'ทูตเยอรมัน' เปิดประสบการรัฐสวัสดิการสร้างความเป็นธรรมทางสังคม ผ่านการมีส่วนร่วมและความสามารถในการเข้าถึง นักเศรษฐศาสตร์ มธ. ชี้สวัสดิการและการเมืองแยกกันไม่ได้ สังคมไทยยังมีปัญหาผู้นำมองสวัสดิการแบบบุญคุณไม่มองเชิงระบบ พร้อมการแนะนำหนังสือ 'รัฐสวัสดิการและสังคมประชาธิปไตย'

จากซ้ายไปขวา นฤมล ทับจุมพล ผู้ดำเนินรายการ เกออร์ก ชมิดท์ และธร ปีติดล

30 ต.ค.2562 ที่โรงแรมเดอะสุโกศล วันนี้ มูลนิธิฟรีดริค เอแบร์ท สำนักงานประเทศไทย จัดเสวนาในหัวข้อ “รัฐสวัสดิการ ประสบการณ์เยอรมัน และความเป็นไปได้ในประเทศไทย” และงานเปิดตัวหนังสือเล่มใหม่ของมูลนิธิเรื่อง “รัฐสวัสดิการและสังคมประชาธิปไตย” สำรวจแนวคิดปัจจุบันของรัฐสวัสดิการในประเทศเยอรมนีและประเทศไทย ประสบการณ์ที่มีอิทธิพลต่อกระบวนการเปลี่ยนแปลงในสองประเทศ ความท้าทายข้างหน้า และการรักษาแนวคิดรัฐสวัสดิการเอาไว้ควบคู่ไปกับการพัฒนานโยบายใหม่ในอนาคต โดยมี เกออร์ก ชมิดท์ เอกอัครราชทูตเยอรมันประจำประเทศไทย ธร ปีติดล ผู้ช่วยศาสตราจารย์และอาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (มธ.) เป็นวิทยากร รวมทั้งมี กรพินธุ์ พัวพันสวัสดิ์ อาจารย์จากคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ผู้แปลหนังสือดังกล่าวมากล่าวแนะนำหนังสือด้วย

ประสบการณ์เยอรมัน ความเป็นธรรมทางสังคม ผ่านการมีส่วนร่วมและความสามารถในการเข้าถึง

เกออร์ก ชมิดท์ เอกอัครราชทูตเยอรมันประจำประเทศไทย กล่าวถึงสังคมการเมืองเยอรมนีว่า ปี 2562 เป็นปีพิเศษของเยอรมัน เพราะว่าครบรอบ 70 ปี การมีรัฐธรรมนูญ ขณะที่สถานการณ์ในเยอรมันเมื่อปี 2492 นั้นตกต่ำ เพราะว่าเป็นประเทศที่เริ่มก่อสงคราม มีผู้นำเผด็จการที่มีท่าทีแข็งกร้าวกับประเทศเพื่อนบ้านแทบทุกประเทศ ซึ่งผลของการทำลายล้างได้ย้อนกลับมาทำลายเยอรมันทั้งในทางโครงสร้างและศีลธรรม เพราะว่ามีเรื่องราวของอาชญากรรมการฆ่าล้างเผ่าพันธุ์เกิดขึ้น ตามมาด้วยสงครามเย็นที่แบ่งเยอรมันออกเป็น 2 ฝั่ง จนกระทั่งมีการร่างรัฐธรรมนูญ สมัยนั้นส่วนมากยังเป็นการหารือของผู้ชาย เนื้อหาที่มีการระบุในรัฐธรรมนูญในย่อหน้าแรกนั้นถือว่ามีลักษณะของการปฏิวัติ มีการใส่คำว่าศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิมนุษยชน และรัฐสังคมที่บ่อยครั้งถูกแปลว่า “รัฐสวัสดิการ” การใส่คำว่ารัฐสวัสดิการในรัฐธรรมนูญมีพื้นหลังที่ชัดเจน เพราะว่าเยอรมันเคยผ่านวิกฤตเศรษฐกิจยุคสงคราม คนเยอรมันนับล้านตกงาน ไม่เหลืออะไร ความเหลื่อมล้ำที่ชัดเจนกลายเป็นสิ่งที่ทำลายประชาธิปไตยจากการที่ฮิตเลอร์ใช้เรื่องการมีงานทำมาหาเสียง

เกออร์ก ยังกล่าวว่า ประชาธิปไตยจะต้องไปพร้อมกับกลไกให้ประชาชนมีส่วนร่วมทั้งในทางการเมืองและเศรษฐกิจ มีมาตรการการแบ่งสรรและเสริมแรง และมันจะไม่มาในลักษณะการให้แบบผู้มีพระคุณ สิ่งที่เขียนในรัฐธรรมนูญเยอรมันคือความรับผิดชอบของรัฐบาล ที่ผ่านมาเยอรมนีก็เคยมีการให้แบบสงเคราะห์เช่นกัน อย่างสมัยนายกฯ ฟ็อน บิสมาร์ค ก็เคยบอกว่าถ้าคนจนยากจนมากๆ ก็ต้องให้อะไรสักอย่าง นำมาซึ่งการปฏิรูปจากบนลงล่าง ซึ่งตอนนั้นถือว่าเป็นก้าวที่สำคัญมากเพราะมันพัฒนาชีวิตคนให้ดีขึ้น เป็นจุดเริ่มต้นระบบบำนาญและประกันสังคม

จนกระทั่งในปี 2492 มีการทำรัฐสวัสดิการแบบล่างขึ้นบน เริ่มมีเป้าหมายในรัฐธรรมนูญว่าด้วยเรื่องความเป็นธรรมทางสังคม แต่รัฐธรรมนูญก็ไม่ได้บอกชัดเจนว่าเป้าหมายอยู่ที่ตรงไหน ส่วนนั้นเป็นหน้าที่ของรัฐบาลที่จะต้องหาทางทำให้บรรลุเป้าหมายนั้น แต่ละรัฐบาลก็มีวิธีที่ต่างกัน ถ้ามีกรณีที่คนคิดว่ารัฐบาลละเมิดรัฐธรรมนูญ เรื่องก็จะไปจบที่ศาล ซึ่งคำตัดสินนั้นก็เปลี่ยนไปตามแต่ช่วงเวลา

เอกอัครราชทูตเยอรมันประจำประเทศไทยยังกล่าวด้วยว่า เยอรมันให้ความสำคัญกับปฏิสัมพันธ์ระหว่างนายจ้างและสหภาพแรงงานเช่นกัน สองฝ่ายมีการเจรจากันตลอดอย่างที่เกิดในประเทศอื่น แต่ละฝ่ายมีความต้องการต่างกัน แรงงานก็มีการประท้วงหยุดงาน แต่ว่าเบื้องหลังการถกเถียงนั้นมีหลักการบางอย่างอยู่ก็คือการประนีประนอมให้ผลที่ออกมาเป็นผลดีด้วยกันทุกฝ่าย ซึ่งส่วนตัวเขามองว่านั่นคือหัวใจของความเป็นธรรมทางสังคม คือการที่สังคมไม่ใช่อะไรที่ใครสักคนกอบโกยทุกอย่างแล้วอีกฝั่งไม่ได้อะไร ถ้าดูเยอรมันใน 2551 ท่ามกลางวิกฤติเศรษฐกิจที่มาจากภายนอก หลายบริษัทมีปัญหาเพราะเงินไม่หมุนเวียน ก็มีหลายคนอาสาลดเงินเดือนด้วยตัวเอง เพื่อให้ทั้งตัวเองและบริษัทผ่านวิกฤตไปด้วยกัน ท้ายที่สุดบริษัทไม่จำเป็นต้องไล่คนออกหรือหาคนใหม่ เป็นวัฒนธรรมของการประนีประนอมที่ถึงแม้กรณีนี้จะเป็นการประนีประนอมที่เจ็บปวด แต่ก็ถือเป็นจุดแข็งของระบบในเยอรมัน

เกออร์ก กล่าวว่า ความท้าทายด้านเศรษฐกิจก็เป็นสิ่งที่เยอรมนีประสบอยู่ เรื่องสำคัญคือต้องผสานสมดุลการให้กับประชาชน สังคมมีความแตกต่าง ไม่เท่าเทียม บางคนมีเอกสิทธิ์ตั้งแต่แรก บางคนมีต้นทุนมากน้อยไม่เท่ากัน แต่ประเด็นหลักของความเป็นธรรมทางสังคมคือการมีส่วนร่วมและความสามารถในการเข้าถึง ต้องอำนวยให้ประชาชนสามารถใช้ชีวิตได้เต็มที่ตามศักยภาพของพวกเขา

สวัสดิการและการเมืองแยกกันไม่ได้ กับปัญหาผู้นำมองสวัสดิการแบบบุญคุณ

พัฒนาการของความคิดเรื่องรัฐสวัสดิการของไทยนั้น ธร ปีติดล ผู้ช่วยศาสตราจารย์และอาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มธ. มองว่า เมื่อพูดถึงรัฐสวัสดิการในตะวันตก อาจจะโยงกับการปฏิวัติอุตสาหกรรม ขบวนการฝ่ายซ้าย ขบวนการแรงงาน และการเติบโตของเรื่องสิทธิทางสังคม แต่ไทยอาจจะไม่ค่อยมีมากนักกับการเติบโตของปัจจัยเหล่านี้ ขณะที่เส้นทางรัฐสวัสดิการของไทยจะมากับความสนใจของผู้มีอำนาจรัฐมากกว่า อาจเริ่มจากเค้าโครงเศรษฐกิจของปรีดี สมัยปฏิวัติ 2475 แต่ด้วยอุดมการณ์แบบชาตินิยมทำให้การนำไปปฏิบัติเป็นไปได้ยากลำบาก เพราะแรงงานยุคแรกส่วนใหญ่เป็นคนจีน การช่วยแรงงานก็อาจจะมองเป็นการช่วยคนจีนในมุมมองแบบชาตินิยม มาสู่สมัยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ก็มุ่งให้ทุนนิยมเป็นฐาน เป็นช่วงที่มีสโคปให้สวัสดิการน้อย เรื่องจากรัฐบาลที่เป็นเผด็จการมีฐานสนับสนุนอำนาจไม่มากและต่างจากประชาธิปไตย จะเห็นว่ากลุ่มหลักที่ได้สวัสดิการในยุคนี้คือข้าราชการ

สู่ยุคเปลี่ยนแปลงทางการเมืองนำมาสู่จุดเปลี่ยนสำคัญหลักทำให้ระบบสวัสดิการไทยขยายตัว โดยเฉพาะจุดเปลี่ยนที่สำคัญคือยุคหลังปฏิรูปการเมือง ในยุครัฐบาลไทยรักไทยมีการขยายตัวเรื่องสวัสดิการและหลักประกันสุขภาพ ด้วยระบบการเมืองที่เปิดกว้างนั้นทำให้การเปลี่ยนผ่านของระบบสวัสดิการ นโยบายด้านเกษตรกร นำไปสู่นโยบายได้ แต่อย่างไรก็ตามปัจจุบันระบบสวัสดิการที่ขยายตัวนั้น เนื่องจากการขยายมาด้วยหลักที่ต่างกันพอสมควร เช่น ระบบหลักประกันสุขภาพที่มี 3 ระบบ ก็ส่งผลต่อคุณภาพที่ต่างกันด้วย  

ความสำคัญทางการเมืองต่อระบบสวัสดิการนั้น ธร กล่าวว่า การเมืองของไทยยังมีลักษณะที่ผู้นำคิดว่าเป็นผู้ครอบครองอำนาจ การให้สวัสดิการจะคิดว่าเป็นเรื่องของพระคุณ ตรงนี้ทำให้เรายังคิดถึงสวัสดิการในลักษณะที่ยังไม่เห็นที่ความเป็นระบบของมันเอง อีกปัจจัยคือการประสานกันในสังคมในเรื่องการสร้างสวัสดิการ มันมีความต่างทางนโยบายของแต่ละกลุ่ม โดยเฉพาะนโยบายไปสู่คนจนก็มักจะถูกอีกฝ่ายหรืออีกกลุ่มมองในด้านลบ รอยแยกนี้จะทำอย่างไรให้เกิดการสานกันไปสู่การมองเชิงระบบสวัสดิการ

สำหรับปัญหาการนำเอาการเมืองออกจากความคิดเรื่องของสวัสดิการแบบผู้มีพระคุณนั้น นักเศรษฐศาสตร์ จาก มธ. มองว่า อยู่ที่เรื่องของการปล่อยให้ระบบสวัสดิการมันพัฒนาได้แค่ไหน และถ้าหากว่าปล่อยให้พัฒนาการของการเมืองในระบอบประชาธิปไตยมันดีขึ้น แนวคิดเรื่องแนวคิดสวัสดิการเป็นพระคุณนั้นจะลดลงไป เพราะว่าอำนาจเป็นของประชาชนและประชาชนตระหนักถึงสิ่งนี้ ดังนั้นหากพัฒนาการของประชาธิปไตยเป็นไปด้วยดีก็จะลดบทบาทสวัสดิการแบบท่านให้หรือบุญคุณไปด้วย

แนะนำหนังสือ 'รัฐสวัสดิการและสังคมประชาธิปไตย'

กรพินธุ์ พัวพันสวัสดิ์ อาจารย์จากคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ผู้แปลหนังสือดังกล่าว กล่าวว่า หนังสือเล่มนี้เริ่มจากแนวคิดที่เป็นทฤษฎีนามธรรมที่สนับสนุน ขับเคลื่อนและให้ความชอบธรรมกับรัฐสวัสดิการ จากนั้นเปลี่ยนเนื้อหาให้เป็นกรณีศึกษามากขึ้น แนะนำให้รู้จักรัฐสวัสดิการประเภทต่างๆ แบ่งเป็น 3 ประเภท หนึ่ง รัฐสวัสดิการแบบเสรีนิยม อนุรักษ์นิยม และแบบสังคมประชาธิปไตย ให้ตัวอย่างประเทศชัดเจน แต่ส่วนใหญ่เป็นประเทศตะวันตกในยุโรป

ในส่วนแนวคิด ทฤษฎี มีความสำคัญมากเพราะว่าหนังสือเล่มนี้พาไปดูว่าอุดมการณ์ ความคิดที่สมาชิกในสังคมต้องมีร่วมกันในการบรรลุซึ่งรัฐสวัสดิการจะต้องมีอะไรบ้าง หลักๆ แนวคิดที่สำคัญก็เช่นแนวคิดเรื่องความเป็นธรรม ความยุติธรรม ซึ่งก็มีหลายประเภท ยกตัวอย่างเช่นความเป็นธรรมบนฐานการปฏิบัติงานหรือความดีความชอบ (performance-based justice) เช่น เวลาทำอะไรบางอย่างได้ดี ก็จะได้รับผลตอบแทนนั้นกลับมา มีรายได้เยอะก็ได้รับสิทธิการรักษาพยาบาลที่ดีตามไปด้วย อีกประเภทหนึ่งคือความเป็นธรรมบนฐานความต้องการ (need-based) ที่วัดการได้รับสวัสดิการจากความต้องการ เช่น คนที่มีข้อจำกัดทางร่างกาย เป็นผู้พิการสามารถมีสิทธิเข้าถึงการอำนวยความสะดวกในการเดินทาง แม้คนพิการคนนั้นจะไม่ได้จ่ายเงินมากหรือน้อยไปกว่าใคร แต่ดูไปที่ความจำเป็น หนังสือไม่ได้ให้คำตอบตายตัวว่ารัฐสวัสดิการในอุดมคติต้องให้ความสำคัญกับความเป็นธรรมแบบไหน เพราะที่จริงแล้วมันประกอบไปด้วยความเป็นธรรมทั้งสองแบบอย่างสมดุล

หลังจากนั้นหนังสือจะเจาะลึกรายละเอียดนโยบายทางสังคมต่างๆ เช่น นโยบายด้านภาษี การศึกษา การว่างงาน จะอธิบายในเชิงเปรียบเทียบว่ารัฐสวัสดิการที่ต่างประเภทกัน มีนโยบายทางสังคมที่ต่างกันอย่างไร ในสหรัฐฯ นโยบายที่ถือว่าเป็นรัฐสวัสิดการแบบเสรีนิยม มีนโยบายทางการศึกษาที่เน้นสถานศึกษาเอกชน เวลามีโปรแกรมฝึกงาน ผู้ฝึกงานจะต้องแบกรับภาระในการเสียค่าใช้จ่ายไปฝึกงานเอง จะตรงข้ามกับประเทศฟินแลนด์ที่เป็นรัฐสวัสดิการสังคมประชาธิปไตยที่คนอายุต่ำกว่า 3 ปี ก็สามารถไปอยู่ในสถานรับเลี้ยงเด็กกลางวันที่เป็นองค์กรรัฐได้ พอโตขึ้นมา สายการศึกษาแบบสามัญและสายอาชีพมีการบูรณาการกันและรัฐสนับสนุน โดยรัฐสวัสดิการอุดมคติจริงๆ ต้องยกระดับจากการเป็นรัฐสวัสดิการแบบเยียวยาแก้ไข ให้เป็นรัฐสวัสดิการเชิงป้องกัน หมายความว่ารัฐไม่เพียงทำหน้าที่ช่วยเหลือเมื่อสมาชิกในสังคมเจอวิกฤต แต่รัฐมุ่งออกนโยบายในเชิงป้องกันไม่ให้เกิดปัญหา ไม่ให้เกิดวิกฤต ไม่ว่าจะเป็นปัญหาสุขภาพ การว่างงาน

หนังสือพยายามตอบคำถามยอดฮิตที่ว่ารัฐสวัสดิการเอาเงินมาจากไหน มันจำกัดเฉพาะประเทศที่ร่ำรวยหรือไม่ หนังสือจะพาไปดูที่มาของเงินทุนที่สนับสนุนรัฐสวัสดิการ ไม่ว่าจะเป็นระบบการจัดเก็บภาษี เงินสมทบที่ผู้ประกันตนเป็นผู้สมทบ คู่มือมีข้อเสนอแนะที่เป็นรูปธรรมว่ารัฐสวัสดิการสังคมประชาธิปไตยควรขยายแหล่งเงินทุนเพื่อสนับสนุนนโยบายทางสังคม เน้นไปที่ภาษีจากฝั่งทุนให้มากขึ้น เช่น ภาษีรายได้สินทรัพย์ และภาษีรายได้การประกอบการ

กรพินธุ์ กล่าวว่า ประโยชน์ของหนังสือเล่มนี้คือการนำเสนอภาพรูปธรรม ทำให้เห็นตัวอย่างที่หลากหลายและแตกต่าง และเรื่องรัฐสวัสดิการที่กลายเป็นประเด็นถกเถียงในสังคมไทยมาก ก็น่าจะทำให้คนไทยเชื่อมโยงตัวอย่างต่างประเทศกับสิ่งที่เกิดขึ้นในไทย เช่นการเปรียบเทียบระบบบัตรสวัสดิการแห่งรัฐกับตัวอย่างประเทศอื่น มองว่าอย่างน้อย ทำให้พลเมืองไทยสามารถตระหนักได้ว่าบางสิ่งบางอย่างที่จินตนาการไม่ได้เลยว่าเป็นไปได้ แต่กลับเป็นไปได้ในหลายสังคม บางประเทศถ้าว่างงาน สามารถมีเงินรายได้เข้าตัวได้ 2 ปีเป็นอย่างมาก ในบางประเทศมีระบบจัดเก็บภาษีอัตราก้าวหน้าทั่วไป คนรวยที่สุดจ่ายภาษีเกือบร้อยละ 50 แนวคิดที่คนไทยหลายคนมองว่าขัดกับสามัญสำนึก เป็นไปไม่ได้ หนังสือเล่มนี้ก็จะแสดงให้เห็นว่าเป็นไปได้