ปูนเทพ ศิรินุพงศ์: เมื่อถวายสัตย์ฯ ที่ไม่ครบ ไม่อาจเยียวยาได้ด้วยพระราชดำรัส?

นักวิชาการกฎหมายตอบปมถวายสัตย์ฯ ว่า คณะรัฐมนตรีต้องถวายสัตย์ฯ ให้ครบตามข้อความที่รัฐธรรมนูญกำหนดจึงจะมีความสมบูรณ์ครบถ้วน แม้รัฐบาลมีพระราชดำรัสวันถวายสัตย์ฯ ลงพระลายพระหัตถ์ ไม่อาจเยียวยาความไม่สมบูรณ์ให้กลับมาสมบูรณ์ได้ แต่ก็ไม่ต้องทรงรับผิดชอบกับการถวายสัตย์ฯ ที่ไม่ครบถ้วนตามรัฐธรรมนูญ

 

  • รัฐธรรมนูญกำหนดการถวายสัตย์ปฏิญาณโดยระบุถ้อยคำอย่างชัดเจน ผู้ถวายสัตย์ปฏิญาณจึงต้องกล่าวถ้อยคำตามที่ระบุไว้ทุกประการจึงจะถือเป็นการถวายสัตย์ฯ ที่ครบถ้วนสมบูรณ์ตามกฎหมาย
  • การถวายสัตย์ฯ ไม่ครบถ้วนสมบูรณ์อาจถือได้ว่าคณะรัฐมนตรีชุดนี้ปฏิบัติหน้าที่ได้แล้ว แต่ไม่ได้หมายความว่าเป็นคณะรัฐมนตรีที่ถวายสัตย์ฯ ครบแล้วตามรัฐธรรมนูญ
  • การมีพระราชดำรัสตอบกลับคณะรัฐมนตรีที่ถวายสัตย์ฯ ไม่ครบถ้วนสมบูรณ์ไม่ได้หมายความว่าพระราชดำรัสที่พระราชทานมานั้นจะเยียวยาให้การถวายสัตย์ฯ ที่ไม่ครบถ้วนสมบูรณ์มีผลเป็นการสมบูรณ์ได้ แต่พระราชดำรัสก็ไม่ทรงต้องรับผิดชอบกับการถวายสัตย์ฯ ที่ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ
  • พระราชดำรัสที่ทรงพระราชทานไม่มีสถานะเป็นกฎหมายเพราะไม่ผ่านกระบวนการนิติบัญญัติตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด แต่คล้ายเป็นกฎหมายที่ไม่เป็นทางการ ซึ่งดำรงอยู่ได้ภายใต้คำอธิบายที่เรียกว่าระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข

ปฏิทินประชาไทxไข่แมว2020

ปูนเทพ ศิรินุพงศ์ (แฟ้มภาพ ประชาไท)

มาตรา 161 ของรัฐธรรมนูญ 2562 ที่กำหนดผู้ถวายสัตย์ฯ ต้องกล่าวว่า "ข้าพระพุทธเจ้า (ชื่อผู้ปฏิญาณ) ขอถวายสัตย์ปฏิญาณว่า “ข้าพระพุทธเจ้าจะจงรักภักดีต่อพระมหากษัตริย์ และจะปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริตเพื่อประโยชน์ของประเทศและประชาชน ทั้งจะรักษาไว้และปฏิบัติตาม ซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกประการ"

แต่พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา กลับถวายสัตย์ฯ ไม่ครบถ้วนตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด โดยไม่ได้กล่าวคำว่า "ทั้งจะรักษาไว้และปฏิบัติตาม ซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกประการ" และเติมคำว่า "ตลอดไป" ในช่วงท้าย กำลังกลายเป็นปมร้อนทั้งทางการเมืองและทางกฎหมายต่อสถานะของคณะรัฐมนตรีชุดนี้

และเรื่องก็ซับซ้อนขึ้นอีกเมื่อมีการพระราชทานพระราชดำรัส พร้อมลายพระราชหัตถ์ ในโอกาสที่คณะรัฐมนตรีเข้าเฝ้าทูลละอองธุลีพระบาทถวายสัตย์ปฏิญานก่อนเข้ารับหน้าที่ (16 ก.ค.62) อีกครั้งในวันที่ 27 สิงหาคมที่ผ่านมา ซึ่งทำให้เกิดคำถามว่า การถวายสัตย์ฯ ที่ไม่ครบถ้วนจะมีผลอย่างไรต่อไป อีกด้านหนึ่งก็เลี่ยงได้ยากที่จะไม่ตั้งคำถามถึงอำนาจของสถาบันพระมหากษัตริย์ต่อกรณีนี้

ภาพที่ทำเนียบรัฐบาล เมื่อวันที่ 27 ส.ค. ที่ผ่านมา พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงพระกรุณาโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมพระราชทานพระราชดำรัส พร้อมลายพระราชหัตถ์ ในโอกาสที่คณะรัฐมนตรีเข้าเฝ้าทูลละอองธุลีพระบาทถวายสัตย์ปฏิญานก่อนเข้ารับหน้าที่ เมื่อวันที่ 16 ก.ค. 2562 ณ พระที่นั่งอัมพรสถาน 

ปูนเทพ ศิรินุพงศ์ อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ นักวิชาการที่เชี่ยวชาญกฎหมายมหาชน โดยเฉพาะกฎหมายรัฐธรรมนูญ อธิบายเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นตามหลักวิชาการว่า พระราชดำรัสกับการถวายสัตย์ฯ ที่ไม่ครบถ้วน เป็นคนละส่วนกัน พระราชดำรัสไม่มีผลให้การถวายสัตย์ฯ ที่ไม่ครบถ้วนมีผลสมบูรณ์ได้ ขณะเดียวกัน พระราชดำรัสเองก็ไม่ทรงต้องรับผิดชอบกับการถวายสัตย์ฯ ที่ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ

กรณีถวายสัตย์ปฏิญาณไม่ครบถ้วน ในทางหลักการต้องกล่าวตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดเท่านั้น หรือแค่ว่าผู้ปฏิญาณกับผู้รับคำปฏิญาณรับรู้ร่วมกันก็ถือว่าเพียงพอแล้ว?

การที่รัฐธรรมนูญกำหนดการถวายสัตย์ปฏิญาณไว้โดยระบุถ้อยคำทุกอย่างอย่างชัดเจน ความหมายคือรัฐธรรมนูญบังคับให้ผู้ถวายสัตย์ปฏิญาณต้องพูดหรือต้องกล่าวถ้อยคำตามที่ระบุไว้ทุกประการ เป็นหลักการที่ผูกพันผู้ปฏิญาณเข้ากับรัฐธรรมนูญ ผูกพันว่ารัฐธรรมนูญในฐานะกฎหมายสูงสุดเป็นกรอบ เป็นกติกา และกำหนดแนวทางให้ผู้ถวายสัตย์ใช้อำนาจหน้าที่ที่จะเกิดขึ้นต่อไปภายภาคหน้าตามแนวทางที่รัฐธรรมนูญกำหนดเอาไว้

มันไม่ใช่เรื่องเฉพาะระหว่างคณะรัฐมนตรีกับพระมหากษัตริย์เท่านั้น แต่เป็นเรื่องที่รัฐธรรมนูญเข้าไปกำหนดกฎเกณฑ์ด้วย กรณีนี้ถ้าจะอธิบายโดยมองความสัมพันธ์ระหว่างพระมหากษัตริย์กับคณะรัฐมนตรีอย่างเดียวไม่พอ เพราะเรากำลังพูดถึงรัฐธรรมนูญในฐานะกฎหมายสูงสุดเหมือนกัน ความสัมพันธ์มันมีสองด้าน ทั้งต่อพระมหากษัตริย์และต่อรัฐธรรมนูญ ดังนั้น จำเป็นที่จะต้องเป็นไปตามถ้อยความที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ทุกประการ จึงจะถือเป็นการถวายสัตย์ปฏิญาณที่ครบถ้วนสมบูรณ์ตามรัฐธรรมนูญ

การที่นายกรัฐมนตรีไม่พูดคำ ‘ทั้งจะรักษาไว้และปฏิบัติตาม ซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกประการ’ ออกมา คุณคิดว่ามีนัยอะไรหรือเปล่า หรือแค่หลงลืม?

มันยากที่จะตอบแทนเขาว่าเขาลืมหรือตั้งใจ แต่สิ่งที่ประชาชนและฝ่ายค้านมีสิทธิที่จะทวงถามก็คือว่า ในเมื่อรัฐธรรมนูญกำหนดหลักการและถ้อยคำเอาไว้อย่างนี้ ทำไมผู้มีหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญจึงไม่ปฏิบัติตามหน้าที่นั้น และการไม่ปฏิบัติตามเป็นการเกิดขึ้นโดยจงใจหรือผิดหลง เลินเล่อที่ไม่พูดไปตามนั้น ทุกคนควรถามกับคนที่ไม่พูด ในทางกฎหมายก็มีนัยเหมือนกันว่าการจงใจกับการผิดหลงจะมีผลยังไงต่อไป

ผลของการถวายสัตย์ปฏิญาณไม่ครบส่งผลต่อตัวนายกฯ และคณะรัฐมนตรีอย่างไร?

เรื่องนี้ถ้ามองภาพรวมรัฐธรรมนูญทั้งระบบ ผมพยายามดูตัวบทมาตราต่างๆ และอิงกับหลักการพื้นฐานของระบบรัฐสภาและเทียบกับแนวปฏิบัติการถวายสัตย์ต่อพระมหากษัตริย์ ผมเริ่มอย่างนี้ก่อนว่า เราต้องแยกระหว่างความเป็นนายกรัฐมนตรี ความเป็นคณะรัฐมนตรีกับการเข้ารับหน้าที่และการเริ่มปฏิบัติหน้าที่ ซึ่งสองอย่างนี้โดยหลักการมันแยกออกจากกันได้

ความเป็นนายกรัฐมนตรี ความเป็นคณะรัฐมนตรีเริ่มต้นเมื่อพระมหากษัตริย์ทรงโปรดเกล้าแต่งตั้ง และรัฐธรรมนูญกำหนดต่อไปว่าการจะเริ่มปฏิบัติหน้าที่ต้องถวายสัตย์ ปัญหาในรัฐธรรมนูญก็คือการถวายสัตย์หรือการเริ่มรับหน้าที่เกี่ยวพันกับการสิ้นสุดลงของคณะรัฐมนตรีชุดเดิมหรือคณะรัฐมนตรีที่ต้องปฏิบัติงานไปพลางก่อนหน้านี้ คือเรามีนายกรัฐมนตรี มีคณะรัฐมนตรีที่ทรงโปรดเกล้าแล้ว แต่ตราบใดที่ยังไม่ถวายสัตย์ปฏิญาณ ก็ยังมีคณะรัฐมนตรีรักษาการณ์ทำงานไปอยู่ เมื่อเอามาผูกโยงกันแล้ว การถวายสัตย์ปฏิญาณจะทำให้คณะรัฐมนตรีเข้าสู่ตำแหน่งโดยสมบูรณ์และทำให้คณะรัฐมนตรีชุดเก่าพ้นจากตำแหน่งไป

คำถามคือถ้าถวายสัตย์ไม่สมบูรณ์หรือไม่มีการถวายสัตย์จะเป็นอย่างไร ถ้าไม่มีการถวายสัตย์เลย อันนี้ชัดเจนว่ายังเริ่มรับหน้าที่ไม่ได้ แต่รัฐธรรมนูญก็ยกเว้นไว้เหมือนกันถ้าเราดูมาตรา 161 ที่พูดเกี่ยวกับเรื่องการถวายสัตย์ มาตรา 161 วรรค 2 เขียนไว้อยู่ว่าพระมหากษัตริย์อาจจะทรงโปรดเกล้าให้คณะรัฐมนตรีที่ยังไม่ถวายสัตย์ทำหน้าที่ไปก่อนก็ได้ ผลก็คือทำให้คณะรัฐมนตรีรักษาการณ์หรือคณะรัฐมนตรีชุดเก่าพ้นไปทันทีที่มีการโปรดเกล้าให้คณะรัฐมนตรีที่ยังไม่ได้ถวายสัตย์ทำหน้าที่ไปพลางก่อน

ถ้าเรามองจากสภาพความเป็นจริง เหตุการณ์ที่เกิดขึ้นมีการถวายสัตย์ แต่ไม่ครบถ้วนสมบูรณ์ตามรัฐธรรมนูญ ถ้าอธิบายตามหลักเท่ากับว่ายังไม่มีการถวายสัตย์ที่ครบถ้วนสมบูรณ์ตามรัฐธรรมนูญ แต่ในทางพฤตินัยพระมหากษัตริย์อาจมีพระราชดำรัส ผมกำลังหมายความว่ากรณีนี้อาจเทียบเคียงได้กับการที่พระมหากษัตริย์ให้คณะรัฐมนตรีปฏิบัติหน้าที่ไปได้ แม้จะไม่มีการถวายสัตย์โดยสมบูรณ์และทำให้คณะรัฐมนตรีพ้นไป

โดยหลักการรัฐสภาอาจจะยอมรับได้ยากถ้าคณะรัฐมนตรีที่มาจากการเลือกตั้ง อันนี้เราตัดว่ารัฐสภามี ส.ว. แต่งตั้งออกไปก่อน แล้วความสมบูรณ์ในการเข้าสู่ตำแหน่งหรือความรับหน้าที่ของคณะรัฐมนตรีผูกโยงกับอำนาจของพระมหากษัตริย์โดยลำพัง โดยไม่พิจารณาหลักเกณฑ์ที่มาที่ยึดโยงกับรัฐสภา อันนี้มันอธิบายได้ค่อนข้างลำบากพอสมควร ดังนั้น ในความเห็นของผม กรณีนี้จึงเป็นเรื่องว่ามีการถวายสัตย์แล้ว แต่ยังถวายสัตย์ไม่ครบ อาจถือได้ว่าคณะรัฐมนตรีชุดนี้ปฏิบัติหน้าที่ได้แล้ว แต่ไม่ได้หมายความว่าเป็นคณะรัฐมนตรีที่ถวายสัตย์ครบแล้วตามรัฐธรรมนูญ ต้องแยกสองเรื่องออกจากกันก่อน

ความเห็นผมคือคณะรัฐมนตรีชุดนี้สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ แต่ก็ยังคงสถานะของคณะรัฐมนตรีที่ถวายสัตย์ไม่ครบถ้วนสมบูรณ์อยู่ตลอดเวลา

แฟ้มภาพ ประชาไท

การถวายสัตย์ไม่ครบจะนำไปสู่อะไร?

การถวายสัตย์ไม่ครบก็เท่ากับว่าคณะรัฐมนตรีชุดนี้ยังเป็นคณะรัฐมนตรีที่ไม่ปฏิบัติหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญอยู่ ทีนี้ สิ่งที่เราหรือองค์กรที่มีหน้าที่ตรวจสอบต่อไปก็คือการไม่ปฏิบัติตามหน้าที่ มันเกิดขึ้นเพราะจงใจประพฤติฝ่าฝืนรัฐธรรมนูญหรือเลินเล่อ ผิดหลง ทำให้กล่าวตกหล่นโดยไม่ตั้งใจ เป็นสิ่งที่ต้องตรวจสอบเพื่อให้ได้ข้อเท็จจริงออกมา

แล้วมันอาจจะโยงต่อไปถึงผลทางกฎหมาย คือเขาเป็นคณะรัฐมนตรีแล้วแน่นอนเพราะมันเริ่มตั้งแต่การโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมแต่งตั้ง การที่คณะรัฐมนตรีจงใจฝ่าฝืนการปฏิบัติหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญจะมีผลตามมาอย่างไรบ้างตามรัฐธรรมนูญ เช่น เข้าสู่กระบวนการ ป.ป.ช. (คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ) หรือศาลรัฐธรรมนูญให้พ้นจากตำแหน่ง อันนี้ก็ต้องไปว่ากันตามเกณฑ์การยื่นฟ้องตามเงื่อนไขแต่ละกรณี

แต่ถ้าเป็นการไม่ตั้งใจ แม้จะไม่ได้จงใจฝ่าฝืนรัฐธรรมนูญ แต่ความไม่ตั้งใจก็ไม่ได้ทำให้ลบล้างความไม่สมบูรณ์ของการถวายสัตย์นี้ได้ ยังเป็นคณะรัฐมนตรีที่ถวายสัตย์ไม่สมบูรณ์ตามรัฐธรรมนูญอยู่ ก็ต้องถวายสัตย์ใหม่เพราะเป็นหน้าที่ที่ต้องถวายสัตย์ตามถ้อยความทุกประการโดยครบถ้วนสมบูรณ์จึงจะจบประเด็นปัญหานี้ไปได้

หมายความว่าแค่ถวายสัตย์ใหม่อีกครั้ง กล่าวถ้อยคำให้ครบถ้วนตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด ทุกอย่างก็จบ?

เป็นหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญกำหนดไว้ว่าคุณต้องถวายสัตย์ด้วยความข้อความนี้ทุกประการ มันอาจจะดูว่ากฎหมายแข็งกระด้าง ทำไมไม่ดูเจตนา แต่อันนี้มันเป็นเงื่อนไขขั้นต่ำที่สุดของการเคารพหรือสร้างหลักการให้คนผูกพันกับรัฐธรรมนูญ คือคุณจะไปพูดให้คนผูกพันกับรัฐธรรมนูญในมิติอื่นได้ยังไง ในเมื่อเรื่องง่ายๆ ที่รัฐธรรมนูญเขียนเอาไว้ให้ปฏิบัติตามยังไม่ทำตามตั้งแต่ต้น และมันจะส่งผลไปถึงความเชื่อมั่น เพราะคำปฏิญาณเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับทั้งการผูกโยงผู้ถวายสัตย์เข้ากับรัฐธรรมนูญและเป็นการสร้างความเชื่อมั่นให้กับประชาชนถึงการใช้อำนาจหน้าที่ของผู้ถวายสัตย์ว่าจะปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญ

ถ้าถวายสัตย์ใหม่ เรื่องที่อยู่ในศาลรัฐธรรมนูญตอนนี้ก็เป็นอันตกไป?

เรื่องที่อยู่ในศาลรัฐธรรมนูญตอนนี้ ผมดูจากหลายๆ เคส สุดท้ายแล้วผมไม่แน่ใจว่าจะมีคำวินิจฉัยได้จริงๆ สักกี่คดี ถ้าเราดูเรื่องที่ไปสู่ศาลรัฐธรรมนูญ ณ ปัจจุบัน ผมอาจจะใช้คำว่าคำร้องที่ไปสู่ศาลรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับเรื่องนี้ค่อนข้างสะเปะสะปะพอสมควร เพราะที่ผ่านมาเราเคยเห็นศาลรัฐธรรมนูญใช้อำนาจรับคำร้องที่ผิดปกติเอาไว้เยอะมาก ที่ไม่ได้เป็นไปตามแนวทางการเสนอคำร้องเข้าสู่ศาลรัฐธรรมนูญ เราเคยมีเคสกรณีมาตรา 68 ที่เป็นเรื่องการใช้สิทธิเสรีภาพของประชาชนเพื่อล้มล้างระบอบการปกครอง แต่ศาลเอามาใช้เพื่อตรวจสอบการแก้รัฐธรรมนูญ เราเคยเห็นการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายมาตรวจสอบพระราชกฤษฎีกาการเลือกตั้งเพื่อบอกว่าการเลือกตั้งไม่เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ

ทีนี้ กรณีที่ผมเห็นว่ากำลังจะไปสู่ศาลรัฐธรรมนูญ หนึ่งคือที่ผู้ตรวจการแผ่นดินเสนอขึ้นไปที่มีผู้ร้องว่ากรณีการถวายสัตย์เป็นกรณีที่กระทบกับสิทธิเสรีภาพของประชาชน ถ้าเทียบกับรัฐธรรมนูญปัจจุบันมาตรา 213 และรายละเอียดอยู่ในพระราชบัญญัติประกอบ กรณีนี้เป็นกรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจในการตรวจสอบกรณีที่บุคคลถูกละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพที่คุ้มครองไว้ ถ้าว่ากันในทางวิชาการกรณีนี้เรียกว่าการร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญ คือมีการกระทำที่เป็นการใช้อำนาจรัฐไปละเมิดสิทธิเสรีภาพของประชาชนโดยตรงและศาลเข้ามาคุ้มครองตรวจสอบการละเมิดสิทธิเสรีภาพโดยเจาะจงในเรื่องนั้นๆ

แต่กรณีการถวายสัตย์ มันพูดค่อนข้างยากว่าเป็นเรื่องที่กระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชน โอเค คุณอาจจะพูดว่าต่อไปคณะรัฐมนตรีจะไปทำอย่างนั้น อย่างนี้ แต่เป้าหมายหรือจุดประสงค์ในการร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญเป็นกรณีที่ศาลตรวจสอบการกระทำของรัฐนั้นๆ กระทบกับสิทธิเสรีภาพของประชาชนโดยตรง ไม่ใช่ว่าคนที่เป็นรัฐมนตรีถวายสัตย์ไม่ครบ แล้วไปมีการกระทำอันนั้น อันนี้ แล้วการกระทำนั้นมากระทบอีกที อันนี้มันค่อนข้างไกลพอสมควร แล้วโดยหลักการหรือเจตนารมณ์มันใช้อธิบายกับเรื่องนี้ค่อนข้างยากที่ศาลจะรับไว้หรือมีเขตอำนาจในการตรวจสอบเรื่องนี้ แต่ศาลอาจจะรับก็ได้ เพราะว่าศาลไทยเท่าที่ผมดูมา หลักการต่างๆ มักจะใช้อธิบายไม่ได้กับศาลรัฐธรรมนูญไทย

อีกเรื่องหนึ่งคือที่คุณเรืองไกร ลีกิจวัฒนะเสนอ เป็นการอ้างว่าเป็นการใช้สิทธิเสรีภาพเพื่อล้มล้างการปกครอง ปัจจุบันผมเข้าใจว่าเป็นมาตรา 49 ตามรัฐธรรมนูญ 2560 ถ้าเทียบกับกรณีดังๆ ที่คนคุ้นก็คือมาตรา 68 ของรัฐธรรมนูญ 2550 ผมยังยืนยันมาตลอดตั้งแต่รัฐธรรมนูญ 2550 และรัฐธรรมนูญ 2560 ว่า กรณีพวกนี้เป็นการที่รัฐธรรมนูญกำหนดกรอบการใช้สิทธิเสรีภาพของประชาชนที่รัฐธรรมนูญรับรองเอาไว้ไม่ให้ทำลายการปกครอง ไม่ให้เป็นปฏิปักษ์ต่อการปกครอง ไม่ใช่ฐานทางกฎหมายที่นำมาใช้กับการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ หรือความผูกพัน หรือการปฏิบัติตามหน้าที่ หรือการทำตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด เอาโดยหลักนี้ก็ไม่น่าเป็นฐานให้ศาลเข้ามาตัดสินเรื่องนี้ได้

ความเห็นผม โดยโครงสร้างปัจจุบันจะไปสู่ศาลได้อย่างไร โดยหลักการถ้าเรื่องนี้เกิดขึ้นในต่างประเทศ กลไกหรือเครื่องมือที่จะเข้ามาตรวจสอบเรื่องนี้ได้เกี่ยวกับศาลรัฐธรรมนูญจะมีคำร้องอยู่ 2 ประเภทที่เป็นไปได้คือคำร้องให้ถอดถอนเนื่องจากมีการปฏิบัติตามหน้าที่โดยมิชอบตามรัฐธรรมนูญถ้ารัฐธรรมนูญอนุญาตเอาไว้อย่างนั้น ในรัฐธรรมนูญไทยต้องโยงไปดูรายละเอียด จริงๆ เรื่องนี้คนที่ตอบได้ดีที่สุดคือควรไปถาม สสร. (สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ) ที่ร่างรัฐธรรมนูญ 2560 ขึ้นมา สสร. ควรจะมีความรับผิดชอบต่อสังคมมากกว่านี้และควรอธิบายเรื่องนี้ว่าเป็นไปตามกฎหมายยังไง แต่เท่าที่ผมดู เรื่องการถอดถอนสามารถทำได้แค่ไหนเพียงไรกับกรณีที่บุคคลผู้มีหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญ แต่ไม่ปฏิบัติตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดเอาไว้

อีกกรณีหนึ่งในทางวิชาการเรียกว่า การขัดกันของอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งมีกำหนดเอาไว้ในกฎหมายประกอบว่าศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจหน้าที่เข้ามาพิจารณาวินิจฉัยการขัดกันเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ คือกรณีนี้ถ้าพูดตามหลัก ก่อนวันแถลงนโยบายรัฐสภามีอำนาจหรือสิทธิที่จะตรวจสอบว่าคณะรัฐมนตรีที่มาโดยไม่ได้ถวายสัตย์โดยครบถ้วนสมบูรณ์สามารถแถลงนโยบายได้มั้ย ซึ่งเป็นเวลาที่เหมาะสมที่สุดที่ผมคิดว่าควรจะส่งเรื่องเข้าสู่ศาลรัฐธรรมนูญให้ตรวจสอบหรืออธิบายเรื่องนี้

ปัจจุบันนี้ ความไม่ชัดเจนหรือความคลุมเครือในอำนาจหน้าที่หรือไม่ปฏิบัติตามหน้าที่ มันก็ยังอยู่ มันสามารถส่งไปให้ศาลรัฐธรรมนูญในเรื่องการขัดกันของหน้าที่ และถ้าดูตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญกลายเป็นว่ารัฐธรรมนูญ 2560 เขียนไว้ว่า กรณีที่เรียกว่าการขัดกันของอำนาจหน้าที่ เขาให้เป็นว่าปัญหาเกิดขึ้นในหน่วยงานไหนก็ให้หน่วยงานนั้นเป็นคนยื่น หมายความว่าคณะรัฐมนตรีเป็นคนยื่นเอง ซึ่งก็ไม่มีทางอยู่แล้ว คณะรัฐมนตรีที่ต้องปฏิบัติหน้าที่ร่วมกับรัฐสภาไปตลอด 4 ปีสามารถใช้อำนาจได้อย่างสมบูรณ์หรือเปล่า อันนี้ก็อาจเป็นช่องทางหนึ่งที่ให้ศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาตรวจสอบได้ แต่ว่าช่องทางนี้ สุดท้ายก็เป็นการให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าคณะรัฐมนตรีที่ถวายสัตย์ไม่ครบถ้วนมีสถานะทางกฎหมายอย่างไร แต่ก็อาจไม่มีอำนาจในการถอดถอนหรือให้คณะรัฐมนตรีพ้นจากตำแหน่งได้ แม้จะพิสูจน์ได้ว่าจงใจไม่ปฏิบัติหน้าที่

แต่นอกจากเกณฑ์ทางกฎหมายแล้ว คณะรัฐมนตรีต้องอยู่ภายใต้การตรวจสอบของรัฐสภาอยู่แล้ว ดังนั้น ไม่ว่าอย่างไรก็ตาม สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมีสิทธิที่จะตรวจสอบ อภิปราย ตั้งคำถาม และหาความจริงจากคณะรัฐมนตรีในเรื่องนี้อยู่ตลอดเวลา รวมถึงประชาชนก็มีสิทธิถาม มีสิทธิทราบความจริง

ภาพ พล.อ.ประยุทธ์ นำพระราชดำรัสพร้อม พระราชหัตถ์ ที่อัดใส่กรอบแล้ว มาโชว์ให้ผู้สื่อข่าว และช่างภาพ ได้ถ่ายรูปโดยพร้อมเพรียงกัน เมื่อวันที่ 27 ส.ค.ที่ผ่านมา

แต่ว่าก็มีการโปรดเกล้าฯพระราชดำรัสเดิมลงมาอีกครั้ง เมื่อในวันที่ 27 สิงหาคม?

เรื่องนี้ก็เหมือนกัน การพูดถึงมันในฐานะวิกฤตทางการเมือง การที่ทรงมีพระราชดำรัส การที่ยอมรับคณะรัฐมนตรีชุดนี้เป็นการแสดงว่าคณะรัฐมนตรีชอบด้วยรัฐธรรมนูญและพระมหากษัตริย์ทรงอนุมัติหรือทรงเห็นชอบแล้ว เรื่องนี้เป็นตัวอย่างชัดเจนว่า สุดท้าย บทบาทหรือพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในรัฐธรรมนูญมีลักษณะหรือขอบเขตอำนาจหน้าที่แค่ไหน และมีผลอย่างไรต่อการใช้อำนาจต่างๆ ตามรัฐธรรมนูญทั้งหมด

อย่างกรณีนี้ สำหรับผม แม้พระมหากษัตริย์จะทรงมีพระราชดำรัสตรัสตอบกลับคณะรัฐมนตรีที่ถวายสัตย์ไม่ครบถ้วนสมบูรณ์แล้ว ก็ไม่ได้หมายความว่าพระราชดำรัสที่พระราชทานมานั้นจะเยียวยาให้การถวายสัตย์ที่ไม่ครบถ้วนสมบูรณ์มีผลเป็นการสมบูรณ์ได้ เพราะถ้าเราเทียบกับหลายกรณี แม้กระทั่งกฎหมายที่ผ่านการโปรดเกล้าประกาศใช้เป็นพระราชบัญญัติแล้วก็ยังอาจถูกฟ้องหรือตรวจสอบความชอบทางรัฐธรรมนูญได้ หรือการแต่งตั้งข้าราชการระดับสูงต่างๆ ก็ยังอาจถูกฟ้อง ถูกตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายได้ กรณีนี้ก็เหมือนกัน การที่มีพระราชดำรัส ในทางหนึ่งก็เป็นการพระราชทานตอบกลับการถวายสัตย์ ณ วันนั้นว่ามีการเกิดขึ้นแล้ว แต่ไม่ได้มีผลให้การถวายสัตย์ที่เกิดขึ้นแล้วโดยไม่ครบถ้วนสมบูรณ์ตามรัฐธรรมนูญ กลายเป็นการถวายสัตย์ที่ครบถ้วนสมบูรณ์ตามรัฐธรรมนูญได้ เป็นแค่นั้นจริงๆ เป็นมากไปกว่านั้นไม่ได้ เป็นการอธิบายในเชิงหลักการเทียบกับกรณีอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องสัมพันธ์พระราชอำนาจและองค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญทั้งหมด

แสดงว่าพระราชดำรัสดังกล่าว ไม่มีสถานะทางกฎหมายใดๆ ที่จะทำให้การถวายสัตย์ที่ไม่ครบถ้วนสมบูรณ์กลับไปสมบูรณ์ได้?

สำหรับผม พระราชดำรัสที่ทรงพระราชทานไม่ได้เป็นกฎหมาย ถ้ามองในเชิงกฎหมายภายใต้รัฐธรรมนูญหรือระบอบประชาธิปไตยที่เกิดขึ้นมาเพราะกระบวนการนิติบัญญัติตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดเอาไว้ แต่ถ้าเราดูจากข้อเท็จจริง ผมเทียบกลับไปในกรณีพระราชโองการกรณีวินิจฉัยเรื่องทูลกระหม่อมอุบลรัตนฯ ที่ลงสมัครเป็นแคนดิเดตนายกรัฐมนตรีของพรรคไทยรักษาชาติ พระราชโองการในครั้งนั้น ถ้าดูตามหลักเกณฑ์รัฐธรรมนูญหรือกระบวนการนิติบัญญัติก็ไม่สามารถอธิบายได้ว่าเป็นกฎหมาย

แต่ถ้าเราดูผลที่เกิดขึ้นจากพระราชโองการฉบับนั้น มันค่อนข้างปฏิเสธได้ยากว่าไม่เป็นกฎหมาย คือมันไม่ได้เป็นกฎหมายในเชิงรูปแบบ แต่มันสร้างบรรทัดฐาน สร้างความผูกพันให้องค์กรอื่นๆ ที่ปฏิบัติหน้าที่ต้องดำเนินงานตาม หมายความว่ายังไง หมายความว่า กกต. (คณะกรรมการการเลือกตั้ง) ก็ใช้อ้างพระราชโองการในการตัดสิทธิ ตัดคุณสมบัติของทูลกระหม่อมอุบลรัตนฯ และอ้างต่อไปเพื่อยุบพรรคไทยรักษาชาติ

มันไม่เป็นกฎหมายในเชิงรูปแบบ แต่คล้ายๆ จะเป็นกฎหมายในเชิงไม่เป็นทางการ มันอาจจะเป็นสิ่งที่คล้ายๆ กฎหมายที่ไม่เป็นทางการ ซึ่งดำรงอยู่ได้ภายใต้กรอบ ภายใต้คำอธิบายที่ผมเรียกว่าระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข

ย้อนกลับมาเรื่องนี้ พระราชดำรัสนี้ถ้าอธิบายว่าเป็นกฎหมายไหมตามรัฐธรรมนูญ ไม่เป็นกฎหมายแน่นอน แต่ถ้าอธิบายว่าจะกลายเป็นคล้ายๆ พระราชโองการฉบับนั้นคือเป็นสิ่งที่คล้ายๆ กฎหมายที่องค์กรอื่นจะต้องผูกพันหรือนำไปใช้วินิจฉัยต่อไป เช่น ศาลรัฐธรรมนูญ ผู้ตรวจการแผ่นดิน จะต้องพิจารณาพระราชดำรัสนี้ในการตรวจสอบเรื่องนี้หรือไม่ ต่อให้องค์กรตามรัฐธรรมนูญทั้งหลายถือหรือยอมรับว่าพระราชดำรัสนี้มีสถานะคล้ายๆ กฎหมายตามระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข แต่สถานะคล้ายๆ กฎหมายในครั้งนี้จะต่างออกไปคือไม่สามารถเปลี่ยนข้อเท็จจริงได้ว่า คณะรัฐมนตรีชุดนี้พูดถวายสัตย์ออกมาไม่ครบ ต่อให้กฎหมายที่คุณจะออกหรืออะไรมารับรองก็แล้วแต่ก็ไม่สามารถลบล้างข้อเท็จจริงนั้นได้

ถ้าคุณจะทำได้ในทางกฎหมายคือคุณต้องไปออกกฎหมายรับรองโดยชัดเจนว่า แก้รัฐธรรมนูญว่าการถวายสัตย์ที่ไม่ชอบรัฐธรรมนูญให้มีผลโดยชอบโดยรัฐธรรมนูญ อันนี้เป็นทางเดียวที่กฎหมายจะเข้าไปแก้ไขเรื่องนี้ได้ หรือถ้าถวายสัตย์ใหม่ก็จบ แต่ถ้าดึงดันจะไม่ถวายสัตย์ใหม่ก็อาจต้องแก้รัฐธรรมนูญเพื่อบอกว่าการถวายสัตย์ที่ไม่ครบให้ถือว่าชอบ

สมมติว่าถ้าคณะรัฐมนตรีเลือกที่จะไม่ทำอะไรเลย ไม่ถวายสัตย์ใหม่ ไม่แก้กฎหมาย?

ในทางการเมืองทุกฝ่ายก็มีสิทธิตรวจสอบ ตั้งคำถามไปตลอดเวลา จนถึงการอภิปรายไม่ไว้วางใจ จนถึงการเลือกตั้งใหม่ คือไม่ทำอะไรเลย ในทางหนึ่งเราก็ต้องหาช่องทางให้องค์กรที่มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายเข้ามาวินิจฉัยเรื่องนี้ว่ามีผลหรือสถานะทางกฎหมายอย่างไร พูดบนหลักการที่ว่าเราก็ค่อนข้างคาดหวังกับองค์กรเหล่านี้ได้ยากในทางข้อเท็จจริง แต่ในอีกด้านหนึ่งเราก็ไม่สามารถปิดปากหรือห้ามตั้งคำถามเรื่องนี้ได้เพราะเป็นข้อเท็จจริงที่เห็นชัดเจนอยู่แล้วว่าเกิดอะไรขึ้น มันเป็นเรื่องที่ควรต้องพูดและทุกคนควรต้องได้รับคำตอบจากองค์กรทางรัฐธรรมนูญทั้งหมดที่เกี่ยวข้องกับเรื่องนี้ว่าเพราะเหตุใดรัฐธรรมนูญที่ถูกเขียนเอาไว้จึงไม่ถูกเคารพหรือถูกปฏิบัติตาม

แต่ถ้านายกรัฐมนตรีอ้างพระราชดำรัสดังกล่าว การตั้งคำถามหรือการตรวจสอบก็อาจเป็นเรื่องลำบากหรือเปล่า?

อย่างที่บอกว่าเราต้องแยกเรื่องนี้ออกจากกัน สถานะของพระราชดำรัส บทบาทของพระมหากษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตยทรงอยู่เหนือการเมือง หมายความว่าโดยหลักแล้วการที่พระมหากษัตริย์ปฏิบัติหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญจะมีผู้รับผิดชอบอยู่ สำหรับเรื่องพวกนี้ ในเมื่อการกระทำที่ไม่ชอบหรือไม่เป็นไปตามรัฐธรรมนูญเกิดขึ้นจากคณะรัฐมนตรี เราก็ต้องแยกความรับผิดชอบหรือประเด็นปัญหาออกจากพระราชดำรัส

พระราชดำรัสไม่มีผลเยียวยาให้การปฏิบัติที่ไม่ชอบให้ชอบด้วยรัฐธรรมนูญได้ แต่พระราชดำรัสก็ไม่ทรงต้องรับผิดชอบกับการถวายสัตย์ที่ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ อันนี้ต้องแยกออกจากกันให้ชัดเจน การอธิบายนี้จะเป็นการรักษาสถานะของพระมหากษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตย

ถ้าพระมหากษัตริย์ทรงอนุมัติหรือทรงเห็นชอบแม้จะมีการถวายสัตย์ไม่ชอบ หมายความว่าคุณผูกเรื่องนี้เข้ากับอำนาจวินิจฉัยของพระมหากษัตริย์ แล้วยกให้พระมหากษัตริย์ทรงมีอำนาจในเรื่องนี้ได้ที่จะตัดสิน ที่จะมีดุลพินิจว่า จะเห็นด้วยกับรัฐมนตรีชุดไหนหรือไม่เห็นด้วยกับคณะรัฐมนตรีชุดไหน หมายความต่อไปในอนาคตหลักการจะกลายเป็นว่าพระมหากษัตริย์จะทรงปฏิเสธคณะรัฐมนตรีชุดไหนก็ได้อย่างนั้นหรือ เราจะอยู่ในระบอบที่สร้างคำอธิบายไปสู่จุดนั้นกันจริงๆ หรือ คือถ้าคุณจะอธิบายโดยโยงเข้ากับพระราชอำนาจก็ต้องตอบด้วยว่า ในอนาคตพระมหากษัตริย์อาจจะทรงปฏิเสธก็ได้ใช่หรือไม่ อันนี้เป็นคำอธิบายที่จะเกิดขึ้นตามมาถ้าเราไม่แยกสถานะของพระมหากษัตริย์ออกจากการถวายสัตย์ที่ไม่ชอบของคณะรัฐมนตรีออกจากกัน ซึ่งจะเป็นปัญหาในรัฐธรรมนูญและกระทบกับสถานะของสถาบันกษัตริย์ในรัฐธรรมนูญอย่างมาก

เหตุการณ์ต่างๆ ที่เกิดขึ้นกำลังมีนัยที่สื่อว่ามีอำนาจที่ใหญ่กว่ารัฐธรรมนูญใช่หรือเปล่า?

สถานะของพระมหากษัตริย์ภายใต้การปกครองไทยในช่วงที่ผ่านมา มีหลายกรณีที่นำไปสู่ปัญหาการใช้การตีความรัฐธรรมนูญซึ่งเกี่ยวข้องสัมพันธ์กับองค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญ เช่น กรณีสถานะความเป็นกลางของพระมหากษัตริย์และราชวงศ์ที่เกิดขึ้นกรณีทูลกระหม่อมอุบลรัตน์ หรือก่อนหน้านี้ การที่พระมหากษัตริย์องค์ปัจจุบันทรงให้แก้รัฐธรรมนูญฉบับที่ผ่านประชามติแล้ว โดยที่รัฐธรรมนูญชั่วคราวไม่ได้กำหนดกลไกไว้มาก่อน

ทั้งหมดเป็นตัวอย่างที่เราควรจะตระหนักได้อย่างชัดเจนว่า สถานะของพระมหากษัตริย์ในทางรัฐธรรมนูญควรต้องถูกอภิปราย ถูกพูดถึง และถูกจัดระบบเพื่อให้เป็นการปกครองตามรัฐธรรมนูญ ตามกฎหมายอย่างแท้จริง ทุกวันนี้การปกครองไทยเป็นภาพที่ผมเคยพูดถึงว่า เราจะมีระบบรัฐธรรมนูญที่ใช้แล้วฉีกทิ้งๆ อยู่ภายใต้ระบอบของรัฐธรรมนูญอยู่ ซึ่งระบอบรัฐธรรมนูญนี้ใช้ชื่อว่าระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ทางออกของวิกฤตรัฐธรรมนูญหรือทางออกในการสร้างความชัดเจนในการทำให้การเมืองการปกครองของประเทศไทยมีเสถียรภาพคือ เราจะทำอย่างไรให้มีรัฐธรรมนูญที่เป็นคุณค่าพื้นฐานร่วมกันของสังคม กำหนดระบอบการปกครองทั้งหมด โดยไม่มีอำนาจนอกเหนือรัฐธรรมนูญอีก สิ่งที่ทำให้ประเทศทั้งในยุโรป แอฟริกา หรือในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ข้ามพ้นวิกฤตทางการเมืองได้และกำหนดกรอบความสัมพันธ์ของการใช้อำนาจรัฐทั้งหมดไว้ในรัฐธรรมนูญ ซึ่งรวมถึงสถานะและพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ด้วย อันนี้จะเป็นการทำให้เกิดเสถียรภาพทางการเมืองและรักษาสถาบันพระมหากษัตริย์เอาไว้

ภาพ พล.อ.ประยุทธ์ นำพระราชดำรัสพร้อม พระราชหัตถ์ ที่อัดใส่กรอบแล้ว มาโชว์ให้ผู้สื่อข่าว และช่างภาพ ได้ถ่ายรูปโดยพร้อมเพรียงกัน เมื่อวันที่ 27 ส.ค.ที่ผ่านมา

คุณคิดอย่างไรกับกระแสการแก้ไขรัฐธรรมนูญที่กำลังเกิดขึ้น?

วิกฤตรัฐธรรมนูญมีมาตลอดอยู่แล้ว พูดในภาพกว้างมันมีมาตลอดตั้งแต่ปี 2549 สำหรับผม กลไกการบิดเบือนรัฐธรรมนูญ กลไกการเข้าแทรกแซงการตัดสินทางการเมือง กลไกที่ศาลมาวินิจฉัยคดีการเมืองและต่อเนื่องมาจนถึงปัจจุบัน ทีนี้ ผลทางกฎหมาย ผลทางรัฐธรรมนูญ หรือว่าผลทางการเมืองของการถวายสัตย์ เป็นส่วนประกอบหนึ่งของวิกฤตรัฐธรรมนูญที่เกิดขึ้นเรื่อยมา และสำหรับผมมันจะเป็นตัวอย่างให้สังคมยิ่งเห็นภาพชัดเจนมากขึ้นเรื่อยๆ ว่า สุดท้าย วิกฤตทางการเมืองที่เกิดขึ้นจนถึงปัจจุบัน มันเป็นวิกฤตที่เกิดขึ้นจากองค์กรอะไรบ้างที่สัมพันธ์กันทั้งหมด

ทีนี้ การแก้วิกฤตหรือหาทางออกร่วมกัน ผมพูดมาตลอดว่าเราไม่สามารถเดินไปข้างหน้า ปฏิรูป หรือเปลี่ยนแปลง แก้ปัญหาที่เกิดขึ้นในอดีตได้ ถ้าเราไม่พูดความจริงทั้งหมดหรือเราไม่พูดถึงหน่วยงาน องค์กร สถาบันทั้งหมดที่เกี่ยวข้องเกี่ยวพันกับเรื่องทางการเมืองทั้งหมดในช่วงสิบยี่สิบปีที่ผ่านมา

ในชั้นการร่างรัฐธรรมนูญ ต่อให้มีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้นมา แต่คุณไม่พูดถึงประเด็นอำนาจขององค์กรตุลาการ ไม่พูดถึงบทบาทของสถาบันกษัตริย์กับการเมือง ไม่พูดถึงบทบาทของทหารในทางการเมือง วิกฤตพวกนี้ก็แก้ไม่ได้ มันก็ย่ำอยู่กับที่มาตลอด

การทำรัฐธรรมนูญถ้าเทียบกับการกำเนิดจักรวาลมันคือบิ๊กแบง คือพื้นที่ที่เราจะกำหนดกรอบกติการ่วมกันของสังคมในอนาคตข้างหน้า เราไม่ควรเริ่มต้นด้วยการตัดปัญหาหรือประเด็นที่จะไม่ถกเถียงออกไปตั้งแต่ชั้นรณรงค์ คุณอาจจะบอกว่าในทางปฏิบัติเป็นอีกเรื่องหนึ่ง แต่สำหรับผม ในทางวิชาการ การทำรัฐธรรมนูญที่จะมีประสิทธิภาพและเกิดเสถียรภาพ ควรเป็นรัฐธรรมนูญที่มีการถกเถียง อภิปรายถึงปัญหาทั้งหมด และสร้างกติกาใหม่ทั้งหมดจริงๆ มากกว่าจะเริ่มต้นด้วยการตัดบางเรื่อง บางประเด็นออกไปพ้นจากกรอบการอภิปรายตั้งแต่ต้น

เท่าไรก็ได้ การสนับสนุนจากคุณ คือการร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี ‘ประชาไท’ ... ร่วมสนับสนุนเรา
โอนเงิน พร้อมเพย์ PromptPay "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน" 0993000060423
โอนเงิน PayPal คลิกที่นี่ https://paypal.me/prachatai (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)
ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai

แสดงความคิดเห็น

เรื่องที่เกี่ยวข้อง

พื้นที่ประชาสัมพันธ์