รายงานพิเศษจากโครงการส่งเสริมการเข้าถึงระบบคมนาคมที่เป็นธรรมและปลอดภัย (LIMIT 4 LIFE) พบอุบัติเหตุจากการขับขี่รถจักรยานยนต์คือสาเหตุการตายอันดับหนึ่งของเด็กอายุ 14-19 ปี

อย่างไรก็ตาม กรณีเป็นผู้ขับขี่จักรยานยนต์ 66% สวมหมวกกันน็อกเป็นบางครั้ง สวมทุกครั้งเพียง 27% และไม่สวมหมวกกันน็อกเลย 7% โดยเหตุผลที่ไม่สวมหมวกกันน็อก 76% ระบุว่า ขับขี่ในระยะทางใกล้ๆ 20% ไม่สะดวกสบาย และ 5% เชื่อว่าอุบัติเหตุจะไม่เกิดขึ้นกับตนเอง ขณะที่ผลสำรวจของกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) ร่วมกับมูลนิธิไทยโรดส์[2] ระบุว่าปี 2561 กลุ่มวัยรุ่นทั่วประเทศสวมหมวกกันน็อกเพียง 22% และกลุ่มเด็กเฉพาะผู้โดยสารสวมหมวกกันน็อกเพียง 8% ขณะที่กลุ่มผู้ใหญ่ทั่วประเทศเฉลี่ยแล้วสวม 48% เมื่อเปรียบเทียบบริบทพื้นที่การสำรวจพบว่า อัตราสวมหมวกนิรภัยของผู้ใช้รถจักรยานยนต์ ทั้งผู้ขับขี่และผู้โดยสารใน เขตเมืองใหญ่ 78% เขตเมืองรอง 45% และเขตชุมชนชนบท เพียง 31% เท่านั้น

ทั้งนี้ กลุ่มตัวอย่างที่สำรวจโดย Youth Poll พบว่า 58% คาดหวังอย่างมากให้ภาครัฐหรือเอกชนเข้ามาแก้ไขปัญหาอุบัติเหตุบนท้องถนน, 36% คาดหวังเล็กน้อย และ 6% ไม่คาดหวัง โดย 74% เชื่อว่าการบังคับใช้กฎหมายอย่างเคร่งครัดจะลดการทำผิดกฎจราจรของผู้ขับขี่ยานพาหนะลงได้ ซึ่ง 95% อยากให้เครือข่ายเยาวชนมีส่วนร่วมในการแก้ไขปัญหาอุบัติเหตุบนท้องถนน

จากการบูรณาการตัวเลขผู้เสียชีวิตจากอุบัติเหตุทางถนน 3 ฐาน (สาธารณะสุข, ตำรวจ, บ.กลางคุ้มครองผู้ประสบภัยจากรถ จำกัด)[3] พบว่า กลุ่มอายุ 10-19 ปี เสียชีวิตเฉลี่ยปีละ 2,850 คน และมีแนวโน้มเพิ่มขึ้น กล่าวคือ วัย10-14 ปี ในปี 2556-60 เสียชีวิต 527, 574, 545, 685 และ 727 ราย ตามลำดับ รวม 5 ปี 3,058 ราย วัย 15-19 ปี เสียชีวิต 2,080, 2,057, 2,058, 2,399 และ 2,609 ราย รวม 5 ปี 11,203 ราย

จำนวนเด็กและเยาวชนที่เสียชีวิตจากอุบัติเหตุทางถนน ปี 2556-2560

ที่มา : การบูรณาการข้อมูล 3 แหล่งของกระทรวงสาธารณสุข สำนักงานตำรวจแห่งชาติ และบริษัทกลางคุ้มครองผู้ประสบภัยจากรถ

เมื่อพิจารณาเป็นอัตราเสียชีวิตจากอุบัติเหตุทางถนนต่อประชากรแสนคน 10-19 ปี เฉลี่ย 5 ปี 32.9 ต่อประชากรแสนคน เป็นอัตราที่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นตามภาพ ซึ่งเป็นระดับเดียวกับอัตราตายทางถนนของกลุ่มประเทศรายได้ต่ำในทวีปแอฟริกา[4] ในขณะที่อัตราการตายของทุกกลุ่มอายุทั้งประเทศไทยมีแนวโน้มคงที่ นอกจากนั้น อัตราตายในกลุ่มอายุ 15-19 ปี ค่อนข้างสูงตามภาพ ซึ่งเป็นระดับที่สูงกว่าอัตราตายของประเทศใดๆ ในโลกนี้ โดยมีสาเหตุจากการใช้รถจักรยานยนต์มากถึง 88%

ในรายงานของ ‘โครงการวิจัยและพัฒนารูปแบบการแก้ไขปัญหาการตายและบาดเจ็บสำหรับเด็กและเยาวชนที่ใช้จักรยานยนต์ที่มีประสิทธิผล’ โดย ดร.ปัญณ์  จันทร์พาณิชย์ จากกองป้องกันการบาดเจ็บ กรมควบคุมโรค หัวหน้าโครงการวิจัย ได้ระบุถึง ‘ข้อเสนอที่ยังไปไม่ถึง เนื่องจากมีข้อมูลไม่เพียงพอ’ ได้แก่

1. อายุน้อยกว่า 15 ปี ไม่ขับขี่ (ศูนย์วิจัยฯ รพ.รามาธิบดี กำลังขับเคลื่อนเรื่องนี้)

2. การไม่มีใบอนุญาตต้องไม่ขับขี่ (เด็กจะไปโรงเรียนอย่างไร?)

3. การควบคุมกำกับด้านกฎหมายที่เหมาะสม (เด็กไม่มีเงินเสียค่าปรับ)

4. มาตรฐานรถ/ขนาดจักรยานยนต์ที่เหมาะสำหรับเยาวชน  (CC.?)

5. การกำหนดเวลาในการขับขี่ของเยาวชน (เหตุเกิดเหตุกลางคืน มาก/น้อย?)

6. เราส่งเสริมหรือลดการใช้ ‘จักรยานยนต์’ กันแน่? (ส่งเสริมการสวมหมวก อบรมขับขี่ปลอดภัย)

7. เราสามารถจำกัดให้เข้าถึงจักรยานยนต์ได้ช้าลงหรือไม่? (เข้าถึงช้า)

8. เรามีมาตรการเฉพาะกลุ่มเยาวชนหรือไม่?

ความเสมอภาคทางการศึกษา ไม่ได้นับ ‘การเดินทาง’ ไปเรียน

รัฐไทยได้บัญญัติหลักประกันสิทธิขั้นพื้นฐานด้านการสร้างความเสมอภาคทางการศึกษาให้แก่ประชาชนไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 มาตรา 54 อย่างไรก็ตาม พิสิษฐ์ วงศ์เธียรธนา[5] ผู้ทำการศึกษาแนวทางการจัดสรรงบประมาณเพื่อการจัดการรถรับ-ส่งนักเรียนที่ปลอดภัย ชี้ว่าการเข้าถึงความเสมอภาคทางการศึกษาของบ้านเรามักถูกกล่าวถึงแต่เฉพาะในเรื่องการพัฒนาหลักสูตรการเรียนการสอน เช่น การให้โอกาสในการเรียนฟรี การให้บริการสาธารณะด้านการศึกษาที่มีคุณภาพในสถานศึกษา และการจัดสวัสดิการด้านการศึกษาให้แก่เด็กเล็กหรือผู้ด้อยโอกาสเท่านั้น ทั้งๆ ที่จริงแล้ว “การเดินทางเพื่อไปศึกษาหาความรู้” ก็สำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่ากัน และ “การสร้างคนให้มีความรู้” ถือเป็นกิจกรรมที่ต้องอาศัยการเดินทางหรือการรับ-ส่งผู้เรียน

นอกจากที่การเสียชีวิตของเด็กและเยาวชนที่ระบุไว้ข้างต้นซึ่งมีสาเหตุมาจากการใช้รถจักรยานยนต์มากถึง 88% ในหนังสือ ‘คู่มือการจัดการรถรับ-ส่งนักเรียนที่ปลอดภัย’ (ส.ค. 2562)[6] ได้ระบุถึงสถานการณ์ที่เป็นผลมาจากความเสมอภาคทางการศึกษา ที่ไม่ได้นับการเดินทางไปยังสถานศึกษา ปรากฏเป็นการพึ่งพารถรับ-ส่งนักเรียนซึ่งทั่วประเทศมากกว่า 90% ไม่ผ่านเกณฑ์มาตรฐานตามที่กรมการขนส่งทางบกกำหนด เพราะส่วนหนึ่งเป็นรถของชาวบ้านที่มีจิตอาสานามาวิ่งรับ-ส่งลูกหลานในหมู่บ้าน ไม่มีกำไรจากการดำเนินกิจการนี้ หากดำเนินการให้ถูกต้องตามเกณฑ์มาตรฐานของกรมการขนส่งทางบกจะต้องใช้เงินทุนที่สูง ประกอบกับระบบขนส่งสาธารณะที่ไม่ทั่วถึงทำให้ผู้ปกครองและนักเรียนไม่มีทางเลือกในการเดินทาง หากไม่ใช้รถรับ-ส่งแบบจิตอาสาที่ไม่ผ่านเกณฑ์มาตรฐานความปลอดภัย ผู้ปกครองและนักเรียนก็หันไปใช้รถจักรยานยนต์ โดยเฉพาะการอนุญาตให้นักเรียนขับขี่รถจักรยานยนต์ไปโรงเรียน และเป็นสาเหตุส่วนใหญ่ของความสูญเสีย

หนังสือดังกล่าวชี้ว่า เนื่องจากปัจจัยทางด้านเศรษฐกิจของผู้ปกครองและผู้ประกอบการที่ไม่สามารถปรับปรุงให้ได้ตามมาตรฐานที่กฎหมายกำหนดได้ และมาตรฐานรถที่กำหนดไว้ตามกฎหมายยังไม่เหมาะสมกับการใช้งานตามบริบททางเศรษฐกิจในบางพื้นที่ รวมถึงการขาดกลไกในการพัฒนาระบบการจัดการและการกำหนดระเบียบที่สอดคล้องกับบริบทของพื้นที่ตามหลักความปลอดภัย

สนง.ตรวจเงินแผ่นดิน...ไม่ยอม

ในอดีตได้มีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นบางแห่งดำเนินโครงการจ้างเหมารถรับ-ส่งนักเรียน ด้วยเหตุผลเพื่อเป็นการช่วยเหลือและแบ่งเบาภาระของผู้ปกครองที่ต้องทำงานหาเลี้ยงชีพซึ่งไม่สามารถเดินทางมาส่งบุตรหลานที่โรงเรียนได้ แต่จากการตรวจสอบของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน พบว่า กรณีดังกล่าวไม่สามารถดำเนินการได้ โดยให้ความเห็นว่า “การจัดรถรับ-ส่ง” จะกระทำได้แต่เฉพาะการให้บริการแก่เด็กเล็กและกลุ่มผู้ด้อยโอกาสทางสังคมในแง่ฐานะความเป็นอยู่เท่านั้น

เพราะเห็นว่า “การจัดรถรับ-ส่ง” ให้แก่เด็กทุกคนนั้นถือเป็นเรื่องการอำนวยความสะดวกให้กับนักเรียน ไม่ได้เกี่ยวข้องกับเรื่องการเรียนการสอนแต่ประการใด จึงมิใช่ภารกิจด้านการศึกษาตามมาตรา 4 แห่ง พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 ประกอบกับไม่ใช่หน้าที่ที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะเข้าไปให้ความช่วยเหลือตามกฎหมายได้ เพราะไม่เข้าข่ายการให้ความช่วยเหลือในลักษณะสังคมสงเคราะห์ที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถอุดหนุนหรือสนับสนุนงบประมาณดำเนินการได้

กฎหมายยังไม่เอื้อรถรับ-ส่งนักเรียน

พิสิษฐ์ วงศ์เธียรธนา และ เพ็ญนภา พรสุพิกุล ผู้วิจัยที่ร่วมศึกษาแนวทางการจัดสรรงบประมาณเพื่อการจัดการรถรับ-ส่งนักเรียนที่ปลอดภัย ตั้งข้อสังเกตว่า เมื่อวิเคราะห์กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการจัดการรถรับ-ส่งนักเรียนข้างต้น พบช่องว่างของกฎหมายที่ทาให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่สามารถสนับสนุนงบประมาณเพื่อการจัดการรถรับ-ส่งนักเรียนได้ดังนี้

1) กฎกระทรวงออกความตาม พ.ร.บ.คุ้มครองเด็ก พ.ศ. 2546 ในเรื่องมาตรฐานขั้นต่ำในการอุปการะเลี้ยงดู อบรมสั่งสอน และพัฒนาเด็ก กล่าวถึง การคุ้มครองให้เด็กได้รับการศึกษาขั้นพื้นฐานอย่างต่อเนื่อง ไม่หยุดชะงักรวมถึงได้รับบริการสาธารณะที่ไม่เป็นผลร้ายต่อชีวิตและความเป็นอยู่ของเด็กในวัยเรียน  (แต่)

2) พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2545 และ (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2553 ไม่ได้กำหนดให้การจัดการการเดินทางของนักเรียนที่ปลอดภัยเป็นส่วนหนึ่งของกิจกรรมสนับสนุนให้เกิดการจัดการศึกษาที่มีประสิทธิภาพ

3) ระเบียบกรมการขนส่งทางบก ว่าด้วยการขออนุญาตให้ใช้รถในการรับจ้างรับส่งนักเรียน พ.ศ. 2547 ซึ่งกล่าวถึงมาตรฐานและความปลอดภัยในเชิงโครงสร้างของรถรับ-ส่งนักเรียนเท่านั้น ไม่ได้กล่าวถึงช่องทางในการขอรับการสนับสนุนด้านงบประมาณจากหน่วยงานรัฐหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในพื้นที่ แต่อย่างใด

4) ระเบียบกระทรวงศึกษาธิการ ว่าด้วยการควบคุมดูแลการใช้รถโรงเรียน พ.ศ. 2536 และ พ.ศ. 2562 (6 ธ.ค. 2562)[7] ซึ่งเป็นระเบียบที่กำหนดเรื่องของความปลอดภัยและวิธีปฏิบัติเมื่อเกิดเหตุฉุกเฉินหรืออุบัติเหตุเท่านั้น มิได้กล่าวถึงเรื่องวิธีบริหารจัดการหรือการสนับสนุนด้านงบประมาณการจัดให้มีรถรับส่งนักเรียนแต่ประการใด

5) กฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่างๆ ซึ่งกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่ ในกรอบของคำว่า “ส่งเสริมการศึกษา...” ซึ่งมีการตีความว่าไม่เกี่ยวข้องกับเรื่องของการเดินทางมาศึกษาเล่าเรียนเช่นกัน แต่กลับสามารถให้บริการรถรับ-ส่งกับคนบางกลุ่มได้เฉพาะในการสังคมสงเคราะห์เท่านั้น ในความหมายของคาว่า “ส่งเสริมพัฒนาสตรี เด็ก เยาวชน ผู้สูงอายุ และผู้พิการ” ตามหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

6) ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการรับเงิน การเบิกจ่ายเงิน การฝากเงิน การเก็บรักษาเงิน และการตรวจเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2547 ข้อ 67 ที่กำหนดให้การจ่ายเงินหรือการก่อหนี้ผูกพันขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะกระทาได้แต่เฉพาะเมื่อมีกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ หรือหนังสือสั่งการของกระทรวงมหาดไทยกำหนดไว้เท่านั้น เมื่อไม่มีข้อสั่งการหรือระเบียบกฎหมายรับรองเพื่อให้การสนับสนุนนโยบายเกี่ยวกับการจัดบริการรถรับ-ส่งนักเรียนไว้เป็นการเฉพาะ ย่อมไม่สามารถเบิกจ่ายงบประมาณใดๆ จากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ อย่างไรก็ดี ผู้วิจัยแนวทางการจัดสรรงบประมาณเพื่อการจัดการรถรับ-ส่งนักเรียนที่ปลอดภัยดังกล่าว มีข้อเสนอแนะว่า

1. ควรมีข้อสั่งการจาก ศปถ. ให้จังหวัด/ศปถ.จ. ศึกษาปัญหาความเดือดร้อนและความต้องการการเดินทางโดยรถรับ-ส่งนักเรียนในจังหวัด และให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้การสนับสนุนการจัดการรถรับ-ส่งนักเรียนที่ปลอดภัยให้แก่นักเรียนทุกคน

2. ทั้งนี้ หากมีการแก้ไขนิยาม “การศึกษา” ให้ครอบคลุมเรื่องการเดินทางมาศึกษาอย่างสะดวกปลอดภัยแล้ว กระทรวงมหาดไทย โดยกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ต้องจัดทำระเบียบกระทรวง มหาดไทยที่เกี่ยวข้องกับเรื่องนี้ออกมารองรับการปฏิบัติต่อไป

และอีกหนึ่งข้อกฎหมายที่เป็นอุปสรรค ได้แก่ พ.ร.บ.การศึกษา พ.ศ. 2542 มาตรา 4 (นิยามของคำว่า “การศึกษา”) ซึ่ง ผู้วิจัยวิเคราะห์ข้อกฎหมายไว้ว่า เนื่องจากบริการสาธารณะด้านการศึกษา เป็นภารกิจที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่ตามกฎหมายในการให้การส่งเสริม แต่อย่างไรก็ตามนิยามคาว่า “การศึกษา” ตาม พ.ร.บ.การศึกษา พ.ศ. 2542 ยังมุ่งเน้นไปที่เรื่องของการเรียนรู้และหลักสูตรเป็นหลัก มิได้กำหนดนิยามให้ครอบคลุมถึงเรื่องการเข้าถึงการศึกษา ดังนั้น เมื่อไม่มีการกำหนดให้การเดินทางเป็นส่วนหนึ่งของการเข้าถึงการศึกษาอย่างมีคุณภาพ จึงทาให้ประเด็นเรื่องการเดินทางและรถรับ-ส่งนักเรียนไม่ได้ถูกกำหนดเป็นภารกิจของโรงเรียนในสังกัดสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) รวมถึงไม่มีการกำหนดให้ถ่ายโอนไปเป็นภารกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ส่งผลต่อการสนับสนุนงบประมาณในการจัดการรถรับ-ส่งนักเรียนไปด้วย

โดยผู้วิจัยได้ให้ข้อเสนอแนะไว้ว่า ควรแก้ไขนิยามคำว่า “การศึกษา” ตามมาตรา 4 โดยเพิ่มเติมนิยามการศึกษา ให้หมายความรวมถึง “การจัดบริการ ที่จำเป็นเพื่อให้นักเรียนสามารถเดินทางมาศึกษาเล่าเรียนยังสถานศึกษาหรือเข้าถึงการศึกษาได้อย่างสะดวกปลอดภัย”

ถึงแม้จะมีอุปสรรคทางกฎหมายเหล่านี้ ก็ยังมี 8 กรณีศึกษาที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถจัดสรรงบประมาณเพื่อการจัดการรถรับ-ส่งนักเรียน[8] ได้แก่

1. กรณีเทศบาลตำบลวังกะพี้

2. กรณีองค์การบริหารส่วนตำบลนาทะนุ จังหวัดน่าน

3. กรณีองค์การบริหารส่วนตำบลเขาวง อำเภอพระพุทธบาท จังหวัดสระบุรี

4. กรณีการสนับสนุนงบประมาณเป็นค่าใช้จ่ายในการบริหารจัดการรถรับ-ส่งนักเรียนเทศบาลตำบล ไทรย้อย จังหวัดพิษณุโลก

5. กรณีเทศบาลตำบลโนนสะอาด อำเภอศรีบุญเรือง จังหวัดหนองบัวลำภู

6. กรณีโครงการจ้างเหมารถรับ–ส่งนักเรียน โรงเรียนในสังกัดองค์การบริหารส่วนจังหวัดปทุมธานี

7. กรณีการสนับสนุนงบประมาณเพื่อด่าเนินการบริหารจัดการรถรับ-ส่งนักเรียนขององค์การบริหารส่วนตำบลหนองทอง จังหวัดกำแพงเพชร

8. กรณีการสนับสนุนงบประมาณเป็นค่าใช้จ่ายในการบริหารจัดการรถรับ-ส่งนักเรียน องค์การบริหารส่วนตำบลแม่สลองนอก จังหวัดเชียงราย