จากคำอภิปรายช่วงหนึ่งของ ดร.ชลิตา ที่มีการพูดเชื่อมโยงไปถึงมาตรา 1 ของรัฐธรรมนูญที่ว่า "ประเทศไทยเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียว จะแบ่งแยกมิได้” นับเป็นประเด็นที่กระทบต่อรูปแบบของรัฐไทย ในที่นี้ ผมขอแสดงความเห็นเฉพาะเรื่องสัมพันธภาพระหว่างความเป็นรัฐเดี่ยว/สหพันธรัฐกับการแบ่งแยกดินแดน (Unitary State/Federation and Secession) เพื่อให้ผู้อ่านเข้าใจว่าในกรณีประเทศไทย การเปลี่ยนรูปรัฐโดยเฉพาะจากรัฐเดี่ยวไปเป็นสหพันธรัฐสามารถทำได้หรือไม่และการจะเป็นสหพันธรัฐหรือจะเป็นรัฐเดี่ยว ช่วยแก้ปัญหาการแบ่งแยกดินแดนได้จริงหรือไม่

รัฐเดี่ยวหรือเอกรัฐคือการมีรัฐอธิปไตยเพียงแห่งเดียวรวมถึงการมีรัฐบาลเดียว แต่รัฐรวมแบบสหพันธรัฐจะต้องมีรัฐหรือรัฐบาลสองระดับขึ้นไป ซึ่งมักเรียกว่า รัฐส่วนกลางหรือรัฐสหพันธ์ (Federal State) กับ มลรัฐ (Constituent States) ประเทศที่ปกครองแบบรัฐเดี่ยว อาทิ ไทย กัมพูชา ญี่ปุ่น ฝรั่งเศส อิตาลี สหราชอาณาจักร ฯลฯ ส่วนประเทศที่ปกครองแบบสหพันธรัฐ ได้แก่ มาเลเซีย อินเดีย สหรัฐอเมริกา แคนาดา ไนจีเรีย เอธิโอเปีย ฯลฯ สำหรับการสถาปนาสหพันธรัฐจะต้องพุ่งเป้าไปที่การแบ่งอำนาจ (Power Sharing) ระหว่างรัฐส่วนกลางกับมลรัฐโดยให้แต่ละส่วนมีทั้ง "Shared Rule” และ "Self Rule” ซึ่งได้รับการประกันอำนาจไว้ในรัฐธรรมนูญ

สำหรับปัญหาชายแดนใต้ของไทย หากจะแก้ปัญหาโดยใช้รูปสหพันธรัฐ ก็ต้องสร้างมลรัฐขึ้นมาใหม่ นั่นหมายความถึง ต้องมีการจัดกลุ่มและแปลงสภาพจังหวัดต่างๆทั่วประเทศให้เป็นมลรัฐต่างๆ แล้วให้แต่ละมลรัฐมีสถาบันการเมือง เช่น รัฐบาล รัฐสภา เป็นของตนเอง ยิ่งถ้าจะให้เข้ากับหลักสหพันธรัฐนิยมที่แท้จริง แต่ละมลรัฐต้องมีรัฐธรรมนูญเป็นของตนเองด้วย แต่อย่างไรก็ตาม ปัญหาจังหวัดชายแดนใต้ มีลักษณะเป็นปัญหาพิเศษเฉพาะพื้นที่ จึงอาจปรับปรุงกลไกการปกครองเฉพาะจุดโดยไม่จำเป็นต้องให้ประเทศไทยทั้งประเทศเปลี่ยนแปลงไปเป็นสหพันธรัฐ ซึ่งหากเป็นเช่นนั้น ก็ต้องมีการถกเถียงโต้แย้งกันในเรื่องความจำเป็นของการจัดรูปดินแดน/ประชากรใหม่ภายในรัฐทั้งหมดเสียก่อน แต่ทว่า ในหลายๆพื้นที่ของรัฐไทยซึ่งผู้คนผสมผสานกลมกลืนกันและไม่มีปัญหาการก่อความไม่สงบเหมือนในชายแดนใต้ การสร้างมลรัฐขึ้นมาใหม่ตามกรอบสหพันธรัฐ หรือ การคิดแก้ปัญหาเฉพาะภาคใต้แต่กลับไปคิดเปลี่ยนรูปรัฐทั้งหมดของประเทศ ก็คงไม่มีความจำเป็น

นอกจากนั้น ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 255 ก็ระบุไว้ว่า การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเพื่อเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐ จะกระทำมิได้ หรือพูดแง่ ก็คือ การเสนอแก้มาตรา 1 เพื่อเปลี่ยนรูปเป็นสหพันธรัฐย่อมทำไม่ได้ ดังนั้น หากจะปรับรูปการปกครองโดยไม่ฝ่าฝืนบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญก็ต้องให้อยู่ใต้โครงสร้างแบบรัฐเดี่ยวเท่านั้น จะเป็นรัฐชนิดอื่นไม่ได้ อย่างไรก็ตาม หากพิจารณากันในกรอบรัฐเดี่ยว ประเด็นแหลมคม คงหนีไม่พ้นเรื่องที่ว่าการเป็นรัฐเดี่ยวรวมศูนย์กับการเป็นรัฐเดี่ยวแบบกระจายอำนาจ แบบไหนจะช่วยแก้ปัญหาชายแดนใต้ได้ดีกว่ากัน ซึ่งในวงวิชาการมีการพูดถึงเรื่อง Devolution หรือ การกระจายอำนาจจากส่วนกลางไปสู่ภูมิภาค/ท้องถิ่น หรือ การสร้างเขตบริหารปกครองพิเศษ (Autonomous Region) การจัดการปกครองแนวๆนี้ มักเน้นไปที่มีการรัฐและรัฐบาลเพียงแห่งเดียวเท่านั้น หากแต่มีการตอบสนองความหลากหลายทางอัตลักษณ์วัฒนธรรม ภูมิศาสตร์ ฯลฯ ในบางพื้นที่ผ่านกระบวนการกระจายส่งมอบอำนาจหรือการตั้งเขตบริหารปกครองพิเศษ โดยยังคงเป็นรัฐเดี่ยวอยู่ แต่ไม่ใช่รัฐเดี่ยวรวมศูนย์และก็ไม่ต้องเปลี่ยนรูปรัฐไปสู่สหพันธรัฐนั่นเอง

อนึ่ง แนวโน้มการปกครองในโลก สะท้อนให้เห็นว่าการจัดรูปเป็นแบบเอกรัฐและสหพันธรัฐ อาจไม่ใช่สิ่งแปลกปลอมที่เป็นปฏิปักษ์ต่อกันเสมอไป แต่อาจเคลื่อนตัวเข้ามาผสมผสานกันได้ เช่น มีรัฐเดี่ยวจำนวนหนึ่งที่ใช้หลักสหพันธรัฐเข้าไปประยุกต์ใช้อย่างสหราชอาณาจักรที่มีการผลิตสถาบันการเมืองการปกครองให้กับบางหน่วยดินแดนแต่ยังอยู่ใต้โครงสร้างแบบเอกรัฐอยู่ ส่วนในสหพันธรัฐ ได้มีการนำแนวคิดศูนย์กลางนิยม (Centralism) ในระบบเอกรัฐมาปรับใช้เช่นกัน อาทิ การจัดตั้งสำนักงานของรัฐบาลกลางเป็นจำนวนมากในระดับมลรัฐของสหรัฐอเมริกา ฉะนั้น ในกรณีจังหวัดชายแดนใต้ แม้จะอยู่ใต้รูปปกคองรัฐเดี่ยว แต่ก็อาจนำข้อดีของสหพันธรัฐบางประการเข้ามาปรับประยุกต์ใช้ได้โดยไม่ต้องไปเปลี่ยนแปลงรูปของรัฐ

กระนั้นก็ตาม ปัญหาละเอียดอ่อนสำหรับเรื่องชายแดนใต้ คือ การมีอยู่จริงของขบวนการแบ่งแยกดินแดน ฉะนั้น จึงน่าคิดต่อว่า ในทางกฏหมายไทย การที่รัฐธรรมนูญได้ล๊อกรูปแบบรัฐให้อยู่ในรูปแบบรัฐเดี่ยวเท่านั้น จะช่วยบรรเทาปัญหาการแบ่งแยกดินแดนได้หรือไม่ หรือหากใครยังปราถนาจะลองนึกถึงประโยชน์ของเทคนิคปกครองแบบสหพันธรัฐเพื่อดึงมาประยุกต์ใช้ใต้ร่มรัฐเดี่ยว สหพันธรัฐ จะช่วยแก้ปัญหาเรื่องแบ่งแยกดินแดนได้จริงหรือไม่

ในทางการเมืองการปกครองเปรียบเทียบ ทั้งเอกรัฐและสหพันธรัฐ พบเห็นทั้งกรณีที่สามารถควบรวมรัฐและส่งเสริมการแบ่งแยกดินแดน การล่มสลายของอดีตสหภาพโซเวียต อดีตยูโกสลาเวียและเชคโกสโลวาเกีย แสดงให้เห็นถึงการแตกกระจายออกเป็นรัฐเอกราชอิสระภายใต้รูปสหพันธรัฐ ในขณะที่แคนาดา ซึ่งเป็นสหพันธรัฐแต่ก็ต้องเผชิญกับปัญหาการแยกตัวของควิเบก ส่วนสหราชอาณาจักรซึ่งมีลักษณะเป็นรัฐเดี่ยว แต่ใช้สูตร Devolution ก็ต้องพบกับการเดินสายลงประชามติแยกตัวของสก็อตแลนด์ ส่วนในอินโดนีเซียซึ่งใช้การปกครองแบบรัฐเดี่ยว ก็พบกับการแยกตัวเป็นเอกราชของติมอร์ตะวันออก หากแต่การใช้สูตร Devolution และ Autonomous Region กลับช่วยบรรเทาปัญหาการแยกตัวของอาเจะห์ได้โดยไม่ต้องแปลงรูปไปเป็นสหพันธรัฐ ส่วนในมาเลเซีย การควบรวมบูรณาการหน่วยดินแดน/ประชากรเพื่อสร้างรัฐเอกราชใหม่ มาจากแนวคิดเรื่องสหพันธรัฐ (แม้จะมีการแยกตัวของสิงคโปร์ในระยะต่อมา) จากตัวอย่างดังกล่าว เอกรัฐและสหพันธรัฐในหลายๆที่ทั่วโลก ช่วยชี้ให้เห็นว่ารูปรัฐแต่ละแบบล้วนสัมพันธ์อยู่บ้างกับทั้งการบูรณาการควบรวมรัฐและการแบ่งแยกดินแดน ทว่า สิ่งสำคัญ คือ การมีอยู่จริงของขบวนการแบ่งแยกดินแดนที่เคลื่อนไหวทางการเมืองการทหารอย่างต่อเนื่องจนมีแนวร่วมและสามารถสร้างพลังต่อรองกับรัฐส่วนกลางได้พร้อมมีวาระที่แน่วแน่ในการแยกตัวออกจากศูนย์กลาง ซึ่งในเงื่อนไขแบบนี้ ไม่ว่าจะอยู่ในรูปรัฐเดี่ยวแบบมีเขตปกครองพิเศษหรือสหพันธรัฐ ก็ย่อมเกิดการแบ่งแยกดินแดนขึ้นได้ทั้งนั้น แต่กระนั้น รูปแบบรัฐเดี่ยวรวมศูนย์ แม้จะมีการสงวนกระชับอำนาจไว้ที่ส่วนกลางเพื่อป้องกันการแบ่งแยกดินแดน ก็ใช่ว่าจะเป็นรูปรัฐที่แก้ปัญหาการแยกดินแดนได้ถาวร ทั้งนี้ ก็เพราะการก่อตัวของขบวนการแยกรัฐในบางพื้นที่ของรัฐเดี่ยวมักเกิดจากการที่รัฐบาลกลางหวงแหนอำนาจมากไปจนต้องมีการลุกฮือเพื่อขอแยกรัฐออกไปนั่นเอง

เอาเข้าจริง เรื่องรูปแบบรัฐยังมีอะไรที่ต้องถกเถียงอภิปรายกันอีกมาก โดยเฉพาะประเด็นที่เกี่ยวกับการแบ่งแยกดินแดน รัฐธรรมนูญ ประชาธิปไตย ฯลฯ คนบางกลุ่ม อาจมองว่า สหพันธรัฐต้องควบคู่กับประชาธิปไตยและพหุวัฒนธรรม ส่วนรัฐเดี่ยวมักสัมพันธ์กับเผด็จการและการยอมรับวัฒนธรรมจากส่วนกลางเสียมากกว่า ซึ่งตรงนี้ ก็มีทั้งจริงและไม่จริง สวิตเซอร์แลนด์และเบลเยี่ยม เป็นตัวอย่างของสหพันธรัฐประชาธิปไตยพหุวัฒนธรรม แต่สหภาพโซเวียตเป็นสหพันธรัฐแบบเผด็จการที่กดทับความแตกต่างหลากหลายของอัตลักษณ์วัฒนธรรมในหลายดินแดน ส่วนรัสเซียในปัจจุบันซึ่งเป็นรัฐสืบสิทธิจากโซเวียตก็เป็นสหพันธรัฐแบบเผด็จการกึ่งประชาธิปไตย หากแต่ก็ยอมรับเรื่องพหุวัฒนธรรม ขณะที่อินเดียเป็นสหพันธรัฐประชาธิปไตยแต่มีการรวมศูนย์อำนาจมากและมีแต่รัฐธรรมนูญกลาง โดยไม่ปล่อยให้มลรัฐต่างๆมีรัฐธรรมนูญเป็นของตนเอง ส่วน ฝรั่งเศส สหราชอาณาจักร ญี่ปุ่น เป็นประชาธิปไตยในรูปแบบรัฐเดี่ยว ไม่ใช่สหพันธรัฐ ขณะที่อินโดนีเซียที่มีระดับพัฒนาประชาธิปไตยมากกว่ามาเลเซีย เป็นรัฐเดี่ยว แต่มาเลเซียที่มีระดับประชาธิปไตยเป็นรองอินโดนีเซียเป็นสหพันธรัฐ

ส่วนการแบ่งแยกดินแดนนั้น หากมีข้อห้ามไว้ในรัฐธรรมนูญ ไม่ว่าจะเป็นในรูปรัฐเดี่ยวหรือสหพันธรัฐ หรือในรูประบอบการเมืองที่เป็นประชาธิปไตยหรือไม่ใช่ประชาธิปไตย ก็สามารถช่วยยับยั้งป้องปรามขบวนการแยกรัฐได้ ยกเว้นแต่บางรัฐที่เคยระบุไว้ในรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับสิทธิการถอนตัวออกจากสหภาพ เช่น รัฐธรรมนูญอดีตสหภาพโซเวียตและรัฐธรรมนูญพม่า ค.ศ. 1947 ซึ่งทำให้รัฐเหล่านี้ต้องเผชิญกับการขยายตัวของกระบวนการแยกรัฐออกจากศูนย์กลาง ขณะที่บางประเทศที่ใช้โครงสร้างปกครองแบบรัฐเดี่ยว แต่ก็กลับพบเห็นการกระจายอำนาจระดับสูงในบางหน่วยดินแดน ซึ่งสูงกว่ารูปสหพันธรัฐในบางประเทศด้วยซ้ำ เช่น จีนที่มีลักษณะเป็นเอกรัฐแต่ใช้สูตรหนึ่งประเทศสองระบบกับฮ่องกงและมาเก๊า จนทำให้เกิดรูปเขตหรือภูมิภาคบริหารปกครองพิเศษ (Special Autonomous Regions – SAR) จนนักวิเคราะห์บางส่วนมองว่า ฮ่องกงและมาเก๊ามีอำนาจบริหารจัดการตัวเองเทียบเท่าหรืออาจสูงกว่ามลรัฐในสหพันธรัฐบางแห่ง กระนั้นก็ดี กลับพบเห็นขบวนการเคลื่อนไหวต่อต้านจีนที่เข้มข้นในฮ่องกงมากกว่ามาเก๊า ทั้งๆที่ก็อยู่ใต้รูปแบบ SAR เหมือนๆกัน

จากตัวแบบเปรียบเทียบที่นำแสดงมา ผมจึงเห็นว่า การจะแก้ปัญหาในพื้นที่ใดพื้นที่หนึ่งในรัฐๆหนึ่ง จำเป็นต้องคิดพิจารณาให้ถี่ถ้วนรอบคอบพร้อมหาสหสัมพันธ์ระหว่างตัวแปรให้แน่ชัดก่อน เช่น รัฐที่เป็นประชาธิปไตยอาจมีรูปรัฐเป็นรัฐเดี่ยวหรือสหพันธรัฐก็ได้ หรือ รัฐที่อยู่ในรูปสหพันธรัฐก็อาจมีระบอบการเมืองแบบประชาธิปไตยหรือไม่ใช่ก็ได้ หรือ รัฐเดี่ยวที่ใช้ระบอบเผด็จการก็อาจมีการกระจายอำนาจในบางพื้นที่ในอัตราที่สูงก็ได้

ส่วนการแก้ปัญหาชายแดนใต้นั้น ถ้ารัฐธรรมนูญยังสงวนรูปแบบรัฐเดี่ยวเอาไว้อยู่โดยห้ามแยกรัฐอย่างเด็ดขาด (ราชอาณาจักรไทยเป็นอันหนึ่งอันเดียว จะแบ่งแยกไม่ได้) อาจวาดรูปรัฐแบบอื่นขึ้นมาได้ (โดยให้อยู่ใต้กรอบรัฐธรรมนูญและไม่แตะมาตรา 1) เช่น “Asymmetric Unitary State with Centralization and Devolution/Decentralization” กล่าวคือ ให้รัฐไทยใช้รูปรัฐเดี่ยวแบบอสมมาตรโดยระบุให้สามสี่จังหวัดชายแดนใต้เป็นพื้นที่ที่ต้องให้ความใส่ใจเป็นพิเศษในแง่การจัดการปกครองมากกว่าพื้นที่อื่นๆ ซึ่งต้องเน้นกระจายอำนาจในยามปกติผ่านการออกแบบสถาบันการเมืองที่มีลักษณะสอดคล้องกับดินแดน/ประชากรในจังหวัดชายแดนใต้ แต่ก็ต้องมีการรวมอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลางหากเกิดการก่อการร้าย การประท้วงจลาจลที่รุนแรงจนต้องประกาศภาวะฉุกเฉิน ทั้งนี้ก็เพื่อปกป้องอธิปไตยและกันการแบ่งแยกดินแดนนั่นเอง