแรกในภูมิภาคเอเชียและประเทศที่ 24 ของโลก[58] ขณะเดียวกันก็ให้สัตยาบันอนุสัญญาฉบับที่ 111 ไปก่อนหน้านี้ ในปี 2017 โดยจัดเป็นอนุสัญญา 1 ใน 8 ฉบับ ของมาตรฐานแรงงานหลัก และตามมาด้วยให้สัตยาบันอนุสัญญาฉบับที่ 188 จนทำให้ ILO ชื่นชมความมุ่งมั่นของไทยเป็นประเทศแรกในภูมิภาคเอเชีย[59] บัดนี้ประเทศไทยเหลืออนุสัญญาตามมาตรฐานแรงงานหลักอีก 2 ฉบับที่ยังไม่ให้สัตยาบัน ได้แก่ ฉบับที่ 87 และ 98 ที่สำคัญกว่านี้ผู้เขียนเห็นว่าไทยไม่สามารถหลีกเลี่ยงการให้สัตยาบันอนุสัญญาสองฉบับนี้ แม้ว่าจะช้าหรือเร็วก็ตาม ฉะนั้นทางออกที่ดีควรเตรียมความพร้อมแก้ไขพระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ์ พ.ศ. 2518 เพื่อส่งเสริมการมีส่วนร่วมของแรงงานภายใต้ความสมานฉันท์ ดีกว่าสร้างเงื่อนไขให้องค์การภาคประชาสังคมมามีบทบาทเหนือนำขบวนการแรงงาน ฉะนั้นต้องสร้างพลังอำนาจโดยตั้งคำถามถึงความจริงใจของรัฐบาล รวมทั้งประโยชน์ที่แท้จริงจากการให้สัตยาบันอนุสัญญาฉบับที่ 111 และ 188 รวมถึงพิธีสารฉบับที่ 29 ที่เป็นส่วนขยาย ถือว่ามีจุดประสงค์อื่นใดที่แรงงานไม่ทราบหรือไม่

ถึงอย่างไรก็ไม่แน่ชัดว่ามีใครทราบหรือไม่ว่า Guy Ryder[60]เชิญพลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา ให้เข้าร่วมที่ประชุมใหญ่แรงงานระหว่างประเทศ ในเดือนมิถุนายน 2019 หมายความว่า รัฐบาลในปัจจุบันยังคงสถานะของการบริหารปกครองประเทศหรือเปลี่ยนผ่านสู่รัฐบาลใหม่ที่มาจากการเลือกตั้ง แต่คงให้เกียรติต่อ ILO โดยส่งผู้แทนคนเดิมที่เคยร้องขอไว้[61] ก่อนหน้านี้เคยได้สนทนากับผู้เชี่ยวชาญประวัติศาสตร์แรงงานท่านหนึ่ง และให้ข้อสังเกตไว้น่าสนใจว่า ทำไมอนุสัญญาของ ILO ส่วนใหญ่แล้วถึงให้สัตยาบันในรัฐบาลที่มาจากการรัฐประหาร (?) จึงสำรวจในฐานข้อมูล NORMLEX ก็พบว่าไทยให้สัตยาบันอนุสัญญาในช่วงเวลาระหว่างปี ค.ศ. 1962-1969 ไว้จำนวน 10 ฉบับ (นับรวมฉบับที่ปัจจุบันยกเลิกไปแล้ว) แต่สมมติฐานเช่นนี้อาจไม่จริงเสมอไป เพราะช่วงเวลาดังกล่าว รัฐบาลไทยรับความช่วยเหลือโครงการเฉพาะทางของ ILO และมีความแข็งขันต่อการวางระบบบริหารแรงงานเสียมากกว่า และในเวลานั้นไม่จำเป็นแต่อย่างใดที่ไทยจะต้องให้สัตยาบัน เพราะไม่สามารถกดดันหรือใช้เป็นเหตุผลกีดกันทางการค้าได้เหมือนกับมาตรฐานแรงงานหลักในปัจจุบัน อย่างมากก็เป็นการสร้างความชอบธรรมให้แก่รัฐบาลเท่านั้น

ท้ายที่สุดแล้วก็ปรากฎข้อสังเกตว่า ILO สนับสนุนความสัมพันธ์แบบไตรภาคีอยู่หรือไม่ หรือเน้นสนับสนุนที่ระบบพหุภาคีเป็นหลัก เพราะถ้าพิจารณาจากบทบาทของ ILO ในศตวรรษ 21 พบว่าระบบไตรภาคีค่อนข้างลดบทบาทลง ตัวอย่างที่การจัดประชุมเฉพาะกิจโดยคณะกรรมาธิการโลกว่าด้วยมิติทางสังคมของโลกาภิวัตน์ (World Commission on the Social Dimension of Globalization)[62] ระหว่างปี 2002-2003 อาศัยความร่วมมือจากตัวแสดงนอกเหนือไตรภาคีที่เป็นฝ่ายแรงงาน เจ้าของทุน และรัฐบาล โดยเปิดโอกาสให้นักวิชาการ ผู้แทนองค์การประชมสังคม และปัจเจกบุคคลที่มีอิทธิพลโลกเข้ามาร่วมมือ คล้ายกับการประชุมไม่นานมานี้ของคณะกรรมาธิการโลกว่าด้วยอนาคตของงานที่ดำเนินการไปเมื่อปี 2017-2018 แต่ขอบเขตของภารกิจกลับกว้างมากขึ้น ดังที่ ILOเสนอไปถึงผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศในรูปของงานสีเขียว (Green Jobs)[63] เพราะก่อให้เกิดต่อแรงงานภาคเกษตรและผลผลิต ทำให้เกิดการย้ายถิ่นไปสู่สภาพแวดล้อมที่มีทรัพยากรรองรับ แต่นั้นไม่ใช่เหตุผลหลักที่ ILO ควรดำเนินการ ทั้งที่ทราบดีว่ามูลเหตุรากฐานล้วนแล้วเกิดขึ้นมาจากระบบทุนนิยมขูดรีด และเสรีนิยมใหม่ที่แผ่ขยายทั่วโลก จึงไม่เหมาะสมที่ภาคธุรกิจบางแห่ง เลือกรักษาสิ่งแวดล้อม โดยผลักภาระให้แก่ผู้บริโภคแทน     ในส่วนท้ายนี้ ผู้เขียนและผู้อ่านต้องตั้งคำถามพร้อมกันว่า “บทบาทของ ILO มีหน้าที่ทำอะไรในปัจจุบัน” และ “ก้าวต่อไปสู่ศตวรรษที่สองควรดำเนินการอะไร” เพราะแรงงานไม่มีสิทธิการทำงาน ขาดโอกาสความก้าวหน้า ไม่มีระบบการคุ้มครองทางสังคม และการมีส่วนร่วมกับเจ้าของทุนและรัฐบาลจะเกิดการทำงานที่มีคุณค่าได้หรือไม่ จึงมีความท้าทายต่อการบริหารแรงงานในไทย กล่าวคือ “จะทำอย่างไรให้ DWCP ที่มีสถานะเป็นเพียงแผนงาน (Programme) คล้ายคลึงกับแบบแผน (Norm) แต่กลับมีอำนาจที่มีสภาพบังคับใช้ได้จริง” เพราะตลอดเวลาที่ผ่านมาภาคธุรกิจเลือกไม่ปฏิบัติตามก็สามารถทำได้ ยิ่งเป็นกฎหมายอ่อน (Soft Law)[64] แล้ว จึงถูกใช้ดำเนินการเพื่อให้ได้ผลตอบรับกลับมาในแง่สิทธิประโยชน์อื่น เช่น CSR เป็นต้น ขณะเดียวกันภาครัฐก็เลือกที่จะโอนอ่อนหลักการได้เช่นกัน ทั้งที่งานที่มีคุณค่ากำหนดให้มีเรื่องสิทธิการรวมกลุ่มและเจรจาต่อรอง แต่ประเทศไทยกลับไม่ให้สัตยาบันฉบับที่ 87 และ 98 แม้ว่าอ้างถึงใช้การร่วมมือของแรงงานในสถานประกอบการให้มีคณะกรรมการแรงงานแทนที่นั้น ก็ย่อมไม่ถูกต้องตามหลักทางวิชาการที่ระบุในเนื้อหาสาระของอนุสัญญา และเจตจำนงทางการเมืองของ ILO ตั้งแต่แรกเริ่ม จึงไม่ควรให้เกิดขึ้นเช่นนี้อีกในศตวรรษต่อไปของแรงงานโลกและแรงงานไทย

อ้างอิง