จากการที่กระทรวงมหาดไทยได้ออกระเบียบฯว่าด้วยการจัดทำแผนและประสานแผนพัฒนาพื้นที่ในระดับ  อำเภอและตำบล พ.ศ. 2562 ลงวันที่ 31 พ.ค.62 กำหนดแนวทางในการจัดทำแผนและประสานแผนพัฒนาในระดับพื้นที่หมู่บ้าน ชุมชน ตำบล และอำเภอ โดยการจัดทำแผนและประสานแผนพัฒนาตำบลมีปลัดอำเภอผู้รับผิดชอบประจำตำบลที่นายอำเภอมอบหมายเป็นประธานกรรมการ ปลัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในตำบลเป็นกรรมการและมีกรรมการอื่นจากที่แต่งตั้งจากข้าราชการอื่นและกำนันผู้ใหญ่บ้านเป็นกรรมการ และการจัดทำแผนและประสานแผนพัฒนาอำเภอมีนายอำเภอเป็นประธานและผู้แทนผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในอำเภอซึ่งคัดเลือกกันเองเป็นกรรมการประเภทละหนึ่งคน (ยกเว้นองค์การบริหารส่วนจังหวัดและเมืองพัทยา) เป็นกรรมการและกรรมการอื่นที่แต่งตั้งจากข้าราชการเป็นกรรมการด้วย นั้น

ได้เกิดการวิพากษ์วิจารณ์กันอย่างแพร่หลายทั้งจากในสื่อสังคมออนไลน์และแวดวงวิชาการว่าระเบียบฯดังกล่าวมีความถูกต้องหรือไม่ตามหลักความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนกลาง (กระทรวง,ทบวง,กรม) และราชการส่วนภูมิภาค (จังหวัด,อำเภอ) กับราชการส่วนท้องถิ่น (องค์การบริหารส่วนจังหวัด,เทศบาล,องค์การบริหารส่วนตำบล,กรุงเทพมหานคร,เมืองพัทยา) ที่จะต้องมีความสัมพันธ์ในลักษณะของ “การกำกับดูแล”ไม่ใช่ในลักษณะ “การควบคุมบังคับบัญชา” หรือปฏิบัติต่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเสมือนหนึ่งเป็นสาขาหรือส่วนหนึ่งของราชการส่วนภูมิภาคซึ่งขัดต่อรัฐธรรมนูญฯมาตรา 250 วรรคท้ายที่บัญญัติว่า “...ต้องให้องค์กรปกครองมีอิสระในการบริหาร การจัดทำบริการสาธารณะ การส่งเสริมและสนับสนุนการการจัดการศึกษา การเงินและการคลัง และการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งต้องทำเพียงเท่าที่จำเป็น...”

การควบคุมบังคับบัญชา (Controle Hie’rarchiue) เป็นการใช้อำนาจของผู้บังคับบัญชาที่มีเหนือผู้ใต้บังคับบัญชาเพื่อควบควบคุมและตรวจสอบทั้งความชอบด้วยกฎหมายและความเหมาะสมหรือดุลพินิจของผู้ใต้บังคับบัญชา โดยผู้บังคับบัญชามีอำนาจยกเลิกเพิกถอนหรือสั่งแก้ไขเปลี่ยนแปลงการกระทำนั้นได้ ซึ่งในกรณีของการบริหาราชการแผ่นดินก็คือความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนกลางกับราชการส่วนภูมิภาค (จังหวัด,อำเภอ) หรือภายในราชการส่วนกลางสังกัดเดียวกันหรือภายในราชการส่วนภูมิภาคด้วยกันเอง

การกำกับดูแล (Tutelle Administrative) เป็นการใช้อำนาจของราชการส่วนกลางกับราชการส่วนภูมิภาคเพื่อตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของราชการส่วนท้องถิ่นว่าชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ หากเห็นว่าไม่ชอบด้วยกฎหมาย มีอำนาจไม่อนุมัติให้การกระทำนั้นมีผลบังคับหรืออาจยกเลิกเพิกถอนการกระทำนั้นแล้วแต่กรณี แต่ไม่มีอำนาจตรวจสอบความเหมาะสมหรือการใช้ดุลพินิจหรือสั่งการนอกเหนือจากที่กฎหมายกำหนดไว้ได้

ความแตกต่างระหว่างการควบคุมบังคับบัญชากับการกำกับดูแล คือ การควบคุมบังคับบัญชานั้นอำนาจของผู้บังคับบัญชาในการควบคุมการกระทำของผู้ใต้บังคับบัญชา เป็นอำนาจทั่วไปที่เกิดจากการจัดระเบียบภายในหน่วยงานหรือส่วนราชการซึ่งเป็นไปตามหลักการบังคับบัญชา จึงไม่ต้องมีกฎหมายมาบัญญัติให้อำนาจไว้เป็นการเฉพาะในรายละเอียดอีกผู้บังคับบัญชามีอำนาจควบคุมการกระทำของผู้ใต้บังคับบัญชาได้ทั้งในเรื่องความชอบด้วยกฎหมาย (le’galite’) และควบคุมได้ความเหมาะสม (opportunite’) ซึ่งเป็นดุลพินิจ

ส่วนการกำกับดูแลนั้นอำนาจของผู้กำกับดูแลจะต้องมีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจไว้เป็นการเฉพาะอย่างชัดเจน และผู้กำกับดูแลจะใช้อำนาจเกินกว่าที่กฎหมายบัญญัตินั้นไม่ได้ ผู้มีอำนาจกำกับดูแลจะควบคุมได้เฉพาะเรื่องของความชอบด้วยกฎหมายเท่านั้น ไม่อาจก้าวล่วงเข้าไปควบคุมในเรื่องความเหมาะสมหรือดุลพินิจของการกระทำนั้น เพราะตามหลักการของการกระจายอำนาจ (de’centralisation) การเข้าไปควบคุมความเหมาะสมหรือการควบคุมดุลพินิจคือการทำลายความเป็นอิสระขององค์กรปกครองท้องถิ่นนั่นเอง

ผมขอยกตัวอย่างที่เห็นได้ชัดว่าเป็นการสั่งการในลักษณะนโยบายโดยใช้งบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น หนังสือราชการประจำปีงบประมาณต่างๆ ทั้งในเรื่องที่เกี่ยวกับโครงการเงินอุดหนุนทั่วไปภายใต้แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็งปี 2555, เรื่องที่เกี่ยวกับการป้องกันและแก้ไขปัญหายาเสพติด ,หนังสือสั่งการที่เกี่ยวกับโครงการไทยนิยมและระเบียบกระทรวงมหาดไทยฯที่ผมได้ยกมากล่าวไว้ในเบื้องต้น

ระเบียบของกระทรวงมหาดไทยและหนังสือราชการจากราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคที่มีต่อราชการส่วนท้องถิ่นมักมีลักษณะเป็นคำสั่งที่เป็นการบังคับที่แตกต่างกันไปตามสถานการณ์และแนวทางการบริหารราชการแผ่นดินของราชการส่วนกลาง ในบางครั้งหนังสือสั่งการเหล่านั้นไม่ได้อาศัยอำนาจตามกฎหมายใดๆมารองรับหรือแม้จะอ้างก็อ้างไปในทางตีความเข้าข้างตนเองเพื่อให้ปฏิบัติตามนโยบายหรือระเบียบฯอีกด้วย อันเป็นการแสดงถึงลักษณะความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีมากกว่าการกำกับดูแลตามปกติ ด้วยการใช้ระเบียบฯหรือหนังสือราชการเป็นเครื่องมือสำคัญในการถ่ายทอดคำสั่งเพื่อตอบสนองต่อนโยบายของรัฐบาลและเป้าหมายในการบริหารราชการแผ่นดิน โดยไม่คำนึงถึงความสัมพันธ์ตามหลักของการกระจายอำนาจการปกครองสู่ท้องถิ่นแต่อย่างใด

เมื่อองค์กรปกครองท้องถิ่นขาดความเป็นอิสระในการบริหารราชการตามแนวทางของตน ย่อมไม่สามารถจัดบริการสาธารณะให้แก่ประชาชนหรือจัดทำแผนการพัฒนาการพัฒนาท้องถิ่นของตนได้อย่างมีประสิทธิภาพ เพราะการพัฒนากับการแก้ไขปัญหาท้องถิ่นควรเป็นเรื่องที่ท้องถิ่นเองจะต้องดำเนินการ เนื่องจากคนในท้องถิ่นย่อมรู้ดีว่าท้องถิ่นต้องการอะไรหรือมีปัญหาอะไรที่ควรแก้ไข ฉะนั้น เมื่อเป็นการสั่งการจากส่วนกลางหรือส่วนภูมิภาคที่รับต่อมาจากส่วนกลางอีกทีย่อมเป็นการพัฒนาหรือการแก้ไขปัญหาที่ไม่ตรงจุดและไม่สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นนั้นได้อย่างแท้จริง

กล่าวโดยสรุปก็คือการสั่งการผ่านระเบียบฯหรือหนังสือราชการจากแนวนโยบายของรัฐบาลหรือจากราชการส่วนกลางหรือส่วนภูมิภาค จึงเป็นการบริหารราชการตามหลักการรวมอำนาจการปกครอง (centralization) ซึ่งไม่สอดคล้องกับหลักการกระจายอำนาจ (decentralization) ภายใต้หลักนิติรัฐอันเป็นความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนกลางที่มีต่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามกรอบของกฎหมาย โดยที่รัฐที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตยต้องให้การรับรองและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานของประชาชนและให้ประชาชนมีสิทธิพื้นฐานในการจัดการเกี่ยวกับชีวิตของตนเอง (self determination rights) ได้

บทบาทของราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคจึงควรมีเพียงการกำกับดูแลท้องถิ่นภายใต้หลักการกระจายอำนาจเท่านั้น มิใช่เป็นอำนาจการควบคุมบังคับบัญชา เพราะราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคมิใช่ผู้บังคับบัญชาที่จะใช้อำนาจต่อองค์กรปกครองท้องถิ่นในฐานะผู้ใต้บังคับบัญชา โดยอาศัยการบริหารราชการแผ่นดินแบบกระจายอำนาจแต่ปาก ทว่าแฝงการรวมศูนย์อำนาจไว้ที่ส่วนกลางและส่วนภูมิภาคผ่านระเบียบฯหรือหนังสือสั่งการเป็นเครื่องมือควบคุมองค์กรปกครองท้องถิ่นเสมือนหนึ่งเป็นสาขาหรือส่วนหนึ่งของราชการส่วนภูมิภาคจนกระดิกกระเดี้ยไม่ได้เช่นปัจจุบันนี้

หมายเหตุ: เผยแพร่ครั้งแรกในกรุงเทพธุรกิจฉบับประจำวันพุธที่. 26 มิถุนายน 2562