คุยกับคนในแวดวงการศึกษา ถึงข้อดี ข้อเสียและคำถามถึงคำสั่งกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน สั่งควบรวมโรงเรียนขนาดเล็กจำนวนกว่า 15,000 แห่งทั่วประเทศ ตัวอย่างผลกระทบของชุมชนที่ภาระเพิ่มขึ้นจากการถูกยุบโรงเรียน ชวนมองมุมกว้าง จะแก้ปัญหาโรงเรียนเล็ก จะละเลย ไม่พูดถึงโรงเรียนใหญ่ไม่ได้

การควบรวมโรงเรียนขนาดเล็กหวนกลับมาเป็นประเด็นอีกครั้ง เมื่อมีหนังสือลงนามเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (กพฐ.) ในวันที่ 19 พ.ย. 2562 ให้สำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาทุกเขตดำเนินการควบรวมโรงเรียนขนาดเล็กในตำบลเดียวกันน้อยกว่า 6 กม. ตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อ 7 ต.ค. 2562  ที่เห็นชอบตามมติของคณะกรรมการการกำหนดเป้าหมายและนโยบายกำลังภาครัฐ (คปร.) เพื่อยกระดับคุณภาพการศึกษา ประสิทธิภาพการจัดการเรียนการสอน และลดภาระค่าใช้จ่ายงบประมาณบุคลากรและการบริหารจัดการ 

เอกชัย กี่สุขพันธ์ ประธานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานระบุว่า คำสั่งดังกล่าวเป็นการกำชับโรงเรียนขนาดเล็กในสังกัดจำนวนกว่า 15,000 แห่ง ที่ตามนิยามของสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) คือโรงเรียนที่มีนักเรียนน้อยกว่า 120 คน โดยจะเริ่มจากโรงเรียนที่มีเด็กต่ำกว่า 40 คนก่อน โดยผู้ปกครองและนักเรียนจะไม่ได้รับผลกระทบ และ สพฐ. ได้มีแผนและงบประมาณรองรับกรณีที่การควบรวมโรงเรียนกินระยะทางเกินไปกว่า 6 กม. (ที่มา Thai PBS)

ข้อมูลจาก สพฐ. ระบุว่าปีการศึกษา 2562 ไทยมีโรงเรียนขนาดเล็กราว 15,158 แห่งทั่วประเทศจาก มีนักเรียนจำนวน 981,831 คน และมีครูสอนในโรงเรียนเหล่านั้น 103,079 คน โดยคิดเป็นสัดส่วนครูต่อนักเรียน 1 ต่อ 10 คน ถ้านับครูเข้าไปด้วย คนที่ได้รับผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงนี้ก็นับได้หลักล้านคน หากนับรวมครอบครัวของนักเรียนเองก็ไม่รู้ว่านับได้กี่ครัวเรือนซึ่งอย่างไรเสียก็ต้องมีต้นทุนที่แนบท้ายมากับการที่บุตรหลานต้องย้ายโรงเรียน ต่างกันก็แค่มากหรือน้อย (ที่มา กรุงเทพธุรกิจ)

แม้ไม่สามารถสะท้อนภาพรวมอันกว้างใหญ่ของการศึกษาได้ทั้งประเทศ ประชาไทได้ติดต่อพูดคุยกับคนในแวดวงการศึกษาเพื่อหาข้อดี ข้อเสีย ผลกระทบต่อท้องถิ่นและคำถามต่อนโยบายที่ทำมามากกว่า 20 ปีและยังทำมาเรื่อยๆ เหมือนเล่นเกมทุบตัวตุ่น

จากยุบสู่สร้างใหม่: เรื่องราวตรงกลางระหว่างการจัดการของรัฐกับภาระชุมชน

จากการสอบถามความเห็นของข้าราชการครูจำนวนหนึ่ง มีการยอมรับว่าโรงเรียนในพื้นที่ห่างไกลมีปัญหาเรื่องการบริหารทรัพยากรบุคคลจริง จำนวนนักเรียนที่น้อยเป็นผลให้งบรายหัวที่ได้แต่ละปีและจำนวนข้าราชการครูในโรงเรียนน้อยตาม ทำให้จำนวนครูไม่สอดคล้องภาระงานที่ต้องมีทั้งงานสอนและงานบริหารราชการ บางคนเชื่อว่าการรวมครูไว้ด้วยกันจะแก้ปัญหาในทางปฏิบัติที่บางโรงเรียนถ้าครูลากิจไปคนเดียว ครูที่เหลืออีกเพียงหนึ่งคนก็แบกรับภาระหนักหน่วง

แต่การแก้ปัญหาเช่นว่านำไปสู่ภาระของผู้ปกครองและชุมชน อย่างน้อยที่สุดคือเรื่องของการจัดสรรการเดินทางให้บุตรหลาน มากไปกว่านั้นก็เป็นเรื่องของการขาดพื้นที่ทางสังคม 

โรงเรียนบ้านดอนทราย อ.จุฬาภรณ์ จ.นครศรีธรรมราชเป็นตัวอย่างของผลกระทบการยุบ ควบรวมโรงเรียน อำนวย ชูเมือง ผอ.โรงเรียนบ้านดอนทรายเล่าว่า ในปีการศึกษา 2549-2550 โรงเรียนบ้านดอนทรายเคยถูกสำนักงาน สพฐ. มีคำสั่งให้หยุดการเรียนการสอนเนื่องจากจำนวนนักเรียนน้อยลงเหลือ 21 คน โดยให้นักเรียนไปเรียนยังโรงเรียนใกล้เคียงแทน

ต่อมา ผู้ปกครองต่างมีปัญหาเรื่องภาระใหม่ เพราะไม่มียานพาหนะไปส่งนักเรียนและไม่มีความสะดวกในการเดินทางเนื่องจากหลายครอบครัวประกอบอาชีพเกษตรกร กรีดยาง ไม่มีคนไปส่งนักเรียน นอกจากนั้นยังรู้สึกว่าไม่มีพื้นที่จัดกิจกรรมในชุมชนอย่างวันสารทหรืองานแข่งขันกีฬา ทำให้ชุมชนเงียบเหงา วิถีชีวิตเปลี่ยนไป จึงไปรวมตัวกันที่ สพฐ. เพื่อขอให้มีการเปิดโรงเรียนกลับมาอีกครั้ง แล้วให้ย้ายนักเรียนกลับมาในปีการศึกษา 2551

โรงเรียนบ้านดอนทรายในวันนี้มีนักเรียนจำนวน 87 คน จากเดิมที่มีครู 1 คน ตอนนี้ด้วยจำนวนนักเรียนที่เพิ่มขึ้น ทำให้มีข้าราชการครูจำนวน 4 คน มีพนักงานราชการจากเขตพื้นที่การศึกษาอีก 5 คน นอกจากนั้น ชุมชน องค์กรภายนอกและศิษย์เก่ายังช่วยกันระดมทุนเพื่อจ้างครูอีก 3 คนที่มีค่าใช้จ่ายต่อเดือนอยู่ที่ 20,700 บาท จนมีครูครบทุกระดับชั้น

แม้จำนวนโรงเรียนจะเข้าข่ายต้องถูกยุบ แต่อำนวยยืนยันว่าการที่โรงเรียนบ้านดอนทรายไม่มีปัญหาเรื่องงบประมาณและการจัดการทรัพยากรในโรงเรียนจะทำไม่ทำให้เกิดปัญหาการยุบ ควบรวมอีก แต่ก็ยังมีข้อกังวลเรื่องมติ ครม. ดังกล่าวในเรื่องของการลดงบประมาณ

“สิ่งที่โรงเรียนควรดำเนินการคือ ทำอย่างไรจะให้ผู้มีอำนาจเสนอไปยัง คปร. ได้พิจารณาผ่อนผันหรือยกเลิกมติ ครม. นี้ เพราะทาง คปร. อาศัยเรื่องกฎเกณฑ์จำนวนนักเรียนเพื่อมาลดจำนวนครูเพียงอย่างเดียว ซึ่งมองว่าการที่รัฐมีหน้าที่จัดสรรอัตรากำลังครูให้โรงเรียน การเสนอยุบ ควบรวมเพียงเพราะจะให้ลดงบประมาณอัตรากำลังลงนั้นน่าจะไม่ถูกต้อง” 

“ส่วนตัวโรงเรียนที่พูดกันในตอนนี้คือ ก็เหมือนปลอบใจว่า รัฐมนตรีมีนโยบายมายัง สพฐ. แล้วว่าการยุบ ควบรวมโรงเรียนให้เป็นไปตามความสมัครใจและเป็นไปตามประสงค์ของชุมชน” อำนวยกล่าว

นิวัตร์ โฮ้เต้กิ้ม ครูเกษียณอายุราชการ เป็นอีกหนึ่งคนที่มีประสบการณ์การเข้าไปทำงานกับโรงเรียนขนาดเล็กที่ถูกยุบไปแล้ว เขาเล่าว่าการยุบโรงเรียนเป็นข้อเสนอจาก IMF มาตั้งแต่ปี 2540 แล้ว ความเหลื่อมล้ำทางการศึกษายังคงทำให้มีโรงเรียนขนาดเล็กเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ เพราะคนที่มีโอกาสก็ส่งคนไปเรียนในสถานศึกษาที่ดีกว่า การยุบโรงเรียนจึงยังคงดำเนินต่อไป และเขายังไม่ค่อยเห็นข้อดีที่ได้รับจากนโยบายดังกล่าว

นิวัตร์เคยไปช่วยเหลือโรงเรียนวัดประสิทธาราม จ.สุราษฎร์ธานี โรงเรียนขนาดเล็กที่เคยถูกยุบไปแล้วเมื่อช่วงปี 2559 หลังจากชุมชนมีความต้องการขอเปิดโรงเรียนใหม่ 

“ชาวบ้านก็ขอเปิดเพราะว่ามีความจำเป็น เด็กเป็นเด็กด้อยโอกาสเยอะ เขายังเปิดให้ไม่ได้เราก็ขอให้เปิดเป็นห้องเรียน เราใช้ระบบครูอาสาสมัครและครูจ้างสอนของชุมชนและครูราชการ ก็ทำได้ดีอยู่นะ ไม่มีปัญหาอะไร” นิวัตร์ยังเล่าด้วยว่า ทุกวันนี้ใช้ความร่วมมือจากในชุมชนในการจัดหาครูที่ไม่ใช่ข้าราชการมาสอนหนังสืออีกแรงหนึ่ง นอกจากนั้นทางโรงเรียนยังมีกิจกรรมชวนเด็กทำผลิตภัณฑ์มัดย้อมจากลูกจาก รายได้ต่อเดือนตอนนี้มีเพียงพอต่อการดูแลครูได้หนึ่งคน 

“ไปสร้างความร่วมมือ และเปลี่ยนวิธีการเรียนรู้ให้เรียนรู้จากการปฏิบัติได้มากขึ้น ตอนนี้เด็กก็เก่งทุกด้าน ด้านการอ่านการเขียน การเขียนก็ไม่ได้เก่งเลอเลิศ แต่ก็ดีขึ้น วิชาตามหลักเกณฑ์ก็มีการพัฒนา และพัฒนาเรื่องของการทำงาน ทักษะชีวิต การปรับตัว”

“ที่พ่อแม่ห่วงที่สุดตอนนี้ไม่ใช่ว่าเด็กเรียนไม่เก่ง เวลาเด็กไปเรียนไกลบ้าน พ่อแม่ห่วงเรื่องการติดยา การปรับตัว บุคลิกภาพ”

นิวัตร์มองว่าควรมีแนวทางที่ชัดเจนให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้งบประมาณสนับสนุนโรงเรียนได้ ซึ่งตอนนี้กฎหมายยังไม่ได้อำนวย

“ที่ยังไม่แก้และสำคัญมากคือ...บันทึก หรือข้อตกลงอะไรบางอย่างที่ทำให้หน่วยส่วนท้องถิ่น เช่น อบต. สนับสนุนโรงเรียนได้ เช่น ทำสัญญาจ้างรายปีกับครู เขาก็ไม่แก้กฎหมายตัวนี้ กฎหมายนี้เขียนว่าทำได้แต่ว่ามีรายละเอียดจุกจิกอยู่ อบต. มีงบการศึกษาตั้งเยอะแยะ แต่งบการศึกษาก็ได้แต่เรื่องอนุบาลอย่างเดียว”

นโยบาย (ไม่) สาธารณะ การศึกษาถูกกำหนดจากส่วนกลาง 

นโยบายทางการศึกษาของประเทศไทยที่มีลักษณะสั่งการจากส่วนกลางยังคงเป็นปัญหาที่ทำให้การทำงานในระดับท้องถิ่นยังคงมีปัญหาจากการขาดการกระจายอำนาจ และยิ่งย่ำแย่ลงในช่วงรัฐประหารของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ปี 2557-2562

สมบูรณ์ รินท้าว นายกสมาคมเครือข่ายโรงเรียนชุมชน  (โรงเรียนขนาดเล็ก) แห่งประเทศไทย หนึ่งในแกนนำการเคลื่อนไหวคัดค้านการยุบ ควบรวมโรงเรียนมาตั้งแต่ทศวรรษที่ 2550 แล้ว โดยเสนอว่าควรปรับให้โรงเรียนขนาดเล็กเป็นโรงเรียนชุมชนที่ให้การศึกษาทั้งในระบบ นอกระบบ และตามอัธยาศัย เพื่อให้ประชาชนทุกเพศทุกวัยได้ใช้โรงเรียนเป็นสถานศึกษา แต่ไม่เป็นผลอะไร การขับเคลื่อนหยุดลงเมื่อมีการรัฐประหาร คสช.

“มีการขับเคลื่อนกันทุกภาค ส่วนใหญ่ก็ไม่เห็นด้วย แต่ก็อ่อนล้า มีช่วงหนึ่งที่ทหารยึดอำนาจก็ขับเคลื่อนไม่ได้ก็เลยอ่อนแรงไป ช่วงนี้ก็พยายามเริ่มใหม่ทำใหม่ เอาไปเสนอ กมธ. การศึกษา ก่อนนี้ก็มีทางภาคอีสานยื่นให้ท่านชวน (หลีกภัย) ก็เงียบไป”

“มีคำสั่งไม่ให้ผู้บริหารออกนอกพื้นที่ ถ้าออกนอกพื้นที่ก็จะถูกสอบสวน สอบข้อเท็จจริงทันที คำสั่งจากส่วนกลาง สั่งมาที่ สพฐ. และก็ส่งต่อ ก็เลยเงียบไป กระดิกอะไรก็ไม่ได้” สมบูรณ์กล่าว

ผศ.อรรถพล อนันตวรสกุล อาจารย์คณะครุศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย หนึ่งในนักวิชาการที่ขับเคลื่อนประเด็นเรื่องการศึกษามาอย่างต่อเนื่อง เป็นอีกคนที่ยืนยันว่าช่วงรัฐบาล คสช. เป็นช่วงที่ไม่มีช่องทางรับฟังความคิดเห็นต่อนโยบายสาธารณะ ซึ่งการยุบ ควบรวมโรงเรียนขนาดเล็กรอบนี้ก็เป็นการชงเรื่องจากบอร์ด สพฐ. ออกมาเป็นมติ ครม. ทั้งๆ ที่เคยมีข้อตกลงกันตั้งแต่ในอดีตแล้วว่าให้การยุบโรงเรียนเป็นเรื่องของคนในพื้นที่

"5-6 ปี ก่อนมีข้อตกลงมาแล้วว่าให้มีการคุยกันของคนในพื้นที่ เพราะพบว่าไม่สามารถใช้สูตรเดียวได้ จะยุบอย่างเดียวก็ไม่ได้ เพราะหลายพื้นที่มีโรงเรียนที่ห่างไกล เขตทุรกันดารที่ยุบไม่ได้ ในขณะเดียวกันใน จ.เดียวกันก็อาจมีบางโรงเรียนที่อยู่บนพื้นราบเหมือนกันที่ยุบแล้วเกิดผลดีกว่า การยุบ ไม่ยุบ ครูต้องเอาด้วย เพราะมันไม่ควรถูกสั่งการ ถ้าชาวบ้านยังพร้อมสนับสนุน ครูยังพร้อมเดินหน้าอยู่ เราก็ไม่ควรไปตัดสินใจรีบร้อนไปยุบเขา แต่ถ้าขาดแคลนบุคลากร ชาวบ้านอยู่ในพื้นที่ที่ไม่มีเศรษฐกิจดีพอในการจะหนุนเสริมโรงเรียน ก็อาจเป็นตัวเลือกที่ดีในการยุบโรงเรียน”

“แต่ ส.ค. ที่ผ่านมาเหมือนจะดึงทุกอย่างกลับมาที่ส่วนกลาง จากหลักฐานที่มีการยืนยัน ก็เลยมีการเคลื่อนไหว ส่งเสียงกันรอบใหม่ พอเสียงสะท้อนจากสังคมดัง เขาก็ถอย รัฐมนตรีที่เพิ่งมานั่งตำแหน่งได้ไม่ถึงเดือนในตอนนั้นก็ไม่กล้าบุ่มบ่ามตัดสินใจอะไร แต่ปรากฏว่าเขาไม่ถอย ไปเอาเรื่องเข้าไปที่ บอร์ด สพฐ. เข้า ครม. แล้วเป็นมติ ครม. สั่งการลงมา” อรรถพลกล่าว 

คุยอะไรกันดี ถ้าจะแก้ปัญหาเรื่องโรงเรียนขนาดเล็ก

จากประสบการณ์ที่ได้ไปดูงานด้านการศึกษาในหลายประเทศ อรรถพลเล่าว่ามีน้อยประเทศที่จะมีการยุบ ควบรวมโรงเรียน ในประเทศที่เป็นตัวอย่างด้านการศึกษา หน่วยงานท้องถิ่นมีบทบาทต่อสถานศึกษามากเพราะสถานศึกษาคือหนึ่งในกลไกยึดเหนี่ยวชุมชนไม่ให้กระจัดกระจาย

“อย่างญี่ปุ่น โรงเรียนประถมทั้งหมดสังกัดเทศบาลหมด ไม่อยู่กับส่วนกลางเลยเพราะเขารู้ว่าเทศบาลไม่ทิ้งโรงเรียน ผมพาครูเมืองไทยไปดูโรงเรียนในญี่ปุ่นหลายรอบ โรงเรียนขนาดเล็กมีนักเรียน 60 คนก็ยังอยู่นะ เด็กแบบ 120 ครูยังมี 20 คนอยู่เลย”

“มันคือโรงเรียนของชุมชน ถ้าคุณไม่มีโรงเรียนอยู่ คนรุ่นใหม่ใครจะอยากอยู่ที่ชุมชน ถ้าไม่มีคนรุ่นใหม่ แล้วกิจกรรมในชุมชนจะไปต่อยังไง จะเอาภาษีมาจากไหน เขาลงทุนกับชีวิตของเด็กเพราะเขารู้ว่ามันคือตัวดึงดูดที่ทำให้ชุมชนไปต่อได้ หนุ่มสาวยังอยากอยู่ในชุมชนเพราะรู้ว่ามีโรงเรียนอยู่” อรรถพลกล่าว

อรรถพลยังระบุว่าโรงเรียนขนาดเล็กในพื้นที่ห่างไกลเสียเปรียบโรงเรียนขนาดใหญ่ที่นับวันยิ่งสะสมยอดงบประมาณและต้นทุนทางสังคมจากเครือข่ายศิษย์เก่าและผลสำเร็จทางการศึกษา การแก้ไขปัญหาประเด็นโรงเรียนขนาดเล็กจะละเลยไม่พูดถึงปัญหาโรงเรียนขนาดใหญ่ไม่ได้ และเสนอแนะว่าควรมีการปรับเพดานงบรายหัวนักเรียนในโรงเรียนขนาดเล็กที่อยู่ในพื้นที่ห่างไกลเพิ่มขึ้นเพื่อให้พวกเขาได้รับทรัพยากรที่จำเป็นในการทำให้การศึกษามีคุณภาพ

“คนจำนวนมากจะอ้างว่าโรงเรียนขนาดเล็กเกิดขึ้นเพราะโครงสร้างประชากร อันนั้นเป็นปัจจัยหนึ่ง แต่ปัจจัยสำคัญคือความผิดพลาดล้มเหลวในเชิงการบริหารจัดการของกระทรวงต่างหากที่คุณทำให้โรงเรียนขนาดใหญ่ ใหญ่พิเศษมีเด็กจำนวน 4 พันคนหรือมากกว่านั้น แล้ววันหนึ่งมันใหญ่แล้วเด็กน้อยลงมันก็ไปดึงเด็กข้างนอกเข้ามา” อรรถพลกล่าว

“ปัญหาโรงเรียนขนาดเล็กสะท้อนการขาดประสิทธิภาพของกระทรวง(ศึกษาธิการ) ...คุณไปปล่อยให้โรงเรียนเป็นแม่เหล็กดูดเด็กไปกองอยู่ที่เดียวกัน แล้วก็ภาคภูมิใจกับโรงเรียนประจำจังหวัดว่ามีเด็กสอบเข้า (ศึกษาต่อ) ได้เยอะ แต่มีเด็กจำนวนมากตกหล่นไประหว่างทางเพราะว่าพอถึง ม.1 ม.2 เด็กจำนวนหนึ่งต้องเรียนไกลบ้าน ก็ไม่อยากมาโรงเรียนแล้ว”

“คำถามที่ชวนมองมุมกลับ มีประเทศไหนไหมปล่อยให้โรงเรียนประถม มัธยมใหญ่ขนาดมีเด็ก 4-5 พันคน น้อยมากๆ นะที่จะมีเด็กจำนวนมหาศาลอยู่ในโรงเรียนเดียวเพราะมันก็มีผลกับจำนวนห้องเรียน ดูไกลๆ เหมือนจะดี ตึกใหญ่ นักเรียนเยอะ แต่พอไปดูจริงๆ เด็กเขาเดินเรียน เด็กต่อห้องมี 45 คน คุณภาพการดูแลไม่ทั่วถึง” 

“เอากำไรขาดทุนมาพูดกับเรื่องสินค้าสาธารณะ (public goods) ไม่ได้ นี่คือหน้าที่ของรัฐที่ต้องจัดให้ มันขาดทุนได้นี่ แต่คนกำไรคือชุมชน คือสังคม เพราะเด็กมีคุณภาพการศึกษาเขาก็ไปต่อ ถ้าเขาได้เรียนจนมีงานทำมั่นคง เขาก็มีส่วนให้คุณภาพชีวิตของครอบครัวเขาดีขึ้น แต่พอคุณไปใช้วิธีการเหมือนใช้ไม้บรรทัดแบบเดียวไปวัดทุกแบบ มันก็เหมือนไม่มีตัวเลือกอื่นเลย” อรรถพลกล่าว

หมายเหตุ: ประชาไทแก้ไขเนื้อความว่าการยุบโรงเรียนมีการทำมา 22 ปี เป็น "มากกว่า 20 ปี" เพราะข้อมูลจากกระทรวงศึกษาธิการระบุว่ามีการยุบโรงเรียนมานานกว่านั้น ที่ระบุไว้มีการยุบตั้งแต่ปี 2536 แก้ไขเมื่อ 27 พ.ย. 2562 เวลา 23.26 น.