กฎหมายที่แย่ไม่มีเสียดีกว่า: พ.ร.บ.ป่าชุมชน 2562 อำนาจของประชาชน หรือวาทกรรมอำพรางของรัฐ

ประชาไททำหน้าที่เป็นเวที เนื้อหาและท่าที ความคิดเห็นของผู้เขียน อาจไม่จำเป็นต้องเหมือนกองบรรณาธิการ

1. ป่าชุมชนคืออะไร

ป่าชุมชน หมายถึง พื้นที่ป่าไม้ที่ได้รับการจัดการโดยกระบวนการมีส่วนร่วมจากประชาชน และองค์กรชุมชน ทั้งทางตรงและทางอ้อม ตามความเชื่อและวัฒนธรรมท้องถิ่นเพื่อประโยชน์ที่สอดคล้องกับความต้องการของชุมชนอย่างต่อเนื่องและยั่งยืน เป็นป่าที่ประชาชนเข้าไปใช้สอยตามวิถีชีวิตของคนทุกคนในชุมชนนั้น ทั้งเรื่องการทำมาหากิน ระบบครอบครัวเครือญาติ ประเพณีความเชื่อ อำนาจและกฎระเบียบในชุมชน ป่าชุมชนจึงมีหลายรูปแบบ ขึ้นอยู่กับลักษณะภูมินิเวศ และวัฒนธรรม ประเพณีของชุมชนในท้องถิ่น[2] หรือที่ที่ชุมชนได้ดำเนินการหรือได้รับอนุญาตตามกฎหมายให้ดำเนินการร่วมกับพนักงานเจ้าหน้าที่ จัดการกิจการงานด้านป่าไม้อย่างต่อเนื่อง ภายใต้กฎหมาย กฎระเบียบ ข้อบังคับ ข้อปฏิบัติและแผนงานที่เกี่ยวข้องซึ่งอาจสอดคล้องกับความเชื่อและวัฒนธรรมของชุมชนท้องถิ่นนั้นด้วย การจัดการ หรือดำเนินการดังกล่าว ก็เพื่อการอนุรักษ์ และให้ชุมชนได้ใช้ประโยชน์อย่างยั่งยืน (ฉลาดชาย รมิตานนท์ 2535)

ความเชื่อที่ว่าป่าชุมชนสามารถอนุรักษ์ป่าไม้ไว้ได้ ตั้งอยู่บนพื้นฐานข้อเท็จจริงว่า เมื่อชีวิตของชุมชนขึ้นอยู่กับความอยู่รอดของป่า ไม่ว่าในฐานะที่ป่านั้นเป็นแหล่งน้ำก็ดี ที่ดินเพื่อการเพาะปลูกก็ดี อาหารและวัสดุปัจจัยที่จำเป็นในการดำรงชีพของชุมชนก็ดี หลายอย่างหรือทุกอย่างรวมกันเป็นเงื่อนไขสำคัญที่ทำให้ชุมชนต้องอนุรักษ์ป่าโดยที่ไม่จำเป็นต้องมีอำนาจภายนอกไปบังคับ

การจัดการชุมชนในแต่ละท้องถิ่นจะมีรูปแบบที่แตกต่างกัน แต่เงื่อนไขที่สำคัญที่ทำให้ชุมชนจัดการ รักษา อนุรักษ์ป่าได้นั้น ชุมชนในบริเวณนั้นๆต้องมีลักษณะร่วมสำคัญบางประการ เช่น 

  1. มีความเป็นชุมชนสูง ความเป็นชุมชนของชาวบ้านมาจากพื้นฐานของการใช้ประโยชน์จากดิน น้ำ ป่า และผลิตผลจากป่าร่วมกัน
  2. มีทรัพยากร น้ำ ป่า ที่อยู่ในสภาพใช้งานได้
  3. มีผู้นำที่เข้มแข็งและมีภูมิปัญญาเดิมที่จะนำมาใช้ในการออกกฎ ระเบียบ เพื่อควบคุมการใช้ประโยชน์จากป่า
  4. มีองค์กรชุมชน หรือหมู่บ้าน ที่เข้มแข็งในรูปแบบใดรูปแบหนึ่ง เช่น องค์กรเหมืองฝาย สภา อบต. คณะกรรมการหมู่บ้าน เป็นต้น
  5. มีจารีตการจัดการทรัพยากร ที่ถือว่าเป็นทรัพยากรส่วนรวม
  6. ชุมชนมีความเสถียรด้านสังคม วัฒนธรรม และการจัดองค์กร
  7. มีเครือข่ายความสัมพันธ์การใช้ หรือร่วมใช้ทรัพยากรในรูปแบบใดรูปแบบหนึ่ง (เสน่ห์ จามริก และยศ สันตสมบัติ 2536 : 175-178/เล่ม 2 อ้างใน, ตะวัน อินต๊ะวงศ์ 2548 : 10-12)

ความอยู่รอดของชุมชนไม่ได้ขึ้นอยู่กับป่า พวกเขาก็ไม่เห็นความสำคัญที่จะรักษาป่า นอกจากนั้น ชุมชนจะไม่รักษาป่าถ้าหากเขาไม่ได้เป็นเจ้าของและเป็นผู้ได้รับประโยชน์ เราไม่อาจเรียกร้องให้ชุมชน ‘เสียสละ’ หรือรักษาป่าบนพื้นฐานของความรักป่าแบบ ‘โรแมนติก’ ได้ เขาจะรักษาป่าก็ต่อเมื่อเขาได้ประโยชน์ไม่ทางใดก็ทางหนึ่ง (ฉลาดชาย รมิตานนท์ 2535)


รูปที่ 1 กฎระเบียบป่าชุมชนบ้านสันปูเลย ต.ศรีเตี้ย อ.บ้านโฮ่ง จ.ลำพูน

ในอดีตป่าไม้อยู่ในการควบคุมของรัฐ ซึ่งก่อให้เกิดผลเสียใน 2 ด้าน คือ

1. ป่าถูกมองว่าเป็นเพียงแหล่งผลิตไม้ซุงที่ควรถูกตัดเพื่อขายหารายได้เข้าประเทศ หากปล่อยไว้โดยไม่ตัดมาใช้ก็จะเป็นการสูญเปล่าทางเศรษฐกิจ ทำให้การจัดการป่าของรัฐถูกแปรเป็นสินค้า และหมดไปอย่างรวดเร็ว

2. การจัดการป่าที่ผูกขาดโดยรัฐ ทำให้คนส่วนใหญ่ไม่มีกรรมสิทธิ์ในผืนป่า โดยเฉพาะผู้คนในชนบทที่อยู่ใกล้ป่าหรือในป่า ป่าเป็นของรัฐแต่ฝ่ายเดียว คนที่อยู่ป่า/ใกล้ป่า จึงตกเป็นผู้บุกรุกป่า กลายเป้นผู้กระทำผิดกฎหมายของรัฐแทน (ฉลาดชาย รมิตานนท์ 2535)

การจัดการป่าในแนวทางที่รัฐเป็นเจ้าของป่า ก่อให้เกิดผลเสียต่อระบบนิเวศของแต่ละประเทศและของโลก และยังก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมในการกระจายผลประโยชน์จากทรัพยากรของส่วนรวมอีกด้วย “ด้วยเหตุนี้จึงมีการเสนอให้เปลี่ยนแปลงปรัชญาในการจัดการป่าเสียใหม่ โดยหวังผลหลัก 2 ประการ คือ ไม่ทำลาย ทั้งยังรักษาและฟื้นฟูสภาพระบบนิเวศให้ดีขึ้น ในขณะเดียวกันก็หาทางให้ผู้คนรอบๆ ป่าและในป่า ซึ่งเป็นคนส่วนใหญ่และเป็นกลุ่มคนผู้เสียเปรียบในสังคม ได้รับประโยชน์จากที่ดินในป่าและทรัพยากรจากป่ามากขึ้น” การใช้ที่ดินและป่า ที่ผู้คนในชนบทได้กระทำกันอย่างต่อเนื่องมาเป็นเวลานานับศตวรรษ การดำรงชีวิตของชาวบ้าน เขาเป็นเจ้าของ เป็นผู้จัดการ และได้รับประโยชน์ว่า ‘ป่าชุมชน’ หรือ ‘Community Forestry’ (ฉลาดชาย รมิตานนท์ 2535)

ป่าชุมชนไม่เพียงแต่เป็นทรัพยากรที่ให้ประชาชนใช้ และเป็นเจ้าของ แต่ยังเป็นพื้นที่ที่ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการจัดการ ทั้งผู้ดูแล และผู้ใช้ประโยชน์ เป็นพื้นที่ส่วนกลาง หรือคนเหนือเรียก “ของหน้าหมู่” เป็นพื้นที่แห่งการเรียนรู้ และกระจายอำนาจการจัดการที่ภาครัฐผูกขาดมาเป็นเวลานาน เพื่อให้ชุมชนท้องถิ่นได้มีอำนาจอย่างแท้จริง

 

2. รูปแบบของป่าชุมชน

ป่าชุมชนสามารถจำแนกออกเป็น 2 แบบ คือ

รูปแบบที่ 1 ป่าชุมชนดั่งเดิม คือ ป่าประชาชนได้รักษาไว้โดยมีวัตถุประสงค์ที่แตกต่างกัน คือ เพื่อใช้ในการประกอบพิธีกรรมตามประเพณี เช่น การรักษาป่าดอนปู่ตาในภาคอีสาน ป่าช้าในภาคเหนือ ซึ่งป่าดังกล่าวจะไม่ถูกทำลาย เพื่อเป็นแหล่งซับน้ำให้พื้นที่นาหรือพื้นที่ประกอบการเกษตรกรรม หรือป้องกันการพังทลายของหน้าดิน พบพื้นที่ป่าชนิดนี้ในกลุ่มชาติพันธุ์ในที่สูง เช่น กระเหรี่ยง หรือคนพื้นราบบางกลุ่ม ป่าชนิดนี้จะถูกรักษาเป็นอย่างดีเพราะนอกจากเป็นพื้นที่ซับน้ำแล้ว ป่าชนิดนี้ยังเป็นแหล่งอาหาร แหล่งเก็บหาสมุนไพรของชุมชนด้วย เพื่อเป็นเขตอภัยทาน เป็นเขตห้ามล่าสัตว์ตัดชีวิตตามหลักศาสนา ป่าชนิดนี้จะอนุรักษ์ไว้เป็นที่พักผ่อนหย่อนใจ เป็นที่พักพิงของมนุษย์และสัตว์ ไม่มีการตัดต้นไม้ในบริเวณนี้ จะพบว่ามีป่าชนิดนี้แทบทุกภูมิภาค เพื่อเป็นที่พักผ่อนหย่อนใจ ป่าชนิดนี้ส่วนมากจะมีความงดงามตามธรรมชาติ เช่น มีถ้ำ มีน้ำตก เป็นต้น เพื่อเป็นแหล่งอาหารและใช้สอย ป่าชนิดนี้จะอยู่ใกล้หมู่บ้าน เป็นที่หาของป่า เช่น เห็ด หน่อไม้ สมุนไพร เป็นต้น

รูปแบบที่ 2 คือ ป่าที่เกิดจากการส่งเสริมให้สร้างป่าขึ้นสำหรับหมู่บ้านเพื่อเป็นแหล่งทรัพยากรที่ชาวบ้านพึ่งพาอาศัยเนื่องจากป่าไม้ที่มีแต่เดิมขาดแคลน โดยมีหลายรูปแบบ เช่นป่าชุมชนเพื่อการใช้สอย เป็นป่าที่ได้รับการการสร้างขึ้นในที่ดินประเภทต่างๆ เช่น ที่  สาธารณะ ที่สองข้างทาง สันอ่างเก็บน้ำ เพื่อใช้ประโยชน์จากไม้ ป่าโรงเรียน คือ ป่าที่ปลูกบริเวณโรงเรียน เพื่อการศึกษาด้านเกษตร และสิ่งแวดล้อม ป่าที่ปลูกในวัด หรือ สำนักสงฆ์ ป่าในลักษณะนี้คล้ายเขตอภัยทาน การกันพื้นดินสาธารณประโยชน์ร้อยละ 20 เพื่อเป็นแหล่งใช้สอยของหมู่บ้าน การจัดป่าชาติ(รัฐ)ให้เป็นป่าชุมชน ตามมติของที่ประชุมคณะกรรมการพัฒนาที่ดิน ครั้งที่ 4/2530 เมื่อวันที่ 8 กรกฎาคม 2530 ให้กันพื้นที่ป่าที่มีอยู่ไม่เกิน 500 ไร่ ไม่ติดกับเขตป่าสงวนแห่งชาติ อุทยานแห่งชาติ เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า ให้เป็นป่าชุมชน โดยให้องค์กรหมู่บ้าน ตำบล เช่น คณะกรรมการหมู่บ้าน สภาตำบล (สภา อบต. ในปัจจุบัน) เป็นผู้ดูแล (โกมล แพรกทอง 2533: 6-8 อ้างใน, ตะวัน อินต๊ะวงศ์ 2548 : 10-12)

การจัดการชุมชนในแต่ละท้องถิ่นจะมีรูปแบบที่แตกต่างกัน แต่เงื่อนไขที่สำคัญที่ทำให้ชุมชนจัดการ รักษา อนุรักษ์ป่าได้นั้น ชุมชนในบริเวณนั้นๆ ต้องมีลักษณะร่วมสำคัญบางประการ (เสน่ห์ จามริก และยศ สันตสมบัติ, 2536: 175-178/เล่ม 2 อ้างใน, ตะวัน อินต๊ะวงศ์, 2548 : 10-12) เช่น มีความเป็นชุมชนสูง ความเป็นชุมชนของชาวบ้านมาจากพื้นฐานของการใช้ประโยชน์จากดิน น้ำ ป่า และผลิตผลจากป่าร่วมกัน มีทรัพยากร น้ำ ป่า ที่อยู่ในสภาพใช้งานได้ มีผู้นำที่เข้มแข็งและมีภูมิปัญญาเดิมที่จะนำมาใช้ในการออกกฎ ระเบียบ เพื่อควบคุมการใช้ประโยชน์จากป่า มีองค์กรชุมชน หรือหมู่บ้าน ที่เข้มแข็งในรูปแบบใดรูปแบหนึ่ง เช่น องค์กรเหมืองฝาย สภา อบต. คณะกรรมการหมู่บ้าน มีจารีตการจัดการทรัพยากรที่ถือว่าเป็นทรัพยากรส่วนรวม ชุมชนมีความเสถียรด้านสังคม วัฒนธรรม และการจัดองค์กร มีเครือข่ายความสัมพันธ์การใช้ หรือร่วมใช้ทรัพยากรในรูปแบบใดรูปแบบหนึ่ง


รูปที่ 2 กฎระเบียบหมู่บ้านแม่มะลอ อ.แม่แจ่ม จ.เชียงใหม่

การจัดการป่าชุมชนมีลักษณะร่วมกันบางประการ ไม่ว่าเป็นการจัดการโดยชาวบ้าน หรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ประชัน พิบูรย์ 2544 : 89; อุบลวรรณ สุภาแสน, 2543 : 46-50; วรัญญา ศิริอุดม 2551 : 254; ณัฐวุฒิ พิมพ์ลัดดา 2551: 117-119) คือ (1) มีการจำแนกประเภทของป่าชุมชน และกำหนดขอบเขตของพื้นที่ป่าต่างๆ ไว้อย่าชัดเจน เช่น ป่าอนุรักษ์ ป่าใช้สอย เป็นต้น (2) มีการร่างระเบียบกฎเกณฑ์ แนวทางการใช้ประโยชน์จากป่า และมีบทลงโทษสำหรับผู้ฝ่าฝืนกฎระเบียบ รวมถึงแจ้งให้สมาชิกทราบและถือปฏิบัติ (3) มีการประชุมปรึกษาหารือระหว่างสมาชิกเป็นครั้งคราว เพื่อทบทวนกฎเกณฑ์ และแนวทางการจัดการป่าชุมชน

3. ลำดับเหตุการณ์การณ์ พ.ร.บ.ป่าชุมชน

ตารางที่ 1 ลำดับเหตุการณ์การณ์ พ.ร.บ.ป่าชุมชน

ยุคสัมปทาน

รัฐได้เปิดโอกาสให้มีการสัมปทานไม้ มีบริษัทมากมายทั้งชาวไทยและชาวต่างชาติ รวมทั้งองค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ (ออป.) เข้ามาชักลากไม้ในพื้นที่ป่าทั่วประเทศ กฎหมายยังอนุญาตให้เอกชนเช่าพื้นที่ป่าเพื่อทำธุรกิจทั้งการปลูกป่า สร้างรีสอร์ท ที่พักเพื่อการท่องเที่ยว

ปี 2515

พี่น้องในหลายชุมชนที่อาศัยอยู่ในพื้นที่ป่า อาทิเช่น ที่ อ.เถิน จ.ลำปาง กิ่ง อ.บ้านหลวง จ.น่าน และ อ.สะเมิง จ.เชียงใหม่ ได้รวมตัวกันคัดค้านการสัมปทาน

ปี 2532

พี่น้องที่บ้านห้วยแก้ว กิ่ง อ.แม่ออน รวมพลังคัดค้านบรรดานายทุนที่เข้ามาเช่าพื้นที่ป่าสาธารณะในการปลูกสวนป่าเศรษฐกิจ จุดกระแสการเรียกร้องกฎหมายป่าชุมชนเป็นครั้งแรก กรมป่าไม้ร่างกฎหมายป่าชุมชนขึ้น แต่ร่างของกรมป่าไม้ไม่ได้ให้สิทธิประชาชนอย่างแท้จริง แต่เอื้อให้มีการพัฒนาป่าในทางเศรษฐกิจ

ปี 2533

ชาวบ้าน นักวิชาการ องค์กรพัฒนาเอกชนร่วมกันร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชนฉบับประชาชน

ปี 2537

ชาวบ้านเริ่มรณรงค์ให้รัฐบาลนำร่างกฎหมายป่าชุมชนฉบับประชาชนเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร

ปี 2538

รัฐบาลตัดสินใจไม่ได้ว่าจะเลือกกฎหมายป่าชุมชนฉบับใด จึงจัดให้มีการยกร่างกฎหมายป่าชุมชน ในวันที่ 7-9 เมษายน 2538 โดยคณะกรรมการกระจายความเจริญสู่ภูมิภาค (กนภ.) ได้รับมอบหมายให้จัดสัมมนาร่วมระหว่างตัวแทนเจ้าหน้าที่รัฐ นักวิชาการ นักพัฒนาเอกชน และตัวแทนชาวบ้าน ในที่สุดได้ร่างขึ้นมาใหม่เรียกว่าร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชน ฉบับ กนภ.ที่ทุกฝ่ายพอใจ

ปี 2539

คณะรัฐมนตรีมีมติรับหลักการในร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชนฉบับ กนภ. แต่องค์กร 4 องค์กร คือ มูลนิธิธรรมนาถ มูลนิธิสืบ นาคะเสถียร มูลนิธิโลกสีเขียว และสมาคมอนุรักษ์ศิลปกรรมและสิ่งแวดล้อม ได้ออกมาคัดค้านร่างฉบับ กนภ. เพราะไม่เห็นด้วยที่จะอนุญาตให้มีป่าชุมชนในเขตป่าอนุรักษ์ตามกฎหมาย และไม่ต้องการให้ชาวบ้านใช้ประโยชน์หรือมีกิจกรรมใดๆ ในป่าอนุรักษ์

ปี 2540

การคัดค้านขององค์กรอนุรักษ์ส่งผลให้มีการทำประชาพิจารณ์ร่างกฎหมายป่าชุมชนฉบับ กนภ. หลังการประชาพิจารณ์ นายโภคิน พลกุล รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรีได้รับมอบหมายให้รับผิดชอบในการแก้ไขร่างตามผลการประชาพิจารณ์ แต่ผลการแก้ไขไม่สอดคล้องกับผลการประชาพิจารณ์ ชาวบ้านจึงพากันคัดค้านร่างฉบับนายโภคิน

2541

นายกรัฐมนตรีชวน หลีกภัย ได้แต่งตั้งนางลดาวัลย์ วงศ์ศรีวงศ์ เป็นประธานในการปรับปรุงร่าง พ.ร.บ. ป่าชุมชน (ฉบับนายโภคิน) ให้สอดคล้องกับผลการประชาพิจารณ์ แต่ยังคงห้ามไม่ให้มีการจัดทำป่าชุมชนในเขตพื้นที่อนุรักษ์ จากนั้นนายกฯ ได้มอบหมายให้กระทรวงเกษตรและสหกรณ์เสนอร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชน เสนอร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชน (ฉบับลดาวัลย์) เข้าสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรีและกระทรวงเกษตรส่งเรื่องให้กรมป่าไม้พิจารณาประกอบ

2542

รัฐบาลนายชวน หลีกภัย – สมัชชาป่าชุมชนภาคเหนือ ประกาศเจตนารมณ์ร่วมผลักดันกฎหมายป่าชุมชนฉบับประชาชน ระดม 50,000 รายชื่อ เสนอกฎหมายป่าชุมชนฉบับประชาชน ในเดือนพระราชบัญญัติป่าชุมชนที่กรมป่าไม้เสนอผ่านความเห็นชอบต่อคณะรัฐมนตรีร่างดังกล่าวจึงเป็นร่างที่คณะรัฐมนตรีจะเสนอเข้าการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร ขณะเดียวกันก็มีร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเสนอโดยการให้พรรคการเมืองที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรสังกัดนั้นมีมติเสนอได้ทำ ให้เกิดร่างกฎหมายป่าชุมชนที่มาจากพรรคการเมืองอีก 4 พรรค ได้แก่ ร่างของพรรคประชาธิปัตย์ ร่างของพรรคชาติไทย ร่างของพรรคความหวังใหม่ และร่างของพรรคชาติพัฒนา รวมมีร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนทั้งสิ้น 6 ฉบับ

2543

ในเดือนมีนาคม ชาวบ้านมีการเสนอกฎหมายป่าชุมชนยื่นต่อประธานสภา ในเดือนกรกฎาคม รัฐบาลมีการรับหลักการในร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชน วาระที่ 1 ทั้งยังแต่งตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณา เดือนพฤศจิกายนมีการยุบสภา ร่างกฎหมายจึงตกไป

2544

รัฐบาลทักษิณ ชินวัตร – ในช่วงเดือนมีนาคมถึงเดือนธันาวาคม ครม. พรรคไทยรักไทยยืนยันร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชนที่ค้างให้รัฐสภาพิจารณาต่อ จนกระทั่งมีการแต่งตั้งคณะกรรมาธิการพิจารณาร่างกฎหมายป่าชุมชน

2545

เดือนมีนาคม ส.ว. มีมติเสียงข้างมากมาผ่านมาตราที่ให้มีการตั้งป่าชุมชนในพื้นที่ป่าอนุรักษ์ และมีการแก้ไขกฎหมายบางส่วน

2546

เครือข่ายป่าชุมชนระดมรายชื่อ 1,000 นักวิชาการสนับสนุน พ.ร.บ.ป่าชุมชน

2547

เดือนพฤศจิกายน สภาผู้แทนราษฎรมีมติไม่เห็นด้วยกับการแก้ไขร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชน ของวุฒิสภาจึงได้มีการแต่งตั้งคณะกรรมาธิการร่วมจำนวน 12 คนเพื่อพิจารณาในประเด็นที่ยังเป็นข้อถกเถียงกันโดยเฉพาะประเด็นการขอจัดตั้งป่าชุมชนในพื้นที่ป่าอนุรักษ์ หลังจากนั้นวุฒิสภาแต่งตั้งคณะกรรมาธิการจำนวน 12 คนเพื่อพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชนร่วมกับกรรมาธิการจากสภาผู้แทนราษฎรการประชุมของคณะกรรมาธิการร่วมยังไม่แล้วเสร็จ ก่อนการปิดสภาทำให้ผลการพิจารณาตกไป

2548

ภายใต้รัฐบาลของพรรคไทยรักไทย 2 มีการเสนอเรื่องการพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชนที่ยังคงค้างสภาในรัฐบาลชุดก่อนแก่คณะรัฐมนตรีโดยคณะรัฐมนตรีรับทราบและเสนอเรื่องให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาต่อ จนกระทั่งในเดือนเมษายนสภาผู้แทนราษฎรมีมติแต่งตั้งคณะกรรมาธิการร่วมพิจารณาร่างพ.ร.บ.ป่าชุมชน จำนวนทั้งสิ้น 12 คน

2550

รัฐบาลพลเอก สุรยุทธ์ จุลานนท์ – เดือนเมษายน เครือข่ายป่าชุมชน 4 ภาคออกมาเรียกร้องโดยกล่าวว่าร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชน ฉบับรัฐบาล สุรยุทธ์ ปิดกั้นการมีส่วนร่วมของชาวบ้าน เดือนพฤศจิกายนสภานิติบัญญัติแห่งชาติมีมติผ่าน พ.ร.บ.ป่าชุมชน (พ.ร.บ.ป่าชุมชน ฉบับ สนช.) ด้วยคะแนนเสียง 57 ต่อ 2 เสียง โดยมีมาตราสำคัญที่ถือเป็นหัวใจของกฎหมายคือ มาตรา 25 กำหนดการจัดตั้งป่าชุมชนในเขตป่าอนุรักษ์ทำได้เฉพาะชุมชนที่ตั้งถิ่นฐานมาก่อนการประกาศพื้นที่ป่าอนุรักษ์ และได้จัดการดูแลรักษามาไม่น้อยกว่า 10 ปี และ มาตรา 34 กำหนดห้ามไม่ให้มีการทำไม้ในป่าชุมชนที่ตั้งอยู่ในเขตป่าอนุรักษ์

2554

รัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ – คณะกรรมการปฏิรูป (คปร.) มีข้อเสนอ เกี่ยวกับการปฏิรูปการบริหารจัดการทรัพยากรป่าไม้ โดย (1) ใช้ “หลักการอยู่ร่วมกันอย่างเกื้อกูลระหว่างคนกับป่า” (2) มุ่งอนุรักษ์ความหลากหลายทางชีวภาพและวัฒนธรรม (3) ลดอำนาจบริหารจัดการป่าของรัฐ

รัฐบาล คสช.

ยุคของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) – คณะอนุกรรมาธิการปฏิรูป การจัดการป่าไม้และที่ดิน สภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) ได้จัดทำร่าง พ.ร.บ.ป่า ชุมชน พ.ศ. … ต่อมาเครือข่ายติดตาม พ.ร.บ.ป่าชุมชน 6 ภาค ได้เดินทางเข้า ยื่นจดหมายเปิดผนึกคัดค้านร่างกฎหมายนี้ โดยภาคประชาสังคมส่วนหนึ่งเห็น ตรงกันว่าร่างกฎหมายขาดการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในเชิงนโยบาย ลิดรอนสิทธิชุมชนที่อยู่อาศัยกับป่าและทำป่าชุมชนมาแต่ดั้งเดิม ในปี 2561 คณะรัฐมนตรี (ครม.) มีมติอนุมัติร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชน พ.ศ.2562

คัดลอกมาจาก : ฉลาดชาย รมิตานนท์ (2535) และบัณฑิต ศิริรักษ์โสภณ (2561)

 

การพิจารณากฎหมายป่าชุมชนซึ่งออกมาบังคับใช้ในปี 2562 จะเห็นว่า พ.ร.บ. ฉบับนี้ไม่ได้เกิดจากการเคลื่อนไหวของประชาชน แต่เกิดจากการสั่งการของรัฐบาล ที่จะก่อปัญหาต่อชาวบ้านในอนาคต เช่น มาตรา 4 ที่ระบุว่าให้คำนิยามของ “…“ป่าชุมชน” หมายความว่า ป่านอกเขตป่าอนุรักษ์หรือพื้นที่อื่นของรัฐนอกเขตป่าอนุรักษ์ ที่ได้รับอนุมัติให้จัดตั้งเป็นป่าชุมชน” ซึ่งจะเห็นว่าป่าชุมชนจำนวนมากอยู่ในเขอนุรักษณ์ ที่ระบุว่า “…“เขตป่าอนุรักษ์” หมายความว่า เขตอุทยานแห่งชาติตามกฎหมายว่าด้วยอุทยานแห่งชาติ เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าและเขตห้ามล่าสัตว์ป่าตามกฎหมายว่าด้วยการสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า หรือ เขตพื้นที่อื่นใดที่มีคุณค่าทางธรรมชาติ หรือคุณค่าอื่นอันควรแก่การอนุรักษ์หรือรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม ตามที่กำหนดในกฎกระทรวง” อีกทั้งในมาตรา 32 ยังระบุว่า “…หลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการขอจัดตั้งป่าชุมชนและการอนุมัติให้จัดตั้งป่าชุมชน ให้เป็นไปตามระเบียบที่คณะกรรมการนโยบายกำหนด…” (พระราชบัญญัติป่าชุมชน พ.ศ. 2562) จากข้อกำหนดดังกล่าวจะทำให้ชาวบ้านในหลายพื้นที่ไม่สามารถดูและและเป็นเจ้าของป่าชุมชนที่ดูแลมานานปีได้อีกต่อไปถ้าอยู่ในเขตอุทยานตามนิยามนี้ อีกทั้งการตั้งป่าชุมชนต้องขึ้นอยู่กับระบบราชาการอย่างเข้มข้น

นอกจากนี้ การนิยามสมาชิกป่าชุมชนก็ต้องขึ้นกับกฎหมายนี้ ทั้งที่ในอดีตชาวบ้านจะสร้างกฎเกณฑ์ขึ้นมาบังคับใช้กันเองหรือที่เรียกว่า “ธรรมาภิบาลท้องถิ่น” (ชัยพงษ์ สำเนียง 2562) แทนที่จะเป็นกฎเกณฑ์ตายตัวที่รัฐสร้างขึ้น อาจไม่สอดคล้องกับบริบทของท้องถิ่น ซึ่งจะนำมาสู่ปัญหาการจัดการป่าไม้เหมือนดังที่ผ่านมา อีกทั้ง พ.ร.บ.ป่าชุมชน 2562 ยังให้อำนาจของรัฐส่วนกลางในการเป็นกรรมการป่าชุมชน เป็นการโอนอำนาจการจัดการ การตัดสินใจจากชาวบ้านผู้ดูแลป่าสู่รัฐราชการ (ดู หมวดที่ 2 หมวด 3)

อีกทั้งถ้าจะใช้ประโยชน์จากป่าชุมชนก็ต้องขออนุญาตจาก “คณะกรรมการป่าชุมชนประจำจังหวัด” (มาตรา 50-53 และหมวด 6) จะเห็นว่าป่าชุมชนที่เคยอยู่ในการแก้ไขของชาวบ้านจะถูกดึงไปอยู่ในการดูแลของรัฐภายใต้กฎเกณฑ์ที่สลับซับซ้อน ผิดไปจากการเคลื่อนไหวเพื่อรณณรงค์สร้างป่าชุมชนที่มีมาแต่เดิม อาจกล่าวได้ว่ากฎหมายที่แย่ไม่มีดีกว่ามี เพราะเมื่อเป็นกฎหมายแล้ว จะถูกสถาปนาความชอบธรรมและมีสภาพบังคับ ชาวบ้านคือผู้ได้รับผลกระทบจาก พ.ร.บ. นี้อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

จะเห็นได้ว่าป่าชุมชนที่ชาวบ้านดูแลมาย่างยาวนาน ชาวบ้านได้สร้างกฎเกณฑ์และองค์กรเชิงสถาบันที่หลากหลายในการดูแล ซึ่งแตกต่างจากเจตจำนงค์ของ พ.ร.บ. ป่าชุมชน (ฉบับ คสช.และ NGOs หางเครื่องรัฐ) ซึ่งจากการศึกษาของ ตะวัน อินต๊ะวงศ์ (2548 : 39) พบว่าประชาชนมีความพอใจ หรือความต้องการให้ อบต. (องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น) จัดการทรัพยากรป่าไม้แทนรัฐร้อยละ 48.8 เห็นด้วยอย่างยิ่ง 18.4 ไม่แน่ใจร้อยละ 26.2 จะเห็นว่าประชาชนส่วนใหญ่ต้องการให้ อบต. เข้ามาจัดการ หรือมีส่วนร่วมในการจัดการทรัพยากรป่าไม้ เพราะ อบต. เป็นองค์กรที่อยู่ใกล้ชิดประชาชนในท้องถิ่น กิจกรรมของ อบต. ชาวบ้านสามารถจับต้องได้ และตรวจสอบง่ายกว่ากิจกรรมของรัฐส่วนกลาง แต่ในอนาคตอันใกล้ อบต. ต้องมีบทบาทหน้าที่มากขึ้น  มีความพร้อมทั้งความรู้ และบุลากร รวมถึงงบประมาณ เพื่อสอดรับกับการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น แต่อย่างไรก็ตามหน่วยงานภาครัฐอื่นๆ หรือแม้แต่ อบต. ต้องออกกฎหมาย ระเบียบข้อบังคับ เพื่อไม่ให้อำนาจ หน้าที่ซ้อนทับ หรือแม้อำนาจหน้าที่จะซ้อนทับกัน ก็ต้องมีหน่วยงานคอยประสานเพื่อให้การจัดการทรัพยากรป่าไม้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด

การต่อสู้เรียกร้องให้มีการออก พ.ร.บ.ป่าชุมชน ซึ่งถือว่าเป็นกฎหมายฉบับแรกที่เสนอจากภาคประชาชนแม้จะไม่ประสบความสำเร็จในแง่อุดมคติ ด้วยข้อจำกัดและแรงต่อต้านจากหลายภาคส่วน รวมถึงความไม่ไว้วางใจของภาครัฐต่อการจัดการป่าของประชาชน ทำให้ พ.ร.บ. ฉบับนี้ไม่สามารถออกได้ แต่การเคลื่อนไหวเรียกร้องจากภาคประชาชนทำให้ขบวนการเคลื่อนไหวเข้มแข็ง และนำมาสู่การเคลื่อนไหวเรียกร้องในประเด็นอื่นๆ ตามมา อาทิเช่น การเรียกสิทธิในที่ทำกิน การแก้ไขปัญหาที่ดิน ป่าไม้ ซึ่งกระบวนการเคลื่อนไหวเรื่องป่าชุมชนทำให้เกิด “หน่ออ่อน” ของการเมืองภาคประชาชน ที่เปิดพื้นที่ทางการเมือง และเรียนรู้การต่อรองกับภาครัฐในเวลาต่อมา

 

บรรณานุกรม

โกมล แพรกทอง. มปป. ป่าชุมชนในประเทศไทย คู่มือเจ้าหน้าที่รัฐ. กรุงเทพฯ : ฝ่ายส่งเสริมและพัฒนาป่าชุมชน กองจัดการที่ดินป่าสงวนแห่งชาติ กรมป่าไม้ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์.

ฉลาดชาย รมิตานนท์. 2535. ป่าชุมชน ความหมายของ "ป่า" และ "ชุมชน". สยามอารยะ 1(6) 86-88.

ชัยพงษ์ สำเนียง. 2562. พื้นที่การเมืองในชีวิตประจำวันและการต่อรองธรรมาภิบาลท้องถิ่น: กรณีศึกษาการจัดการทรัพยากรขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นภาคเหนือ. วิทยานิพนธ์หลักสูตรปริญญาปรัชญาดุษฎีบัณฑิต สาขาวิชาสังคมวิทยาและมานุษยวิทยาบัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยเชียงใหม่.

ณัฐวุฒิ  พิมพ์ลัดดา. 2551. ความขัดแย้งและการจัดการความขัดแย้งของทรัพยากรป่าไม้โดยการจัดการร่วม : กรณีศึกษาบ้านห้วยขนุน ตำบลดอยแก้ว อำเภอจอมทอง จังหวัดเชียงใหม่. วิทยานิพนธ์วิทยาศาสตรมหาบัณฑิต สาขาการใช้ที่ดินและการจัดการทรัพยากรธรรมชาติอย่างยั่งยืน บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยเชียงใหม่.

ตะวัน อินต๊ะวงศ์. 2548. บทบาทขององค์กรบริหารส่วนตำบลและประชาชนในการจัดการทรัพยากรป่าไม้ : กรณีศึกษาการจัดการป่าไม้แม่หาด ตำบลโปงทุ่ง อำเภอดอยเต่า จังหวัดเชียงใหม่. การค้นคว้าแบบอิสระรัฐศาสตรมหาบัณฑิต. สาขาวิชาการเมืองและการปกครอง บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยเชียงใหม่.

บัณฑิต ศิริรักษ์โสภณ. 2561. การเมืองเรื่องป่าชุมชน: ปัญหาเชิงนโยบายและระบบกรรมสิทธิ์ร่วมในสังคมไทย. วารสารธรรมศาสตร์ 37 (2) หน้า 144-162.

ประชัน พิบูลย์. 2544. ศักยภาพการพัฒนาป่าชุมชน โดยองค์การบริหารส่วนตำบลใน อำเภอเชียงดาว จังหวัดเชียงใหม่. วิทยานิพนธ์วิทยาศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชาส่งเสริมการเกษตร บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยเชียงใหม่.

พระราชบัญญัติป่าชุมชน พ.ศ. 2562 https://library2.parliament.go.th/giventake/content_nla2557/law136-290562-71.pdf

วรัญญา ศิริอุดม. 2551. การใช้ประโยชน์และการจัดการป่าน้ำซับของชุมชนในลุ่มน้ำหนองหอยตอนบน ตำบลแม่แรม อำเภอแม่ริม จังหวัดเชียงใหม่. วิทยานิพนธ์วิทยาศาสตรมหาบัณฑิต สาขาการใช้ที่ดินและการจัดการทรัพยากรธรรมชาติอย่างยั่งยืน บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยเชียงใหม่.

เสน่ห์ จามริก และยศ สันตสมบัติ. 2546. ป่าชุมชนในประเทศไทย : แนวทางการพัฒนา เล่ม 2 ป่าฝนเขตร้อนกับภาพรวมของป่าชุมชนในประเทศไทย. พิมพ์ครั้งที่ 2. กรุงเทพฯ : สถาบันชุมชนท้องถิ่นพัฒนา.

อานันท์ กาญจนพันธุ์ สัณฐิตา กาญจนพันธุ์, ฉลาดชาย รมิตานนท์. 2535. ศักยภาพขององค์กรชาวบ้านใน

การจัดการป่าชุมชน : กรณีศึกษาหมู่บ้านในภาคเหนือ : รายงานการวิจัย. เชียงใหม่ : สถาบันวิจัยสังคม มหาวิทยาลัยเชียงใหม่, สถาบันชุมชนท้องถิ่นพัฒนา.

อุบลวรรณ สุภาแสน. 2543. บทบาทขององค์การบริหารส่วนตำบลและประชาชนในการจัดการทรัพยากร

ป่าไม้ในตำบลศรีบัวบาน อำเภอเมือง จังหวัดลำพูน. วิทยานิพนธ์รัฐศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชาการเมืองและการปกครอง บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยเชียงใหม่.

อ้างอิง

[1] ในหัวข้อนี้สรุปมาจากงานของ ฉลาดชาย รมิตานนท์ (2535) บัณฑิต ศิริรักษ์โสภณ (2561) เจิมศักดิ์ ปิ่นทอง (2535) และ ชัยพงษ์ สำเนียง (2554) ที่ชี้ให้เห็นวิวัฒนาการของการจัดการป่าไม้ของประเทศไทย และมีการต่อสู้อย่างยาวนาน แม้ว่า พ.ร.บ. ป่าชุมชน จะไม่ผ่านการพิจารณาในระดับต่างๆ แต่ได้ทำให้ภาคประชาชนที่เคลื่อนไหวเรื่องป่าชุมชนเกิดความเข้าแข็ง และร่วมเคลื่อนไหวในประเด็นอื่นตามมา

[2] การจัดการป่าของชุมชน ที่มีประวัติศาสตร์อย่างยาวนาน และได้รักษาผืนป่าไว้ได้จำนวนมาก

 

 

ร่วมบริจาค สนับสนุนการทำงานของ 'ประชาไท' ร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี Prachatai.com (ไม่มีขั้นต่ำ)

โอนเงิน บัญชีกรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM"

โอนเงิน PayPal / บัตรเครดิต https://PayPal.me/Prachatai (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)

ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai

แสดงความคิดเห็น

พื้นที่ประชาสัมพันธ์