นับแต่รัฐประหารปี 2549 งบประมาณของกองทัพได้เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว แม้ว่าในขณะนี้ไทยกำลังเผชิญกับภาวะเศรษฐกิจถดถอย ประชาชนล้วนหน้าดำคร่ำเครียดกับเงินในกระเป๋าที่หร่อยหรอลง แต่รัฐบาลทหารก็ยังอนุมัติสั่งซื้ออาวุธอย่างต่อเนื่อง ทั้งๆ ที่ในบางกรณีมีเสียงทัดทานมากมายว่าจำเป็นหรือใช้ประโยชน์ได้จริงหรือไม่ เช่น กรณีเรือดำน้ำ 3 ลำ แต่ก็ไม่มีผลใดๆ เลย แปลว่าการห้ามทหารซื้ออาวุธในยุคที่ทหารมีอำนาจเช่นนี้ เป็นสิ่งที่ยากจะเป็นไปได้ เพราะพวกเขามักจะอ้างเรื่องความมั่นคง และบอกว่าชาวบ้านทั่วไปไม่มีความรู้ความเข้าใจดีพอ ถ้าเช่นนั้น บทความนี้จะไม่แตะงบฯ ซื้ออาวุธ ไม่เสนอให้ลดจำนวนนายพล หรือเลิกเกณฑ์ทหารก็ได้ อีกทั้ง เป็นประเด็นที่พรรคการเมืองฝ่ายค้านเห็นปัญหาอยู่แล้ว แต่จะเสนอว่าเราควรดูว่ามีงบประมาณหรือแผนงานของกองทัพประเภทไหนบ้าง ที่ไม่เข้าข่ายกิจการของทหาร หรือควรเป็นกิจการของฝ่ายพลเรือนมากกว่า ทหารไม่ใช่ผู้เชี่ยวชาญในเรื่องเหล่านี้ ควรตัดงบส่วนนี้ออก เอาไปให้หน่วยงานอื่นทำจะดีกว่า 

แหล่งที่มา

(1). เอกสารงบประมาณ ฉบับที่ 3 งบประมาณรายจ่าย ฉบับปรับปรุงตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2561 เล่มที่ 2. หน้า 310-311.
(2). เอกสารงบประมาณ ฉบับที่ 3 งบประมาณรายจ่าย ฉบับปรับปรุงตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2562 เล่มที่ 2. หน้า 532.

จากตารางข้างต้นเห็นได้ชัดว่ามีแผนงานจำนวนมากที่ไม่เข้าข่ายกิจการทหารเลย เช่น การสร้างความปรองและสมานฉันท์ การป้องกันปราบปรามและบำบัดผู้ติดยาเสพติด การค้ามนุษย์ และแผนงานทั้งหมดในยุทธศาสตร์ส่งเสริมความสามารถในการแข่งขันระหว่างประเทศ (การท่องเที่ยว เขตเศรษฐกิจพิเศษ การคมนาคมและโลจิสติค การพัฒนาพื้นที่ระดับภาค วิจัยและนวัตกรรม) งบประมาณบางปียังมีแผนงานเกี่ยวกับการปกป้องพื้นที่ป่าและสิ่งแวดล้อม การป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย (เช่น งบปี 2552 เป็นต้น ในปี 2561-62 แผนงานทั้งสองนี้เป็นโครงการย่อยที่แทรกไว้ในแผนงานอื่น ) 

หากตัดงบประมาณส่วนนี้ออก เฉพาะในปี 2561 ประเทศจะประหยัดได้อย่างน้อย 1,966.0142 ล้านบาท (แผนงานที่ 1.2+1.4+1.5+2.1+2.2+2.3+2.4+2.5+2.6). และในปี 2562 จะประหยัดได้อีกอย่างน้อย 1,564.5214 ล้านบาท (แผนงานที่ 1.5+2.1+2.4+2.5+2.6+2.7) 

แผนงานในลักษณะนี้ปรากฎอยู่ในงบประมาณของกองทัพมานานกว่าทศวรรษแล้ว เป็นงบประมาณที่กระจายให้กับทุกเหล่าทัพ ทั้งบก เรือ อากาศ และกองบัญชาการทหารสูงสุด แน่นอนว่ากองทัพบกได้รับงบประมาณเหล่านี้สูงสุด ยังไม่นับงบประมาณของกองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายใน (กอ.รมน.) อีกปีละกว่าหมื่นล้านบาท อันเป็นงบที่แยกต่างหากจากงบกลาโหม (จะอภิปรายเรื่องการใช้งบฯของ กอ.รมน.ในโอกาสต่อไป) 

นี่ขนาดยังไม่ได้แตะต้องแผนงานที่ดูเหมือนเป็นเรื่องการทหาร ก็ยังประหยัดได้มากขนาดนี้ หากมีการลดตำแหน่งนายพล เลิกการเกณฑ์ทหารแล้วหันมาใช้การสมัครใจแทน ลดการซื้ออาวุธ ฯลฯ เราจะมีเงินไปพัฒนาด้านอื่นๆ ของประเทศได้อีกมหาศาลแน่นอน

จริงๆ แม้แต่แผนงานที่ดูเหมือนเป็นเรื่องของทหารแท้ๆ เช่น แผนงานส่งเสริมศักยภาพการป้องกันประเทศก็มีกิจกรรมที่เกี่ยวข้องการเมืองภายในประเทศ เช่น การใช้เทคโนโลยี่เพื่อจับตาการเคลื่อนไหวของประชาชนในประเทศด้วย Information Operations และ Cyber Watch การสร้าง-ขยายฐาน-อบรมมวลชนจัดตั้งของทหาร เป็นต้น

ในอนาคต หากบทบาททางการเมืองของทหารลดลง ก็อาจนำไปสู่การลดบทบาททหารในการแก้ไขปัญหาภาคใต้ ใช้แนวทางการเมืองและการเจรจาให้มากขึ้น ก็จะลดงบส่วนนี้ได้อีก ส่วนงบส่งเสริมสถาบันหลักของชาตินั้น คงไม่มีพรรคการเมืองใดกล้าเสนอให้ตัด เพราะกองทัพถือว่านี่เป็นภารกิจอันดับหนึ่งของตนมานานแล้ว และถือว่าการปกป้องสถาบันหลักเป็นสิ่งที่แยกไม่ออกจากการความมั่นคงของชาติ อีกทั้งเป็นงบที่มีอยู่ในทุกกระทรวง

กองทัพยุ่งเกี่ยวกับกิจการของพลเรือนได้อย่างไร

การที่กองทัพเข้ามามีบทบาทในกิจการที่ไม่ใช่ของทหารนี้ มีรากฐานมาตั้งแต่ยุคต่อต้านคอมมิวนิสต์ และขยายต่อเนื่องตลอดมา ขั้นแรกที่เครือข่ายชนชั้นนำอนุรักษ์นิยมทำคือ สถาปนาความชอบธรรมทางกฎหมายเพื่อรองรับการขยายอำนาจและพันธกิจของกองทัพในกิจการที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคงภายในและการพัฒนาประเทศ ด้วยการบรรจุลงไปในรัฐธรรมนูญ 

หากเราย้อนดูรัฐธรรมนูญปี พ.ศ. 2475 (แก้ไขปรับปรุงปี พ.ศ. 2495) มาตรา 39 ได้ระบุบทบาทของกองทัพไว้อย่างจำกัดมาก คือ “รัฐต้องมีกำลังทหารไว้เพื่อรักษาเอกราชและประโยชน์แห่งประเทศชาติ” แต่ในปี 2517 ซึ่งตรงกับสมัยของรัฐบาลนายสัญญา ธรรมศักดิ์ สภานิติบัญญัติแห่งชาติได้ผ่านรัฐธรรมนูญที่ได้ขยายพันธกิจของกองทัพออกไปสู่กิจการภายในประเทศอย่างกว้างขวาง กล่าวคือ มาตรา 70 ระบุว่า 

1. กำลังทหารพึงใช้เพื่อการรบหรือการสงคราม 

2. เพื่อปกป้องสถาบันพระมหากษัตริย์ 

3. เพื่อการปราบปรามการกบฎและการจลาจล 

4. เพื่อการรักษาความมั่นคงของรัฐ 

5. เพื่อการพัฒนาประเทศ

พันธกิจของทหารตามที่บัญญัติในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2517 ได้กลายมาเป็นต้นแบบของรัฐธรรมนูญไทยฉบับต่อๆ มา โดยสาระตามบทบัญญัติดังกล่าวปรากฏอยู่ในมาตรา 56 ของรัฐธรรมนูญปี พ.ศ. 2521, มาตรา 61 ของรัฐธรรมนูญปี พ.ศ. 2534, มาตรา 72 ของรัฐธรรมนูญปี พ.ศ. 2540, มาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญปี พ.ศ. 2550 และมาตรา 52 ของรัฐธรรมนูญปี พ.ศ. 2560

จะเห็นได้ว่านอกเหนือจากข้อ 1 แล้ว พันธกิจข้ออื่นล้วนเป็นเรื่องภายในประเทศทั้งสิ้น แม้แต่การกบฎและการจลาจลในทุกประเทศก็มักเกิดจากความขัดแย้งภายใน ซึ่งควรใช้กองกำลังตำรวจเข้าจัดการ เพราะทหารไม่ได้ถูกฝึกให้จัดการกับฝูงชนด้วยวิธีการที่มุ่งป้องกันการสูญเสียชีวิตและทรัพย์สิน แต่การฝึกอาวุธของทหารมุ่งไปที่การ “กำจัดศัตรู “ เป็นหลัก 

นอกจากนี้ แนวคิด “การพัฒนาเพื่อความมั่นคง” และการใช้แนวทางความมั่นคงสำหรับการพัฒนาประเทศ ได้ถูกบรรจุไว้ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 4 โดยรัฐบาล ม.ร.ว.คึกฤทธิ์ ปราโมช แนวคิดดังกล่าวก็ยังถูกบรรจุต่อเนื่องในแผนพัฒนาฯในยุคหลังจากนั้น การทำแผนงานสำหรับงบประมาณปี 2561 ของกองทัพก็อ้างอิงพันธกิจของตนตามแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 12 (พ.ศ. 2560-2564) ในอดีตการพัฒนาเพื่อความมั่นคงอยู่ในรูปของการสร้างถนน สะพาน ขุดคลอง พัฒนาอาชีพชาวบ้าน ฯลฯ ในท้องถิ่นห่างไกล แต่ในปัจจุบัน ปรากฏในรูปของแผนงานส่งเสริมการท่องเที่ยว พัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษ ฯลฯ ในพื้นที่เขตเมืองเพราะไม่มีคอมมิวนิสต์ให้ต่อสู้ด้วยอีกต่อไป

ทหารยังมีแนวโน้มที่จะตีความคำว่า “ความมั่นคง” และ “ภัยคุกคาม” แบบกว้างขวางและแยกไม่ออกจากปัญหาการเมืองและอำนาจของตน เช่นการจับกุมผู้ที่ต่อต้าน คสช. จำนวนมากด้วยกฎหมายอาญามาตรา 116 ฐาน “ยุยงปลุกปั่น” ให้เกิดความปั่นป่วนวุ่นวายในบ้านเมือง และแม้แต่การทำตลกล้อเลียนพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ก็เคยถูกตั้งข้อหาว่าเป็นการกระทำที่กระทบต่อความมั่นคง เป็นต้น 

แม้แต่คำสั่ง 66/2523 และ 65/2525 ของพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ ก็สร้างความชอบธรรมให้ทหารมีบทบาทการเมืองมากขึ้น เรามักเข้าใจว่าคำสั่งทั้งสองมีเป้าหมายเพื่อเอาชนะคอมมิวนิสต์เท่านั้น จนทำให้นัยแฝงเร้นที่ซ่อนอยู่ในคำสั่งทั้งสองถูกมองข้าม คำสั่งทั้งสองนี้คือการเปิดโอกาสให้บทบาทของกองทัพไหลลื่นจากภารกิจต่อต้านคอมมิวนิสต์มาสู่ภารกิจ “ส่งเสริมระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข” ด้วยการตีความว่าถ้าไทยไม่มีประชาธิปไตยที่แท้จริง ก็จะไม่มีความมั่นคงภายใน ซึ่งกิจกรรมสำคัญของภารกิจนี้คือ การขยายการจัดตั้งมวลชนของกองทัพที่ยังดำเนินมาจนถึงปัจจุบัน (ดูบทความของผู้เขียน “มรดกของพลเอกเปรม...” https://www.the101.world/heritage-of-prem-tinsulanonda/ ) 

แม้ว่าสถานะของกองทัพตกต่ำอย่างยิ่งหลังเหตุการณ์พฤษภาเลือด 2535 แต่กิจการพลเรือนของกองทัพกลับขยายตัวมากขึ้น ดังปรากฎว่าในคำแถลงนโยบายต่อรัฐสภาในฐานะนายกรัฐมนตรีของนายชวน หลีกภัยในเดือนพฤศจิกายน 2540 เขาได้ย้ำว่ารัฐบาลจะสนับสนุนให้กองทัพมีส่วนร่วมในการพัฒนาเศรษฐกิจ การให้บริการสาธารณสุข ปฏิบัติการบรรเทาสาธารณภัย ปกป้องทรัพยากรธรรมชาติ และแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อม และในยุค พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร ก็ให้บทบาทแก่กอ.รมน. เป็นกลไกสำคัญในการแก้ไขปัญหายาเสพติดทั่วประเทศและปัญหาสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ เป็นต้น 

บทบาทใหม่เหล่านี้ยังสอดคล้องกับแนวคิด “ภัยความมั่นคงรูปแบบใหม่” (the non-traditional security threats) ที่แพร่หลายอยู่ในวงการศึกษาเรื่องความมั่นคงของโลก และไทยก็รับเข้ามา แนวคิดภัยความมั่นคงรูปแบบใหม่ ประกอบด้วยภัยก่อการร้าย ยาเสพติด การค้ามนุษย์ การลักลอบเข้าเมืองผิดกฎหมาย โรคติดต่อ ปัญหาสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติ ฯลฯ เป็นต้น ซึ่งกองทัพไทยก็อ้าแขนรับปัญหาเหล่านี้เข้าไว้เป็นพันธกิจของตนจนถึงปัจจุบัน และก็ไม่มีภาคส่วนใดในสังคมไทยเห็นว่าเป็นปัญหาแต่ประการใด

พันธกิจอันกว้างขวางของทหารที่ดำรงอยู่ในรัฐธรรมนูญ แผนพัฒนาฯ และคำสั่งหลายฉบับนี้ชี้ให้เห็นว่ารัฐบาลพลเรือนที่มาจากการเลือกตั้ง และภาคประชาชนที่มีบทบาทในการร่างรัฐธรรมนูญปี พ.ศ. 2540 ไม่ได้ไม่มีความพยายามจะปฏิรูปกองทัพอย่างจริงจัง รวมทั้งไม่มีความพยายามแก้ไขหรือจำกัดอำนาจหน้าที่ในกิจการพลเรือนของกองทัพ ซึ่งน่าจะเป็นเพราะพวกเขาไม่มีความเข้าใจภารกิจและเป้าหมายของกิจการความมั่นคงภายในของกองทัพอย่างเพียงพอ จึงปล่อยให้กองทัพขยายปีกการเมืองของตนเองออกไปอย่างกว้างขวาง โดยมีงบประมาณจากภาษีของประชาชนสนับสนุนการทำงานของพวกเขา 

ฉะนั้น จะเห็นได้ว่าการที่งานความมั่นคงภายในของกองทัพได้ขยายออกไปอย่างกว้างขวางจนแทบไม่มีขอบเขตนี้ ซึ่งเป็นผลจากการปล่อยให้กองทัพและชนชั้นนำตีความ-ขยายนิยามของ “ความมั่นคง” และ “ภัยคุกคาม”ออกไปอย่างไร้ขีดจำกัดมาเป็นเวลาหลายทศวรรษ และเป็นการขยายอย่างปราศจากการตรวจสอบ เพราะการขยายภารกิจของกองทัพในกิจการพลเรือนที่มีมายาวนาน ทำให้เราคุ้นเคยกับบทบาททหารในทุกเรื่อง ตั้งแต่เรื่องการเมืองจนถึงเรื่องจิปาถะในสังคม จนลืมถามไปว่า “นี่ใช่กิจของทหารหรือไม่” 

ความเคยชินทำให้เราลืมตั้งคำถามว่าทหารปฏิบัติภารกิจของพลเรือนได้ดีเพียงใด เคยมีการประเมินตรวจสอบหรือไม่ ทั้งนี้เพราะกิจการพลเรือนหลายเรื่องต้องอาศัยความรู้ความชำนาญเฉพาะ ไม่ใช่แค่ใช้กำลังชายฉกรรจ์จำนวนมากแก้ปัญหาก็เพียงพอ เช่น การรับมือกับภัยพิบัติทางธรรมชาติและจากฝีมือมนุษย์ ในต่างประเทศถือเป็นความรู้เฉพาะด้าน ต้องมีความรู้ทั้งวิทยาศาสตร์ ภูมิศาสตร์ ประชากร เทคโนโลยี่หลากหลาย ต้องประเมินและเตรียมความพร้อมตั้งแต่ช่วยชีวิตจนถึงการฟื้นฟูหลังเหตุการณ์ เป็นต้น

ความเคยชินทำให้เราไม่ตั้งคำถามว่าการแก้ปัญหาเศรษฐกิจสังคมการเมืองด้วยวิธีการแบบทหาร (Militarization) มีราคาที่ต้องจ่ายและสร้างผลกระทบอย่างไรบ้าง เช่น ทหารคุ้นเคยกับการใช้กำลังเข้าแก้ปัญหา ดังกรณีนโยบายทวงคืนผืนป่า ที่บังคับขับไล่ชาวบ้านออกจากพื้นที่พื้นป่าในทันที หลายรายผลผลิตของพวกเขาถูกทำลายก่อนจะได้เก็บเกี่ยว จนผู้คนหลายพันคนได้รับความเดือดร้อนจากนโยบายดังกล่าวในช่วง 5 ปีที่ผ่านมา 

การกล่าวเช่นนี้ไม่ได้หมายความว่าหากมีเหตุการณ์ร้ายแรง เช่น ภัยพิบัติทางธรรมชาติ การจลาจลในประเทศ ฯลฯ เราไม่ควรใช้กำลังทหารให้เป็นประโยชน์อีกต่อไป ในความเป็นจริง ประเทศประชาธิปไตยหลายๆ ประเทศก็ใช้กำลังทหารในเรื่องสำคัญเหล่านี้ แต่สิ่งที่พวกเขาต่างกับประเทศไทยคือ การสั่งใช้กำลังทหารในกิจการเหล่านี้จะต้องเป็นไปตามคำสั่งของรัฐบาลพลเรือนที่มาจากการเลือกตั้ง และเขามีพลเรือนที่เชี่ยวชาญเฉพาะด้านเป็นคนกำหนดแผนปฏิบัติการ แต่ในกรณีของไทย นับแต่รัฐประหาร 2557 อำนาจ กอ.รมน.ที่ขยายใหญ่ขึ้นอย่างมากมายตามพรบ.ความมั่นคงภายในปี พ.ศ. 2551 ทำให้ทหารทำหน้าที่สั่งการเหนือข้าราชการพลเรือนในกิจการจำนวนมากที่ไม่ใช่เรื่องของทหาร 

แน่นอนว่าในภาวะที่กองทัพมีอำนาจแข็งแกร่งในการเมืองไทยเช่นนี้ คงยากที่จะตัดงบประมาณกองทัพลงได้ แต่ก็เป็นสิ่งจำเป็นที่พรรคการเมืองและนักการเมืองที่ต้องการจำกัดบทบาททางการเมืองและลดงบประมาณของกองทัพในอนาคต พึงตระหนักถึงบทบาททางเศรษฐกิจสังคมและการเมืองของกองทัพในมิติเหล่านี้ไว้ด้วย