9 เบื้องหลัง-เบื้องหน้า ‘ศาลรัฐธรรมนูญไทย’ กลไกสร้างจุดเปลี่ยนการเมือง

ก่อนการเลือกตั้ง ศาลรัฐธรรมนูญมีมติยุบพรรคไทยรักษาชาติ หลังพรรคเสนอชื่อทูลกระหม่อมหญิงอุบลรัตนราชกัญญาเป็นแคนดิเดตนายกรัฐมนตรี พร้อมทั้งตัดสิทธิกรรมการบริหารพรรคเป็นเวลา 10 ปี ส่งผลให้ฝ่ายการเมืองที่ประกาศต้าน คสช.อ่อนกำลังลง ไม่เพียงเท่านั้น ล่าสุด กกต.ยังโยนให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยสูตรคำนวณ ส.ส.บัญชีรายชื่อ ซึ่งแน่นอนว่าจะมีผลต่อการจัดตั้งรัฐบาล เรียกได้ว่านี่เป็นอีกองค์กรที่มีบทบาทสำคัญทางการเมืองมาโดยตลอด ภายใต้วาทกรรม 'ตุลาการภิวัฒน์' ในโอกาสนี้ประชาไทจึงชวนมาทำความรู้จักองค์กรนี้อย่างลึกซึ้งและกระชับที่สุด

1. ตั้งแต่รัฐประหาร 2549 ศาลรัฐธรรมนูญมีส่วนกับวิกฤตการเมืองไทย 9 ครั้ง

ตั้งแต่รัฐประหาร 2549 เป็นต้นมา ศาลรัฐธรรมนูญถูกนำเข้ามามีส่วนเกี่ยวข้องกับวิกฤตการณ์การเมืองไทยอย่างน้อย 9 ครั้งสำคัญ หลายครั้งส่งผลล้มรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง

อ่านที่ ศาลรัฐธรรมนูญกับสภาวะวิกฤติทางการเมือง (2549-2562)

2. สภาผู้แทนราษฎรเคยเป็นผู้มีอำนาจตีความรัฐธรรมนูญ

ก่อนจะมีศาลรัฐธรรมนูญเป็นเรื่องเป็นราว ในอดีตเมื่อเกิดปัญหาความขัดแย้งในการตีความกฎหมายสูงสุด ใครเป็นคนวินิจฉัย? ย้อนไปในปี 2486 มีการตั้ง “คณะตุลาการรัฐธรรมนูญ” มาก่อนแล้ว เหตุเนื่องจากรัฐธรรมนูญฉบับแรกของไทยที่เพิ่งถือกำเนิดมาได้แค่ 11 ปีบัญญัติไว้ชัดเจนว่า สิทธิเด็ดขาดตีความรัฐธรรมนูญเป็นของสภาผู้แทนราษฎร แต่ก็เกิดความขัดแย้งระหว่างศาลฎีกากับส.ส.ในการตีความเกี่ยวกับกฎหมายอาชญากรสงคราม พ.ศ.2488

ต่อมาเมื่อมีการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ผู้ร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2489 จึงกำหนดให้มีองค์กรพิเศษทำหน้าที่วินิจฉัยว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดมีข้อความแย้งหรือขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ เรียกว่า คณะตุลาการรัฐธรรมนูญ กลไกนี้ถูกบรรจุอยู่ในรัฐธรรมนูญอีกหลายฉบับ จนมีการกำหนดให้จัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญอย่างเป็นทางการในรัฐธรรมนูญ 2540 (อ่านที่นี่)

3. กำเนิดศาลรัฐธรรมนูญในประเทศไทย

รัฐธรรมนูญ 2540 เป็นผลมาจากเหตุการณ์ความรุนแรงพฤษภาคม 2535 ที่เกิดกระแสกดดันให้ทหารออกจากการเมืองกลับเข้ากรมกอง รวมทั้งกระแสปฏิรูปการเมือง ผู้คนแทบทุกภาคส่วนผลักดันสังคมไปสู่วาระของการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่ถูกเรียกกันโดยทั่วไปว่า “รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน”

กล่าวอย่างหยาบที่สุด รัฐธรรมนูญ 2540 มาจากการวิจัยอย่างเป็นระบบของนักวิชาการ นักกฎหมายมหาชน มีการตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญที่ได้รับการ “เลือกตั้ง” จากประชาชนจากทุกจังหวัดมาทำการยกร่าง

บุคคลที่มีอิทธิพลต่อการออกแบบโครงสร้างการเมืองผ่านรัฐธรรมนูญฉบับนี้ คือ  1.อมร จันทรสมบูรณ์ ประธานโครงการศึกษาเพื่อการปฏิรูปรัฐธรรมนูญสำหรับประเทศไทย 2.ประเวศ วะสี ประธานคณะกรรมการพัฒนาประชาธิปไตย (คพป.) ซึ่งตั้งในปี 2537 ประกอบด้วยบุคคล 58 คน ทำหน้าที่ศึกษาค้นคว้าและเสนอแนวทางปฏิรูป มีหัวข้อวิจัย 15 เรื่อง เผยแพร่ในปี 2538

เน้น 1.สิทธิเสรีภาพของประชาชน 2.ปรับปรุงระบบรัฐสภา ออกแบบระบบการเลือกตั้งที่จะทำให้มีการแข่งขันกันด้วยนโยบาย มีฝ่ายบริหารที่เข้มแข็ง มีประสิทธิภาพ 3.การจัดตั้งสถาบันและองค์กรอิสระต่างๆ มาตรวจสอบอำนาจบริหาร ไม่ว่าจะเป็น ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครอง ป.ป.ช. สตง. ฯลฯ

4. ความ (ไม่) เชื่อมโยงกับประชาชน

คนที่จะคัดเลือก เสนอชื่อว่าใครควรเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ คือ “คณะกรรมการสรรหา” ถามว่ามาจากไหน?

รัฐธรรมนูญปัจจุบันกำหนดไว้อยู่แล้วว่ามี 9 คน  ส่วนใหญ่มาจากศาลและองค์กรอิสระ นั่นคือ 1.ประธานศาลฎีกา 2.ประธานศาลปกครองสูงสุด 3.ตัวแทนจากคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) 4.ตัวแทนผู้ตรวจการแผ่นดิน 5.ตัวแทนคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) 6.คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (คตง.) 7.คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (กสม.)  ส่วนฝ่ายการเมืองมีเพียงแค่ 2 คน คือ ประธานสภาผู้แทนราษฎร และผู้นำฝ่ายค้าน

ที่สำคัญ ในรัฐธรรมนูญ 2540 2550 2560 กำหนดว่า คนที่จะพิจารณาอนุมัติในชั้นสุดท้ายก่อนทูลเกล้าฯ คือ วุฒิสภาหรือ ส.ว. ปัญหามีอยู่ว่า ส.ว.ตามรัฐธรรมนูญ 40 มาจากการเลือกตั้งทั้งหมด / ส.ว.ตามรัฐธรรมนูญ 50 มาจากเลือกตั้งแค่ครึ่งเดียว  /  ส.ว.ตามรัฐธรรมนูญ 60 ไม่ได้มาจากเลือกตั้งสักคนเดียว แต่มาจากการแต่งตั้งโดยคสช.ทั้งหมด

นี่คือภาพสะท้อนความไม่เชื่อมโยงกับประชาชน เพราะคนที่พิจารณาชั้นสุดท้ายไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง

5. สัดส่วน/บทบาทฝ่ายตุลาการเพิ่ม แต่บทบาทจากสถาบันที่มาจากการเลือกตั้งลดลง

แม้ชื่อว่า “ศาลรัฐธรรมนูญ” แต่ต้องวินิจฉัยในเรื่องอันเกี่ยวเนื่องทางการเมืองอย่างยิ่ง ทำให้ไม่อาจมีเฉพาะผู้พิพากษาศาลยุติธรรมล้วนๆ 

ในงานวิจัยสมัยหมอประเวศ ตอนจะทำรัฐธรรมนูญ 2540 ระบุชัดเจนว่า ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญควรต้องมีความรู้นิติศาสตร์ในทางกฎหมายมหาชน หรือทางรัฐศาสตร์ที่เชี่ยวชาญด้านกฎหมายมหาชน และมีความรู้ปรัชญาทางกฎหมายรัฐธรรมนูญอย่างแตกฉาน แต่เมื่อพิจารณาจากรายชื่อตุลาการศาลรัฐธรรมนูญในปัจจุบัน พบว่าแทบไม่มีผู้มีความเชี่ยวชาญทางด้านรัฐธรรมนูญเลย ผู้ทรงคุณวุฒิด้านนิติศาสตร์ 2 คน คือ ทวีเกียรติ มีนะกนิษฐ และจรัล ภักดีธนากุล ก็ไม่ใช่ผู้ทรงคุณวุฒิด้านกฎหมายมหาชนหรือรัฐธรรมนูญแต่อย่างใด

จะเห็นได้ว่าในส่วนของผู้พิพากษาอาชีพเปลี่ยนไปจากเดิม จาก 7 ใน 15 คน หรือไม่ถึงกึ่งหนึ่ง กลายมาเป็น 5 ใน 9 คน หรือมากกว่ากึ่งหนึ่ง และกลายเป็นเสียงข้างมากในศาลรัฐธรรมนูญ

ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญปัจจุบันมีดังนี้

ตุลาการ 3 คน มาจาก ผู้พิพากษาในศาลฎีกา ซึ่งได้รับคัดเลือกจากที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกา

ตุลาการ 2 คน มาจาก ตุลาการศาลปกครองสูงสุด ซึ่งได้รับคัดเลือกจากที่ประชุมใหญ่ตุลาการศาลปกครองสูงสุด

ตุลาการ 1 คน มาจาก ผู้ทรงคุณวุฒิสาขานิติศาสตร์ 

ตุลาการ 1 คน มาจาก ผู้ทรงคุณวุฒิสาขารัฐศาสตร์หรือรัฐประศาสนศาสตร์

ตุลาการ 2 คน มาจาก ผู้ทรงคุณวุฒิที่เป็นผู้รับหรือเคยรับราชการ

เทียบรัฐธรรมนูญ 3 ฉบับ

รัฐธรรมนูญ 2540 มีตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ 15 คน เป็นผู้พิพากษา 7 คน ผู้ทรงคุณวุฒิ 8 คน (ด้านนิติศาสตร์ 5 คน)

รัฐธรรมนูญ 2550 มีตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ 9 คน เป็นผู้พิพากษา 5 คน ผู้ทรงคุณวุฒิ 4 คน (ด้านนิติศาสตร์ 2 คน)

รัฐธรรมนูญ 2560 มีตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ 9 คน เป็นผู้พิพากษา 5 คน ผู้ทรงคุณวุฒิ 4 คน (ด้านนิติศาสตร์ 1 คน)

6. ตั้งแต่ปี 2550 ประธานศาลรัฐธรรมนูญทุกคนเคยเป็นผู้พิพากษาจากศาลฎีกา

ประธานศาลรัฐธรรมนูญนับตั้งแต่ พ.ศ.2541-2549 มีทั้งสิ้น 5 คน ภูมิหลังของแต่ละคนแตกต่างกันมาก 3 คนมาจากหน่วยงานที่ไม่ใช่ฝ่ายตุลาการ อีก 2 คนแม้มาจากฝ่ายตุลาการ

เปรียบเทียบกับประธานศาลรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 เรื่อยมาจนถึงการยึดอำนาจเมื่อปี 2557 พบว่าทั้งหมดมาจากผู้พิพากษาอาชีพ โดยมาจากศาลฎีกาทั้งหมด แม้จะมี 1 คนที่มาจากศาลปกครองคือ จรูญ อินทจาร แต่หากพิจารณาจากภูมิหลังก็จะพบว่าเคยเป็นผู้พิพากษาในศาลฎีกาเช่นกัน

จะเห็นได้ว่า บุคลากรจากศาลฎีกามีบทบาทในตำแหน่งประธานศาลรัฐธรรมนูญมากขึ้นกว่าที่เคยปรากฏขึ้นก่อนหน้า สมชาย ปรีชาศิลปกุล อาจารย์กฎหมาย จากมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ตั้งข้อสังเกตว่า แนวคำวินิจฉัยที่ถูกมองว่าต่างไปจากที่เคยเป็น อาจเป็นผลมาจากโครงสร้างและองค์ประกอบของศาลรัฐธรรมนูญที่เปลี่ยนไปเช่นนี้

7. “ห้ามละเมิดอำนาจศาลรัฐธรรมนูญ”

ในยุครัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ที่ได้รับการแต่งตั้งจาก คสช.ได้ร่างกฎหมายคุ้มครองศาลรัฐธรรมนูญ ด้วยการเพิ่มบทบัญญัติ "การห้ามละเมิดอำนาจศาลรัฐธรรมนูญ" ซึ่งไม่เคยมีมาก่อน นั่นอาจเป็นเพราะศาลรัฐธรรมนูญมีบทบาทสำคัญยิ่งในการเปลี่ยนโฉมหน้าทางการเมืองหลายครั้งหลายหนและน่าจะยังต้องทำหน้าที่นั้นต่อไป แต่ละครั้งก็เกิดเสียงวิพากษ์วิจารณ์สูงยิ่ง

นอกจากนี้ มาตรา 38 ของ พ.ร.ป.ว่าด้วยศาลรัฐธรรมนูญกำหนดไม่ให้ "วิจารณ์คำสั่งหรือวินิจฉัยคดีศาลรัฐธรรมนูญ" ที่กระทำด้วยความไม่สุจริต และใช้ถ้อยคำหรือความหมายที่หยาบคาย เสียดสี อาฆาตมาดร้าย ให้เป็นความผิดฐานละเมิดอำนาจศาลด้วย

อุดม รัฐอมฤต โฆษก กรธ.ให้ความเห็นว่า การป้องกันการวิจารณ์ศาลรัฐธรรมนูญโดยไม่สุจริตนั้นให้ครอบคลุมการใช้สื่อและสังคมออนไลน์ รวมถึงการปลุกระดมมวลชนที่มาล้อมกดดันศาลด้วย การละเมิดอำนาจศาลมีบทลงโทษตั้งเเต่ตักเตือน ไล่ออกจากบริเวณศาล ไปจนถึงโทษจำคุกไม่เกิน 1 เดือน หรือปรับไม่เกิน 50,000 บาท หรือทั้งจำทั้งปรับ

8. ขึ้นเงินเดือนศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระเฉลี่ยราว 10%

27 ก.ย. 2561 สนช. ผ่านกฎหมายการขึ้นเงินเดือนกับศาลรัฐธรรมนูญ องค์กรอิสระ และอัยการสูงสุด โดยประธานศาลรัฐธรรมนูญได้เงินเดือนและเงินประจำตำแหน่งรวม 138,090 บาทต่อเดือน จากเดิม 125,590 บาท เพิ่มขึ้น 12,500 บาท ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ได้รวม 131,920 บาท จากเดิม 115,740 บาท เพิ่มขึ้น 16,180 บาท หรือเฉลี่ยแล้วได้เงินเดือนรวมเพิ่มประมาณร้อยละ 10

ประธานองค์กรอิสระ อันประกอบด้วย กกต. ผู้ตรวจการแผ่นดิน ป.ป.ช. กรรมการตรวจเงินแผ่นดิน กรรมการสิทธิฯ ได้รับเงินเดือนและเงินประจำตำแหน่งรวม 131,920 บาทต่อเดือน จากเดิมที่ได้ 119,920 บาทต่อเดือน เพิ่มขึ้น 12,000 บาท ส่วนกรรมการในองค์กรดังกล่าว ได้รับเงินเดือนเงินประจำตำแหน่งรวม 123,040 บาท จากเดิม 115,740 บาท เพิ่มขึ้น 7,300 บาท

ค่าตอบแทนทั้งหมดนี้ยังไม่รวมถึงค่ารถประจำตำแหน่งและค่าเลี้ยงรับรองที่สามารถจ่ายได้ในลักษณะเหมาจ่าย โดยค่ารถประจำตำแหน่ง ปัจจุบันจ่ายเดือนละ 41,000 บาทต่อเดือนต่อคน

9. มาตรฐานทางจริยธรรม ศาล รธน.ร่างเองใช้เอง-ควบคุม ส.ส.โทษตัดสิทธิ 10 ปี

30 ม.ค. 2561 มาตรฐานทางจริยธรรมของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญและผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ รวมทั้งผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน และหัวหน้าหน่วยงานธุรการของศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระ ได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษา

มาตรฐานทางจริยธรรมนี้เป็นผลมาจากมาตรา 219 ของรัฐธรรมนูญปี 2560 กำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญกับองค์กรอิสระ เป็นผู้กำหนดมาตรฐานทางจริยธรรมขึ้นบังคับใช้กับตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ และองค์กรอิสระ ฯลฯ รวมทั้ง ส.ส. ส.ว. และ ครม.ด้วย ทั้งนี้ ส.ส. ส.ว. และ ครม.ก็สามารถออกมาตรฐานทางจริยธรรมเพิ่มขึ้นได้ตามความเหมาะสมกับการปฏิบัติหน้าที่ของตน แต่ต้องไม่ขัดแย้งกับมาตรฐานทางจริยธรรมที่ศาลรัฐธรรมนูญกับองค์กรอิสระกำหนด

นั่นเท่ากับว่าศาลรัฐธรรมนูญกับองค์กรอิสระเป็นผู้ร่างเองและใช้มาตรฐานทางจริยธรรมนี้เอง

สำหรับคุณสมบัติผู้กำหนดมาตรฐานทางจริยธรรมของผู้ที่จะดำรงตำแหน่งถูกระบุว่า ต้องเป็นบุคคลซึ่งมีความรับผิดชอบสูง มีความกล้าหาญในการปฏิบัติหน้าที่ และมีพฤติกรรมทางจริยธรรมเป็นตัวอย่างที่ดีของสังคม

แม้ว่ามาตรฐานทางจริยธรรมจะถูกกำหนดให้บังคับใช้กับทุกหน่วยงาน แต่ผู้ที่น่าจะได้รับผลกระทบมากที่สุดคือฝ่ายการเมือง ดังจะเห็นในมาตรา 186 ที่กำหนดว่า ห้ามรัฐมนตรีใช้สถานะหรือตำแหน่งกระทำการก้าวก่ายหรือแทรกแซงการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่รัฐเพื่อประโยชน์ตนเอง ผู้อื่น หรือพรรคการเมืองตามที่มาตรฐานทางจริยธรรมกำหนด

ความผิดจากการฝ่าฝืนไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรม คือ ให้ ป.ป.ช.มีอำนาจหน้าที่ ไต่สวนและมีความเห็นกรณีมีใครถูกกล่าวหาร้ายแรงว่าผิดจริยธรรม โดย ป.ป.ช. ไต่สวนข้อเท็จจริง และหากข้อสรุปเป็นเสียงที่ได้ไม่น้อยกว่าครึ่งของกรรมการทั้งหมดจึงเสนอต่อศาลฎีกา เมื่อศาลฎีการับฟ้อง ผู้ถูกกล่าวหาต้องหยุดปฏิบัติหน้าที่ หากผู้ถูกกล่าวหาถูกพิพากษาว่ามีความผิดจริง ต้องพ้นจากตำแหน่งและอาจถูกเพิกถอนสิทธิรับเลือกตั้งไม่เกิน 10 ปีได้อีกด้วย

ข้อบังคับของมาตรฐานจริยธรรมแบ่งออกเป็นทั้งหมด 4 หมวด

หมวดที่ 1 มาตรฐานทางจริยธรรมอันเป็นอุดมการณ์ ตัวอย่าง 

1) ต้องยึดมั่น และธำรงไว้ซึ่งการปกครองประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย

2) ต้องพิทักษ์รักษาไว้ซึ่งสถาบันพระมหากษัตริย์ เอกราช อธิปไตย บูรณภาพแห่งอาณาเขตและเขตที่ประเทศไทยมีสิทธิอธิปไตย เกียรติภูมิและผลประโยชน์ของชาติ และความมั่นคงของรัฐ

3) ต้องถือผลประโยชน์ของประเทศชาติเหนือกว่าประโยชน์ส่วนตน

4) ต้องปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริต ไม่แสวงหาประโยชน์โดยมิชอบเพื่อตนเองหรือผู้อื่น หรือมีพฤติกรรมที่รู้เห็นยินยอมให้ผู้อื่นใช้ตำแหน่งหน้าที่ของตนแสวงหาประโยชน์โดยมิชอบ

5) ต้องไม่ขอ ไม่เรียก ไม่รับ หรือยอมรับทรัพย์สิน หรือประโยชน์อื่นใดในประการที่อาจทำให้กระทบกระเทือนต่อการปฏิบัติหน้าที่ 

ที่มา: iLaw

เท่าไรก็ได้ การสนับสนุนจากคุณ คือการร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี ‘ประชาไท’ ... ร่วมสนับสนุนเรา
โอนเงิน พร้อมเพย์ PromptPay "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน" 0993000060423
โอนเงิน PayPal คลิกที่นี่ https://paypal.me/prachatai (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)
ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai

แสดงความคิดเห็น

พื้นที่ประชาสัมพันธ์

เรื่องที่เกี่ยวข้อง