ชำนาญ จันทร์เรือง: ถึงเวลา “คืนอำนาจ”สู่ท้องถิ่น

ประชาไททำหน้าที่เป็นเวที เนื้อหาและท่าที ความคิดเห็นของผู้เขียน อาจไม่จำเป็นต้องเหมือนกองบรรณาธิการ

หลังจากที่การเลือกตั้งทั่วไปได้เสร็จสิ้นลงแล้วจนปัจจุบันเป็นที่ค่อนข้างแน่ชัดแล้วฝ่ายใดจะเป็นฝ่ายที่ได้จัดตั้งเป็นรัฐบาล ฝ่ายใดจะต้องทำหน้าที่เป็นฝ่ายค้าน แต่สิ่งที่เหมือนกันคือพรรคการเมืองของทั้งฝ่ายที่ประกอบกันขึ้นล้วนแล้วแต่มีนโยบายที่ใช้ในการหาเสียงที่คล้ายคลึงกันคือการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นโดยมีรายละเอียดที่อาจแตกต่างกันไปบ้าง แต่หลักใหญ่ใจความก็คือการเพิ่มอำนาจให้แก่การปกครองส่วนท้องถิ่น

แต่น่าเสียดายที่แต่ละพรรคการเมืองหรือแม้แต่นักวิชาการตลอดจนผู้คนโดยทั่วไปมีแนวความคิดหรือความเข้าใจเรื่องการกระจายอำนาจให้แก่การปกครองท้องถิ่นที่คลาดเคลื่อนว่ามีอยู่รูปแบบเดียวคือจะต้องเป็นไปในทางของการกระจายอำนาจออกจากส่วนกลางเท่านั้น ทั้งๆที่ระบบการปกครองท้องถิ่นที่เป็นสากลนั้นมีอยู่ 2 ระบบใหญ่ คือ

1. ระบบแองโกลแซกซัน (Anglo-Saxon System)

ระบบนี้มีรากฐานและวิวัฒนาการมาจากประวัติศาสตร์การปกครองท้องถิ่นอันยาวนานของอังกฤษ ซึ่งถือว่า การปกครองท้องถิ่นเกิดขึ้นก่อนที่จะมีการรวมตัวกันเป็นรัฐชาติ (Nation-State) และประเทศอังกฤษเกิดจากการรวมตัวของท้องถิ่นต่างๆ โดยท้องถิ่นยังคงสงวนอำนาจของท้องถิ่นเอาไว้โดยมอบอำนาจบางประการให้ส่วนกลางดำเนินการเท่าที่จำเป็นเท่านั้น

การปกครองท้องถิ่นภายใต้ระบบนี้จึงเป็นแบบอย่างของการปกครองที่เปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครองท้องถิ่นของอย่างกว้างขวาง แต่ละท้องถิ่นมีรูปแบบและวิธีการในการดำเนินการปกครองตามแบบอย่างของตนเองตามจารีตประเพณีของท้องถิ่นซึ่งถือปฏิบัติสืบต่อกันมา เป็นผลทำให้การปกครองท้องถิ่นตามระบบนี้มีความหลากหลาย ไม่มีรูปแบบที่แน่นอนตายตัว แต่จะมีลักษณะเด่นคือการมีอำนาจปกครองตนเองและความเป็นอิสระของท้องถิ่น การปกครองท้องถิ่นตามระบบนี้จึงได้ชื่อว่าเป็นการปกครองตนเองของท้องถิ่น (Local Self Government)

ประเทศต่างๆ ที่ใช้การปกครองท้องถิ่นระบบนี้นอกจากอังกฤษแล้ว ยังได้แก่ประเทศที่เคยเป็นอาณานิคมของอังกฤษและประเทศในเครือจักรภพ เช่น สหรัฐอเมริกา ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ อินเดีย ปากีสถาน เป็นต้น

2. ระบบคอนติเนนตัล ( Continental System)

ระบบนี้เกิดขึ้นในภาคพื้นทวีปยุโรป  โดยมีรากฐานและวิวัฒนาการมาจากประวัติศาสตร์จากการปกครองของฝรั่งเศส ซึ่งเน้นหลักการรวมอำนาจและเอกภาพแห่งรัฐ โดยถือว่ารัฐบาลมีอำนาจเต็มในการปกครองและบริหารประเทศ ส่วนการปกครองท้องถิ่นเกิดจากการกระจายอำนาจของรัฐบาล โดยรัฐบาลมอบหมายอำนาจบางประการให้แก่ท้องถิ่น

ดังนั้น ท้องถิ่นจะมีอำนาจในการปกครองตนเองและมีความอิสระมากน้อยเพียงใดจึงขึ้นอยู่กับนโยบายของรัฐบาลเป็นหลัก

การปกครองท้องถิ่นในระบบนี้รัฐบาลจะเป็นผู้กำหนดรูปแบบ โครงสร้าง ขนาด ขอบเขตอำนาจหน้าที่ ตลอดจนกฎระเบียบต่างๆ ที่เกี่ยวข้องอย่างเป็นระบบที่ชัดเจน มีความเป็นเอกรูป (Uniformity) คือ จัดแบบเดียวกันทั่วทั้งประเทศ ขณะเดียวกันองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีความสัมพันธ์อย่างใกล้ชิดกับรัฐบาล เพราะประเทศที่ใช้ระบบนี้จะมีการใช้อำนาจบริหารโดยใช้หลักการรวมอำนาจปกครอง การแบ่งอำนาจปกครองและการกระจายอำนาจปกครองไปพร้อมๆ กัน

การบริหารงานของรัฐที่เกิดจากการแบ่งอำนาจ ซึ่งได้แก่ การบริหารราชการส่วนภูมิภาค  จะมีความสัมพันธ์อย่างใกล้ชิดกับการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น และบางครั้งอาจมีการซ้อนทับหรือเหลื่อมล้ำระหว่างกันทั้งในด้านโครงสร้างและอำนาจหน้าที่ โดยองค์กรปกครองท้องถิ่นในระบบนี้จะไม่มีความเป็นอิสระ ต้องอยู่ภายใต้อำนาจการควบคุมของรัฐบาลจนถูกเรียกว่าเป็นการปกครองท้องถิ่นโดยรัฐ (Local State Government)

ประเทศที่ใช้การปกครองท้องถิ่นระบบนี้นอกเหนือจากฝรั่งเศสและภาคพื้นยุโรปบางประเทศ เช่น สเปน อิตาลี ฯลฯ แล้ว ยังได้แก่ประเทศที่นิยมการรวมศูนย์อำนาจทั้งหลาย

ซึ่งเมื่อหันมาดูรูปแบบการปกครองท้องถิ่นของไทยเราที่ใช้กันอยู่ในปัจจุบันแล้ว พบว่าได้มีการใช้รูปแบบการปกครองท้องถิ่นแบบผิดฝาผิดตัวมาโดยตลอด โดยใช้ระบบคอนติเนนตัลที่อำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองท้องถิ่นจะมากหรือน้อยขึ้นอยู่กับส่วนกลางที่จะ “กระจายอำนาจ”ลงมาให้

ที่ผมกล่าวว่าใช้รูปแบบการปกครองท้องถิ่นแบบผิดฝาผิดตัวมาตลอดก็เนื่องเพราะวิวัฒนาการของการเป็นรัฐชาติ (Nation-State) ของไทยนั้นได้เกิดขึ้นจากการรวมหัวเมืองต่างๆทั้งที่เคยเป็นอิสระ (Independence) หรือเคยเป็นประเทศราช (Dependence) ที่มีการปกครองตนเองมาอย่างยาวนาน มีรูปแบบการปกครองที่เป็นของตนเองที่แตกต่างจากที่อื่น เช่น การมีและใช้คัมภีร์มังรายศาสตร์ของอาณาจักร์ล้านนา เป็นต้น โดยไทยเราลอกแบบจากการปกครองที่มีการส่งข้าหลวงไปปกครองแบบเมืองขึ้น (Colony) ของอังกฤษกับอินเดีย (British Raj) แต่ลอกแบบการบริหารราชการแผ่นดินที่มีราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่นจากฝรั่งเศส อย่างไรก็ตามฝรั่งเศสเองจังหวัดได้เปลี่ยนเป็นราชการส่วนท้องถิ่นตั้งแต่ปี 1982 แล้ว

แน่นอนว่าไม่มีใครสามารถแก้ไขหรือเปลี่ยนแปลงประวัติศาสตร์ที่เกิดขึ้นแล้วได้ แต่เราสามารถที่จะนำข้อเท็จจริงหรือบริบททางประวัติศาสตร์ที่เกิดขึ้นในอดีตเพื่อนำมารับใช้ปัจจุบันให้เกิดประโยชน์ได้ และการปกครองท้องถิ่นก็เช่นเดียวกัน

ฉะนั้น การจัดการบริหารราชการแผ่นดินของไทยที่ถูกต้องจึงต้องจัดการปกครองท้องถิ่นตามระบบแองโกลแซกซัน นั่นก็คือการ “คืนอำนาจ”ให้แก่ท้องถิ่น มิใช่ “การกระจายอำนาจ”ที่นึกอยากจะให้ก็ให้ ไม่อยากจะให้ก็ไม่ให้หรือแม้แต่การอยากจะเรียกคืนก็เรียกคืนเอาเสียดื้อๆ ดังเช่นที่ผ่านๆมา

ผู้ที่คัดค้านด้วยเหตุที่เกรงว่าจะสูญเสียอำนาจจึงเป็นการเข้าใจที่ไม่ถูกต้อง เพราะไม่มีอำนาจนั้นมาตั้งแต่เดิมแล้ว ฉะนั้น พรรคการเมืองทั้งหลายไม่ว่าจะเป็นฝ่ายรัฐบาลหรือฝ่ายค้านควรที่จะทำตามนโยบายที่ได้หาเสียงไว้ด้วยการคืนอำนาจให้ท้องถิ่นด้วยการยกเลิกราชการส่วนภูมิภาคตามระบบแองโกลแซกซันโดยยุติระบบรัฐราชการรวมศูนย์เสียเถอะครับ บ้านเมืองเราจะได้เจริญทัดเทียมกับนานาอารยประเทศกันเสียที

 

 

 

เผยแพร่ครั้งแรกใน: กรุงเทพธุรกิจฉบับประจำวันพุธที่ 12 มิถุนายน 2562

ร่วมบริจาคเงิน สนับสนุน ประชาไท โอนเงิน กรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM" หรือ โอนผ่าน PayPal / บัตรเครดิต (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)

ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
Facebook : https://www.facebook.com/prachatai
Twitter : https://twitter.com/prachatai
YouTube : https://www.youtube.com/prachatai
Prachatai Store Shop : https://prachataistore.net
ข่าวรอบวัน
สนับสนุนประชาไท 1,000 บาท รับร่มตาใส + เสื้อโปโล

ประชาไท