มาตรา 52 วรรคสามและสี่ของพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. 2560 หรือ ‘กฎหมายแร่ฉบับใหม่’ ที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบันกำหนดให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุตสาหกรรม (รวอ.) ออกกฎกระทรวงเพื่อระบุหลักเกณฑ์ วิธีการและเงื่อนไขในการขอและการออกประทานบัตรและคุณสมบัติของผู้ยื่นคำขอประทานบัตร ทั้งนี้ ต้องกําหนด ‘หลักเกณฑ์’ ในการพิจารณาอนุญาตให้สอดคล้องกับบทบัญญัติในมาตรา 19 ในเรื่องต่อไปนี้ คือ (1) ความคุ้มค่าในทางเศรษฐกิจ (2) ความเหมาะสมของเทคโนโลยีที่ใช้ในการทําเหมือง  (3) ความเหมาะสมของมาตรการป้องกันผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชน  และ (4) การพิจารณาแผนการฟื้นฟู การพัฒนา การใช้ประโยชน์และการเฝ้าระวังผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชนให้สอดคล้องกับที่กําหนดไว้ในรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม (EIA) หรือรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ (EHIA) แล้วแต่ชนิดของแร่ว่าแร่ชนิดใดเข้าข่ายจัดทำ EIA แร่ชนิดใดเข้าข่ายจัดทำ EHIA ตามที่ประกาศกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมที่ออกตามความกฎหมายสิ่งแวดล้อมได้กำหนดไว้

มาตรา 19 วรรคสองก็ได้กำหนดให้คณะกรรมการนโยบายบริหารจัดการแร่แห่งชาติ (คนร.) ต้องออกประกาศเพื่อกําหนดให้การอนุญาตและการกําหนด ‘เงื่อนไข’ ใดๆ ในการออกประทานบัตรให้ทําเหมืองในพื้นที่และชนิดแร่ใดต้องได้รับความเห็นชอบจาก คนร. ก่อนการอนุญาตเพื่อพิจารณา (1) ความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจ  (2) ความเหมาะสมของเทคโนโลยีที่ใช้ในการทําเหมือง  และ (3) มาตรการในการป้องกันผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชน รวมทั้งผลกระทบสะสมต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชน

ดูเหมือนว่าข้อกำหนดทั้งสองอนุบัญญัติมีความคล้ายคลึงกันมาก แต่จริงๆ แล้วมีความต่างกันในสาระสำคัญสองประการ ประการแรกมาตรา 52 ให้ออกอนุบัญญัติเป็นกฎกระทรวงโดย รวอ. เพื่อระบุทั้ง ‘หลักเกณฑ์’, ‘วิธีการ’ และ ‘เงื่อนไข’ ในการ ‘ขอประทานบัตร’, ‘ออกประทานบัตร’ และ ‘คุณสมบัติของผู้ยื่นคำขอประทานบัตร’ ส่วนมาตรา 19 ให้ออกอนุบัญญัติเป็นประกาศโดย คนร. เพื่อกำหนดเฉพาะ ‘เงื่อนไข’ ในการ ‘ออกประทานบัตร’ เท่านั้น ไม่รวมเงื่อนไขในการขอประทานบัตรและคุณสมบัติของผู้ยื่นคำขอประทานบัตร และไม่รวมหลักเกณฑ์และวิธีการเหมือนมาตรา 52 แต่อย่างใด

ประการที่สองมาตรา 52 ให้ออกอนุบัญญัติเป็นกฎกระทรวงโดย รวอ. ก็เพื่อต้องการแจกแจงบทบาท ภาระและหน้าที่ของ รวอ. ที่เกี่ยวกับเรื่องนี้ให้ชัดเจน ส่วนมาตรา 19 ให้ออกอนุบัญญัติเป็นประกาศโดย คนร. ก็เพื่อต้องการแจกแจงบทบาท ภาระและหน้าที่ของ คนร. ให้ชัดเจนเช่นเดียวกันว่าบทบาท ภาระและหน้าที่ส่วนไหนที่ทับซ้อนกันกับ รวอ. ส่วนไหนที่ต้องผสานการพิจารณาร่วมกันกับ รวอ. ส่วนไหนที่ต้องแยกแยะไม่เกี่ยวข้องกันกับ รวอ. ด้วยเหตุที่ว่ากฎหมายแร่ฉบับใหม่ได้เปลี่ยนแปลงโครงสร้างอำนาจเดิมในการอนุมัติ/อนุญาตสัมปทานในการสำรวจและทำเหมืองแร่ซึ่งผูกขาดโดยกระทรวงอุตสาหกรรมมานานโดยมี รวอ. ที่มีอำนาจสูงสุดของกระทรวงเป็นผู้ลงนามอนุมัติ/อนุญาตสัมปทานฯตามกฎหมายแร่ฉบับเดิมที่ถูกยกเลิกไป เปลี่ยนมาเป็นโครงสร้างใหม่ตามกฎหมายแร่ฉบับใหม่โดยให้มี คนร. ที่ผสมผสานหน่วยงานทั้งฝ่ายการเมืองที่สูงกว่ากระทรวงอุตสาหกรรมโดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธานโดยตำแหน่งและนำหน่วยงานราชการด้านการสงวน อนุรักษ์และฟื้นฟูทรัพยากรธรณีโดยกรมทรัพยากรธรณีสังกัดกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมมาถ่วงดุลอำนาจในการตัดสินใจอนุมัติ/อนุญาตสัมปทานฯแทน (ดูการจำแนกแยกแยะความต่างของทั้งสองอนุบัญญัติใน ‘ตารางเปรียบเทียบเนื้อหาของอนุบัญญัติตามมาตรา 52 และมาตรา 19 ของกฎหมายแร่ฉบับใหม่’ ด้านล่างนี้) เพื่อให้มีมุมมองและข้อมูลที่เกี่ยวกับทรัพยากรแร่/ทรัพยากรธรณีให้รอบด้าน ไม่ใช่มองทรัพยากรแร่/ทรัพยากรธรณีในมิติของการขุดขึ้นมาใช้เพียงอย่างเดียว แต่ต้องพิจารณามุมมองอื่นที่เกี่ยวกับการสงวน อนุรักษ์และฟื้นฟูทรัพยากรแร่/ทรัพยากรธรณีด้วย เช่น การประกาศให้แหล่งทรัพยากรธรณีในจังหวัดสตูลเป็นแหล่งที่ควรค่าแก่การสงวน อนุรักษ์และฟื้นฟูเป็น ‘อุทยานธรณีโลก’ หรือ UNESCO Global Geopark แห่งแรกของเมืองไทย เป็นต้น

ตารางเปรียบเทียบเนื้อหาของอนุบัญญัติตามมาตรา 52 และมาตรา 19 ของกฎหมายแร่ฉบับใหม่

ดังนั้น ข้อกำหนดที่ให้ระบุหลักเกณฑ์ วิธีการและเงื่อนไขในอนุบัญญัติทั้งสองฉบับจะมีรายละเอียดบางส่วนที่เหมือนกันและบางส่วนที่แตกต่างกันหรือมากกว่าเพื่อแจกแจงบทบาท ภาระและหน้าที่ของทั้ง รวอ. และ คนร. ที่จะหนุนเสริมและคานอำนาจซึ่งกันและกันให้ชัดเจนนั่นเอง
 

เมื่อสำรวจดูการออกอนุบัญญัติตามกฎหมายแร่ฉบับใหม่ทั้งหมด ณ เวลาปัจจุบันพบว่ากรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่ (กพร.) ไม่ได้ทำตามเจตนารมณ์ของมาตรา 52 และมาตรา 19  ยังไม่พบ ‘กฎกระทรวงที่ว่าด้วยการขอและการออกประทานบัตรและคุณสมบัติของผู้ยื่นคำขอที่ต้องกำหนดหลักเกณฑ์ในการพิจารณาความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจ ความเหมาะสมของเทคโนโลยีที่ใช้ในการทำเหมือง ความเหมาะสมของมาตรการป้องกันผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชน รวมทั้งการพิจารณาแผนการฟื้นฟู การพัฒนา การใช้ประโยชน์และการเฝ้าระวังผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชนให้สอดคล้องกับที่กำหนดไว้ใน EIA หรือ EHIA แล้วแต่กรณี’  และไม่พบ ‘ประกาศ คนร. ที่กำหนดให้การอนุญาตและการกำหนดเงื่อนไขใดๆ ในการออกประทานบัตรให้ทำเหมืองในพื้นที่และชนิดแร่ใดต้องพิจารณาความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจ ความเหมาะสมของเทคโนโลยีที่ใช้ในการทำเหมือง มาตรการในการป้องกันผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชน รวมทั้งผลกระทบสะสมต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชน’ แต่อย่างใด

พบแต่ ‘ประกาศ กพร. เรื่อง หลักเกณฑ์และแนวทางการประเมินความคุ้มค่าในทางเศรษฐกิจสำหรับการอนุญาตประทานบัตร พ.ศ. 2561’ และ ‘ประกาศ กพร. เรื่อง หลักเกณฑ์และแนวทางการประเมินความคุ้มค่าในทางเศรษฐกิจสำหรับการอนุญาตประทานบัตร (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2561’ และ ‘ประกาศ กพร. เรื่อง หลักเกณฑ์ในการพิจารณาความเหมาะสมของเทคโนโลยีที่ใช้ในการทำเหมือง พ.ศ. 2561’ ที่อธิบดี กพร. สังกัดกระทรวงอุตสาหกรรมเป็นผู้ลงนามในประกาศดังกล่าวแทน ซึ่งมีลักษณะจงใจบิดเบือนและตัดตอนอำนาจในการอนุมัติ/อนุญาตสัมปทานในการสำรวจและทำเหมืองแร่ซึ่งเป็นบทบาทหน้าที่ร่วมกันของ รวอ. และ คนร. อย่างเห็นได้ชัด

ทำไมถึงเป็นเช่นนั้น ?

เหตุที่เป็นเช่นนั้นก็เพราะในการพิจารณาอนุญาตประทานบัตรสำหรับการทำเหมืองขนาดกลางและใหญ่ (การทำเหมืองประเภทที่ 2 และ 3) นั้นมีการกระทำบิดเบือนโดย กพร. สี่ประการ ดังนี้

ประการแรก มีความพยายามมานานแสนนานก่อนรัฐประหาร (ที่มาสบโอกาสช่วงรัฐประหารพอดี) โดย กพร. เสนอร่างกฎหมายแร่ฉบับใหม่เข้าสู่สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) เพื่อตัดอำนาจและหน้าที่ในการพิจารณาอนุมัติ/อนุญาตสัมปทานในการสำรวจและทำเหมืองแร่ของฝ่ายการเมืองที่ยึดโยงกับประชาชนโดยรัฐสภาที่มาจากการเลือกตั้ง เพื่อให้อำนาจและหน้าที่ในการพิจารณาอนุมัติ/อนุญาตสัมปทานดังกล่าวเป็นของข้าราชการประจำใน กพร. แต่เพียงผู้เดียว

ประการที่สอง เกิดความเข้าใจผิดว่าตามกฎหมายแร่ฉบับใหม่ที่ให้อธิบดี กพร. เป็นผู้มีอำนาจอยู่ในลำดับสุดท้ายของขั้นตอนการพิจารณาอนุญาตประทานบัตรคืออำนาจสูงสุดในการอนุญาตประทานบัตร ทั้งๆ ที่ในขั้นตอนการพิจารณานุญาตประทานบัตรล้วนเกี่ยวข้องสัมพันธ์กันหลายหน่วยงาน อธิบดี กพร. เป็นเพียงผู้ออกประทานบัตรให้จากการพิจารณาของหลายหน่วยงานที่เกี่ยวข้องตามลำดับขั้นตอนก่อนหน้าเท่านั้น ยกตัวอย่างเช่น ถ้าขั้นตอนก่อนหน้าไม่ผ่านความเห็นชอบของ คนร. อธิบดี กพร. ก็ไม่สามารถออกประทานบัตรได้ เป็นต้น

ด้วยความเข้าใจผิดนี้จึงทำให้อธิบดี กพร. กระทำการตัดตอนหรือรวบอำนาจในการออกอนุบัญญัติตามมาตรา 52 และ 19 ที่ควรเป็นของ รวอ. และ คนร. เสีย เพื่อทำให้อำนาจและหน้าที่ในการอนุญาตประทานบัตรไม่มีฝ่ายการเมืองที่ยึดโยงกับประชาชนโดยรัฐสภาที่มาจากการเลือกตั้ง

ประการที่สาม มีคำขอประทานบัตร คำขอต่ออายุประทานบัตรที่ค้างคาตั้งแต่กฎหมายแร่ฉบับเก่ายังถูกใช้บังคับ และคำขอประทานบัตรและคำขอต่ออายุประทานบัตรที่ขอหลังจากกฎหมายแร่ฉบับใหม่ใช้บังคับจำนวนมากที่สภาการเหมืองแร่กดดันอธิบดี กพร. ให้เร่งรีบออกให้ จึงทำให้อธิบดี กพร. ไม่รอให้ฝ่ายการเมืองโดย รวอ. และที่อยู่ใน คนร. เข้ามาเกี่ยวข้องเพราะดำเนินการล่าช้าไม่ทันการณ์ ส่งผลเสียหายต่อการผลักดันให้เกิดการทำธุรกิจเหมืองแร่ จึงได้กระทำการตัดตอน/รวบอำนาจออกอนุบัญญัติเสียเอง

ประการที่สี่ มาตรา 5 ในกฎหมายแร่ฉบับใหม่กำหนดให้อนุบัญญัติประเภทกฎกระทรวง ประกาศและระเบียบต้องประกาศในราชกิจจานุเบกษาเสียก่อนจึงสามารถใช้บังคับได้ แต่อนุบัญญัติตามมาตรา 52 และ 19 ที่ควรเป็นกฎกระทรวงโดย รวอ. และประกาศโดย คนร. กลับถูกเปลี่ยนแปลงเป็นประกาศ กพร. แทนนั้นอธิบดี กพร. ไม่นำมาลงประกาศในราชกิจจานุเบกษาแต่กลับมีผลใช้บังคับได้ทันทีนับตั้งแต่อธิบดี กพร. ลงนามในประกาศ

ทั้งๆ ที่ รวอ. และ คนร. ณ เวลาปัจจุบันที่กำลังเขียนบทความนี้ก็ยังไม่ใช่ฝ่ายการเมืองที่ยึดโยงกับประชาชนโดยรัฐสภาที่มาจากการเลือกตั้งแต่อย่างใด ยังคงเป็นคนเดิมที่รัฐบาลประยุทธ 1 แต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งก่อนมีการเลือกตั้งเมื่อ 24 มีนาคมที่ผ่านมา อธิบดีและบุคลากรใน กพร. ก็ยังรู้สึกหวงแหนอำนาจและหน้าที่ในการอนุมัติ/อนุญาตสัมปทานในการสำรวจและทำเหมืองแร่ที่เคยเป็นของตน/หน่วยงานของตนมาอย่างยาวนานขนาดนี้ จึงพบเห็นพฤติกรรมหวงแหนอำนาจกรณีอื่นๆ ของอธิบดีและบุคลากรใน กพร. นับตั้งแต่กฎหมายแร่ฉบับใหม่มีผลใช้บังคับเมื่อ 29 สิงหาคม 2560 ที่บัญญัติไว้ในมาตรา 187 ว่าให้ดำเนินการออกกฎกระทรวง ประกาศ ระเบียบและคำสั่งให้แล้วเสร็จภายในสองปีนับแต่วันที่กฎหมายแร่ฉบับใหม่ใช้บังคับ แต่จวนจะครบสองปีในอีกสองเดือนข้างหน้าการออกอนุบัญญัติฉบับต่างๆ ก็ยังไปไม่ถึงไหน ยังคงมีอนุบัญญัติอีกจำนวนมากที่ยังไม่ได้ถูกประกาศออกมา ส่วนฉบับที่ออกมาแล้วก็จงใจบิดเบือนอำนาจโดยลดทอนอนุบัญญัติที่ควรเป็นกฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ประกาศ คนร. ให้เหลือแค่ประกาศ กพร. ที่อธิบดี กพร. สามารถลงนามได้เองแทน

การกระทำเช่นนี้ส่งผลให้อธิบดี กพร. ลงนามอนุญาตประทานบัตรไปแล้วไม่ต่ำกว่า 59 แปลง ประมาณ 5 หมื่นไร่ นับตั้งแต่กฎหมายแร่ฉบับใหม่มีผลใช้บังคับ (อ้างอิงข้อมูลตามเว็บไซต์นี้ https://www.matichon.co.th/news-monitor/news_1494452) ซึ่งเป็นประทานบัตรที่ออกโดยบิดเบือนสาระสำคัญของอนุบัญญัติที่ควรเป็นอำนาจและหน้าที่ของ รวอ. และ คนร. จะต้องมีส่วนร่วมในการพิจารณาให้ความเห็นชอบก่อนอนุมัติ/อนุญาต ดังนั้น ประทานบัตรเหล่านี้ที่ออกโดยอธิบดี กพร. จึงควรเป็นโมฆะนำไปสู่การยกเลิกเพิกถอนทั้งหมด.