อดีต ปัจจุบัน และอนาคตรัฐธรรมนูญไทย (2): รัฐธรรมนูญ 2560 ระเบิดเวลาที่รอจุดชนวน

ซีรีส์งานเสวนา ‘อดีต ปัจจุบัน และอนาคตรัฐธรรมนูญไทย’ 'ประจักษ์ ก้องกีรติ' ชี้ รัฐธรรมนูญ 2560 คือระเบิดเวลาที่รอวันระเบิด หากชนชั้นนำไม่เปิดพื้นที่ในระบบให้เกิดการแก้ไขรัฐธรรมนูญ

  • เผด็จการอำนาจนิยมทั่วโลกเรียนรู้และปรับตัวที่จะใช้สถาบันการเมืองในระบอบประชาธิปไตยเป็นเครื่องมือเพื่อครองอำนาจต่อ
  • รัฐธรรมนูญฉบับ 2484 2517 และ 2540 เป็นรัฐธรรมนูญที่มีความเป็นประชาธิปไตย ลักษณะร่วมของรัฐธรรมนูญทั้ง 3 ฉบับคือเกิดการเปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาธิปไตยก่อนมีการร่างรัฐธรรมนูญ
  • การขาดเงื่อนไขการเปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาธิปไตยอาจทำให้การแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 เป็นไปอย่างยากลำบาก
  • รัฐธรรมนูญ 2560 เขียนขึ้นเพื่อความมั่นคงของชนชั้นนำโดยไม่แบ่งปันอำนาจกับใคร มันจึงเป็นระเบิดเวลาที่รอวันระเบิด
  • หากชนชั้นนำไม่คิดเปิดให้พื้นที่ทางการเมืองในระบบเพื่อแก้รัฐธรรมนูญเท่ากับผลักผู้คนลงท้องถนนและอาจเกิดเหตุการณ์แบบ 14 ตุลาคม 2516 หรืออาหรับสปริง

งานเสวนา ‘อดีต ปัจจุบัน และอนาคตรัฐธรรมนูญไทย’ ซึ่งจัดขึ้นที่คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ท่าพระจันทร์ เมื่อปลายปีที่แล้ว ที่ประกอบด้วยธำรงศักดิ์ เพชรเลิศอนันต์ จากคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยรังสิต ประจักษ์ ก้องกีรติ จากคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ สิริพรรณ นกสวน สวัสดี จากคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และวรรณภา ติระสังขะ จากคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ได้ร่วมกันบรรยายให้เห็นอดีตที่พ่ายแพ้มากกว่าชัยชนะของประชาธิปไตย ปัจจุบันที่มีแสงสว่างอยู่บ้าง แต่ความมืดหม่นเข้มกว่า และอนาคตอันไม่แน่นอนว่าจะต้องเสียเลือดเนื้ออีกหรือไม่หากชนชั้นนำไทยขาดสติปัญญาที่จะคิดให้ทันความเปลี่ยนแปลง

‘ประชาไท’ ขอนำเสนอคำบรรยายโดยละเอียดของวิทยากรทั้ง 4 พร้อมกับข้อคิดเห็นของเกษียร เตชะพีระ คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ในประเด็นการใช้ความชอบธรรมสู้กับรัฐเพื่อให้เกิดการสูญเสียน้อยที่สุด

 ปฏิทินประชาไทxไข่แมว2020

ประจักษ์ ก้องกีรติ

ตอนที่ 2 นี้เป็นการบรรยายของ ประจักษ์ ก้องกีรติ

เผด็จการอำนาจนิยมเรียนรู้ที่จะครองอำนาจยาวนาน

ประเด็นของผมจะคาบเกี่ยวระหว่างอดีตกับปัจจุบัน ก็คือผมจะโฟกัสไปที่รัฐธรรมนูญในอดีต 3 ฉบับซึ่งผมเรียกว่าเป็นรัฐธรรมนูญประชาธิปไตยก็คือฉบับ 2489 2517 และ 2540 แล้วจะพยายามเปรียบเทียบและถอดบทเรียนว่าจาก 3 ฉบับนั้นเรามีบทเรียนอะไรบ้าง เพื่อจะนำมาปรับประยุกต์ใช้กับสถานการณ์ในปัจจุบันซึ่งก็คือความพยายามจะแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับ 2560 โดยผมจะพูดในกรอบของรัฐธรรมนูญกับการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยจะเชื่อมโยง 2 สิ่งเข้าด้วยกันว่ารัฐธรรมนูญมันเกี่ยวข้องอย่างไรกับกระบวนการพัฒนาประชาธิปไตย

ก่อนอื่นอยากจะปูพื้นคร่าวๆ ก่อนว่าการที่ประเทศนั้นๆ มีรัฐธรรมนูญไม่ได้แปลว่าประเทศนั้นมีประชาธิปไตย รัฐธรรมนูญไม่ได้เท่ากับประชาธิปไตย พูดอีกด้านหนึ่งของเหรียญก็คือว่ารัฐธรรมนูญกับระบอบเผด็จการก็ไปด้วยกันได้ ประเทศเผด็จการทุกประเทศในโลกนี้ก็มีรัฐธรรมนูญเช่นกัน แต่รัฐธรรมนูญในระบอบเผด็จการเป็นรัฐธรรมนูญที่ร่างขึ้นเพื่อจะส่งเสริมและค้ำจุนการครองอำนาจของเผด็จการอำนาจนิยมให้อยู่คงทนยาวนาน เช่น ในรัฐธรรมนูญของรัสเซีย รัฐธรรมนูญจีน หรือรัฐธรรมนูญของประเทศกัมพูชาในปัจจุบัน เป็นรัฐธรรมนูญที่ไม่ได้ส่งเสริมประชาธิปไตย แต่ส่งเสริมการผูกขาดอำนาจของผู้นำ

ในช่วงหลัง แวดวงวิชาการรัฐศาสตร์ก็พูดถึงปรากฏการณ์เหล่านี้มากขึ้นว่า ระบอบเผด็จการอำนาจนิยมทั่วโลกมีการเรียนรู้และปรับตัว คือมีความฉลาดมากขึ้นในการที่จะปรับใช้สถาบันทางการเมืองแบบประชาธิปไตย ซึ่งมันควรจะทำหน้าที่ในการส่งเสริมอำนาจของประชาชน เช่น การเลือกตั้ง การจัดประชามติหรือการร่างรัฐธรรมนูญ แต่ระบอบเผด็จการกลับปรับใช้สถาบันทางการเมืองและกระบวนการทางการเมืองเหล่านี้มาส่งเสริมอำนาจของตนแทน ฉะนั้น เราจะพบปรากฏการณ์ที่ในหลายประเทศต่อให้มีการจัดการเลือกตั้ง มีการทำประชามติ หรือมีรัฐธรรมนูญ แต่สิ่งเหล่านี้ไม่ได้เป็นไปเพื่อส่งเสริมสิทธิเสรีภาพของประชาชนหรือส่งเสริมการตรวจสอบถ่วงดุลอำนาจของผู้นำ เราจึงไม่สามารถสรุปอย่างผิวเผินได้ว่าประเทศที่มีประชามติ มีการจัดการเลือกตั้งแล้ว หรือมีรัฐธรรมนูญแล้ว จะบอกว่าประเทศนั้นอยู่ในระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย

ถึงที่สุดผมอยากใช้คำนิยามของท่านอาจารย์เสน่ห์ จามริก ที่เขียนหนังสือคลาสสิกเรื่องการเมืองไทยกับพัฒนาการรัฐธรรมนูญ อาจารย์เสน่ห์สรุปไว้อย่างเข้าใจง่ายมากว่ารัฐธรรมนูญคืออะไร รัฐธรรมนูญก็คือตัวที่กำหนดความสัมพันธ์ทางอำนาจในสังคม อ่านรัฐธรรมนูญก็เห็นความสัมพันธ์ทางอำนาจในสังคมนั้นๆ รัฐธรรมนูญแต่ละฉบับในสังคมไทยที่เปลี่ยนผ่านมาเรื่อยๆ มันเป็นตัวสะท้อนความสัมพันธ์ทางอำนาจที่เป็นจริงในแต่ละยุคว่าเป็นอย่างไร

รัฐธรรมนูญฉบับ 2484

ในบรรดารัฐธรรมนูญที่เรามีมาทั้งหมด ผมบอกแล้วว่าการมีรัฐธรรมนูญไม่ได้เท่ากับการมีประชาธิปไตย  มีรัฐธรรมนูญเพียง 3 ฉบับเท่านั้นที่เราอาจจะเรียกได้ว่าเป็นรัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตย ทั้งในแง่กระบวนการและเนื้อหา และไม่ได้เป็นผลผลิตของการยึดอำนาจรัฐประหาร รัฐธรรมนูญดังกล่าวก็คือฉบับ 2489 2517 และ 2540 ซึ่งมีลักษณะร่วมดังต่อไปนี้

รัฐธรรมนูญทั้ง 3 ฉบับถือกำเนิดขึ้นในช่วงที่เรามีรัฐบาลพลเรือน สองคือถือกำเนิดขึ้นในช่วงที่ประเทศมีการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตย แล้วบรรยากาศที่เป็นประชาธิปไตยนี่แหละที่เอื้อให้เกิดรัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตยขึ้น ฉบับ 2489 ก็เป็นผลผลิตของการหมดอำนาจลงของรัฐบาลจอมพล ป.พิบูลสงคราม ในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2 แล้วก็มีรัฐบาลที่เป็นประชาธิปไตยเกิดขึ้น โดยกลุ่มเสรีไทยที่นำโดยอาจารย์ปรีดี พนมยงค์

ฉบับ 2517 ก็ชัดเจนว่าเป็นผลผลิตของการต่อสู้ของนักศึกษา ประชาชน ในเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 ส่วนฉบับ 2540 ก็เป็นผลผลิตสืบเนื่องจากเหตุการณ์พฤษภาคม 2535 มันมีการเปลี่ยนผ่านสู่ระบอบประชาธิปไตยที่ระบอบเผด็จการล้มลงโดยการต่อสู้ของประชาชน แล้วเสรีภาพที่เปิดกว้างมากขึ้นก็นำไปสู่รัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตย ประการสุดท้ายก็คือเกิดจากกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนและกระบวนการในสภาทั้ง 3 ฉบับเกิดมาจากกระบวนการแก้ไขผ่านรัฐสภา

รัฐธรรมนูญที่เหลือส่วนใหญ่เป็นรัฐธรรมนูญที่ผมเรียกว่าเป็นรัฐธรรมนูญแบบไทยๆ คือเป็นรัฐธรรมนูญที่เป็นผลผลิตของการยึดอำนาจ ฉีกรัฐธรรมนูญเก่าทิ้ง แล้วก็ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ลักษณะร่วมกันก็คือเป็นรัฐธรรมนูญจากบนลงล่าง ร่างโดยคนกลุ่มเล็กๆ ไม่มีกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนและจุดมุ่งหมายของรัฐธรรมนูญเหล่านั้นก็คือสร้างความมั่นคงให้กับชนชั้นนำ เป็นรัฐธรรมนูญเพื่อส่งเสริมอำนาจของคณะบุคคลของชนชั้นนำกลุ่มเล็กๆ ฉบับของจอมพลสฤษดิ์ จอมพลถนอม ก็เป็นตัวอย่างที่ชัดเจน ฉบับปี 2550 และปี 2560 ก็เป็นตัวอย่างที่ชัดเจนของรัฐธรรมนูญแบบไทยๆ แบบนี้ที่เป็นมรดกของคณะรัฐประหาร ดังนั้น อาจจะเรียกได้ว่ารัฐธรรมนูญแบบไทยๆ ส่วนใหญ่เป็นรัฐธรรมนูญของชนชั้นนำ โดยชนชั้นนำ เพื่อชนชั้นนำ

ถ้าเราดูรัฐธรรมนูญทั้ง 3 ฉบับซึ่งค่อนข้างเป็นข้อยกเว้นที่แตกต่างออกไป ฉบับ 2489 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่ 3 ของประเทศเป็นผลพวงของการเปลี่ยนผ่านจากรัฐบาลจอมพล ป. ที่มีลักษณะเป็นอำนาจนิยมโดยผู้นำทหาร เชื่อผู้นําชาติพ้นภัย รัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็นการร่างขึ้นใหม่ทั้งฉบับ ไม่ใช่แค่แก้ไขบางมาตรา ที่น่าสนใจก็คือว่ามีการเสนอเป็นญัตติขึ้นมาในรัฐสภาเองในสมัยของรัฐบาลควง อภัยวงศ์ ซึ่งมาจากการปรึกษาหารือกันระหว่างนายกฯ ควงอภัยวงศ์ที่มาจากพรรคประชาธิปัตย์กับอาจารย์ปรีดี พนมยงค์ ซึ่งตอนนั้นเป็นผู้สำเร็จราชการ

ญัตติที่เสนอนี้ก็น่าสนใจเพราะมีการเสนอจากบุคคลที่มาจากหลายขั้วอุดมการณ์ 1 ในนั้นมีคนสนิทของอาจารย์ปรีดีก็คืออาจารย์ดิเรก ชัยนาม อาจารย์ดิเรก ชัยนามเป็นหนึ่งในผู้เสนอญัตติ แต่เมื่อไปดูรายชื่อผู้เสนอญัตติปรากฏว่าก็มี ส.ส.พรรคประชาธิปัตย์หลายคนด้วย มีคนอย่าง ม.ร.ว.เสนีย์ ปราโมชด้วย เป็นเชิงอรรถไว้ว่าพรรคประชาธิปัตย์มีบทบาทหลายครั้งในการเสนอญัตติแก้ไขรัฐธรรมนูญ ฉบับปัจจุบันก็เช่นกัน เราก็ต้องมาดูว่าประวัติศาสตร์จะพลิกผันไปอย่างไร

ฉบับนี้มาเสร็จเอาตอนรัฐบาลของอาจารย์ปรีดี พนมยงค์ ตัวกรรมาธิการร่างก็น่าสนใจคืออาจารย์ปรีดี พนมยงค์เป็นประธานร่าง แต่หม่อมคึกฤทธิ์เป็นเลขานุการของกรรมาธิการชุดนี้ เราจะเห็นว่ามันเกิดขึ้นจากการร่วมมือกันของคนที่มาจากต่างขั้วอุดมการณ์ ก็คือมันมีการประนีประนอมรอมชอมกันระดับหนึ่งในการสร้างฉันทามติขึ้นมากว่าที่รัฐธรรมนูญจะผ่านไปได้สำเร็จ รัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็นฉบับที่มีความเป็นประชาธิปไตยสูง มีการส่งเสริมสุขภาพอย่างกว้างขวาง และเป็นครั้งแรกที่มีการบัญญัติเรื่องสิทธิในการจัดตั้งพรรคการเมือง ช่วงหลังจากนี้จะเป็นช่วงที่พรรคการเมืองซึ่งเฟื่องฟูและจัดตั้งขึ้นได้ตามกฎหมาย

นอกจากนั้น ยังเป็นครั้งแรกที่กำหนดให้มีพฤฒิสภา ซึ่งในเวลาต่อมาเราก็เรียกกันว่าวุฒิสภา ก่อนหน้านี้ประเทศไทยเราใช้ระบบสภาเดี่ยวจากช่วง 2475 มาถึง 2489 เพียงแต่ว่ามี ส.ส. 2 ประเภท ดังนั้น การที่มี สว. บางท่านบอกว่าเราไม่เคยใช้ระบบสภาเดี่ยวมาก่อน ไม่จริง คนที่นำเสนอให้มีระบบ 2 สภาคืออาจารย์ปรีดี แต่เราต้องเข้าใจว่าระบบสองสภานี้ พฤฒิสภาจะมาจากการเลือกตั้ง ไม่ได้มาจากการแต่งตั้ง เป็นการเลือกตั้งทางอ้อม

ที่น่าสนใจคือเขาออกแบบให้ ส.ส. ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรงตั้งองค์คณะขึ้นมาแล้วมาเลือกพฤฒิสภาอีกที เพราะฉะนั้นพฤฒิสภาก็ยังมีความยึดโยงกับประชาชนผ่าน ส.ส. ที่สำคัญก็คือห้ามข้าราชการประจำเป็นข้าราชการทางการเมือง อันนี้ก็มักจะปรากฏในรัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตยทุกครั้ง  เช่น ถ้าคุณเป็นผู้บัญชาการทหารบก คุณก็มาเป็นสมาชิกวุฒิสภาไม่ได้ แต่ปัจจุบัน ทำได้ เป็นโดยตำแหน่งด้วย จะเห็นว่ามันสวนทางกับสิ่งที่คุณจะเป็นในรัฐธรรมนูญประชาธิปไตย รัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็อายุสั้นส่วนใหญ่ ถ้าไปศึกษาจะพบว่ารัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตยจะมีลักษณะร่วมกันอีกอย่างก็คืออายุขัยสั้น ฉบับนี้ก็ประมาณปีเศษๆ เท่านั้น มาสิ้นสุดไปตอนมีรัฐประหารปี 2490 โดยจอมพลผิน ชุณหะวัณ

แฟ้มภาพ ประชาไท

รัฐธรรมนูญฉบับ 2517

รัฐธรรมนูญฉบับ 2517 ก็เป็นผลผลิตของการปฏิวัติประชาธิปไตยของนักศึกษา ประชาชน ในเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 เป็นการร่างใหม่ทั้งฉบับเช่นกัน แล้วก็เป็นรัฐธรรมนูญที่มีกระบวนการที่น่าสนใจก็คือว่าเป็นการร่างโดยสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ซึ่งมีที่มาจากการคัดเลือกกันเองของสมัชชาแห่งชาติหรือที่เราเรียกว่าสภาสนามม้า 2 พันกว่าคน แล้วก็มาคัดเลือกกันเองเหลือเป็นสภานิติบัญญัติแห่งชาติ 299 คน น่าสนใจว่าเป็นการตั้งสภาขึ้นมาใหม่เพื่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้เพราะไม่ไว้ใจสภาชุดเดิม ตอนเกิดเหตุการณ์ 14 ตุลาคม สภาชุดเดิมยังมีอำนาจอยู่คือเป็นสภาที่มาจากการแต่งตั้งของคณะรัฐประหารของจอมพลถนอม เมื่อจะมีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ก็มีความไม่ไว้วางใจว่าถ้าให้สภาเดิมมาร่างเนื้อหาก็คงไม่มีทางที่จะเป็นประชาธิปไตย จึงมีการผลักดันจนนำไปสู่การตั้งสมัชชาแห่งชาติได้สำเร็จ

ทีนี้ในแง่กรรมการที่มาร่างมีความหลากหลายสูงมาก ถ้าใครเคยอ่านบันทึกของอาจารย์ป๋วย อึ๊งภากรณ์ ท่านก็เป็นผู้หนึ่งที่อยู่ในคณะกรรมการร่างด้วย มีการต่อสู้กันอย่างดุเดือดเพราะว่าองค์ประกอบของคณะกรรมการร่างมีที่มาค่อนข้างหลากหลาย หม่อมคึกฤทธิ์ก็ยังอยู่ มีผู้นำแรงงานกรรมกรฝ่ายซ้าย ขุนนางอำมาตย์ก็มี ฝ่ายที่เป็นนักวิชาการเสรีนิยมอย่างอาจารย์ป๋วยก็มี ฉะนั้น ถ้าไปดูบันทึกการประชุมจะเห็นการถกเถียงอย่างร้อนแรงในแต่ละประเด็น เรื่องสิทธิเสรีภาพ เรื่องสวัสดิการ เรื่องที่มาของระบบเลือกตั้งควรจะเป็นอย่างไร ถือเป็นรัฐธรรมนูญที่มีการถกเถียงที่ค่อนข้างเป็นประชาธิปไตย และอีกเช่นกันลักษณะที่คล้ายกับฉบับ 2489 ก็คือมันไม่ได้เป็นผลผลิตของกลุ่มใดกลุ่มเดียว

สุดท้าย มันก็คลอดออกมาได้สำเร็จเพราะเกิดฉันทามติขึ้นมาที่ต้องการให้สังคมไทยมีประชาธิปไตยที่ไปพ้นจากระบอบทหาร และต้องการกีดกันกระแสการเมืองแบบขวาจัด อนุรักษ์นิยมสุดขั้วออกไป ก็คือพยายามสร้างพื้นที่ประชาธิปไตยแบบรัฐสภาที่ทุกกลุ่มสามารถเข้ามาต่อสู้ร่วมกันในในพื้นที่ตรงนี้ได้ มีบทบัญญัติ เรื่องสิทธิเสรีภาพอย่างกว้างขวาง อาจจะมากที่สุดในประวัติศาสตร์ แน่นอนนายกฯ มาจากการเลือกตั้ง แล้วก็แยกข้าราชการประจำออกจากข้าราชการการเมือง ฉบับนี้ก็มีอายุสั้นอีกเช่นกัน อีก 2 ปีต่อมาก็เกิดเหตุการณ์ 6 ตุลาคม 2519 รัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็โดนฉีกทิ้ง ฉันทามติที่ก่อตัวขึ้นมาหลัง 14 ตุลาคมจากหลากหลายกลุ่มก็โดนฉีกทิ้งทำลายโดยกลุ่มการเมืองที่เป็นนายทหารขวาจัด

รัฐธรรมนูญฉบับ 2540

มาฉบับ 2540 ซึ่งหลายคนบอกว่าเป็นรัฐธรรมนูญที่ดีที่สุดที่ประเทศไทยเคยมีมา แต่มันก็มีข้อถกเถียงได้หลายประการ จริงๆ หลายมาตราก็มีปัญหา เช่น ระบุให้ผู้สมัครรับเลือกตั้งต้องมีวุฒิปริญญาตรี เป็นต้น ในแง่นี้ก็ตัดสิทธิ์คนจำนวนมากออกไป แต่ถ้าพูดเฉพาะกระบวนการต้องถือว่าฉบับนี้มีกระบวนการมีส่วนร่วมกว้างขวางที่สุดในประวัติศาสตร์ กว้างขวางยิ่งกว่าฉบับ 2489 และฉบับ 2517 ที่กระบวนการจัดเวที การสร้างความคิดเห็น กระบวนการมีส่วนร่วมยังถือว่าไม่กว้างขวางเท่าฉบับ 2540 ซึ่งเป็นผลมาจากกระแสการปฏิรูปทางการเมือง ผมให้เครดิตนายกฯ บรรหารไว้เพราะว่าตอนนั้นถ้าไม่มีการเปิดช่องจากรัฐบาลบรรหารโดยเริ่มจากการแก้ไขวิธีการแก้ไขรัฐธรรมนูญก่อน ไม่อย่างนั้นมันเปิดช่องไม่ได้

ปัจจุบันเรากำลังอยู่ในโจทย์คล้ายๆ กัน เพื่อจะแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับนี้ เราต้องไปแก้ไขวิธีการแก้ไขที่ระบุไว้ในรัฐธรรมนูญก่อน เพราะว่ารัฐธรรมนูญฉบับ 2560 เป็นรัฐธรรมนูญที่แทบจะแก้ไขไม่ได้เลยถ้าเอาตามวิธีแก้ไขที่กำหนดเอาไว้ ซึ่งตอนฉบับ 2540 มันถูกเปิดช่องตรงนี้ กลายเป็นว่าคนที่ไม่น่าเป็นคนที่มาผลักดันการปฏิรูปการเมืองกลับกลายเป็นคนที่ผลักดัน อาจารย์นิธิใช้คำว่าบางทีคนที่อ่อนแอที่สุดในทางการเมืองอาจเป็นคนริเริ่มทำอะไรที่ดีที่สุดในทางการเมืองก็ได้ เนื่องจากต้นทุนตอนนั้นติดลบ คุณบรรหารอยากสร้างภาพลักษณ์ทางการเมืองขึ้นมาก็เปิดช่องไปสู่การแก้ไขรัฐธรรมนูญ

แต่ผมคิดว่ามันก็ไม่มีทางสำเร็จถ้าไม่มี 2 สิ่ง หนึ่งก็คือขบวนการธงเขียวหรือกระแสสังคมที่กดดันกลับ สองคือสถานการณ์เฉพาะตอนนั้นที่เกิดวิกฤตเศรษฐกิจขึ้น ซึ่งยิ่งทำให้เกิดฉันทามติในสังคมว่าระบบการเมืองที่เป็นอยู่ ณ ตอนนั้น มันล้มเหลวแล้ว มันตอบโจทย์ปัญหาสังคมไม่ได้ ก็คือความไร้เสถียรภาพทางการเมืองที่รัฐบาลอยู่กันแค่ปีหนึ่งหรือสองปี เป็นรัฐบาลผสมประกอบไปด้วยเจ็ดแปดพรรค เต็มไปด้วยธนกิจการเมือง มีการต่อรองซื้อตำแหน่งในสภา มีการซื้อเสียงในสภา มีงูเห่าในสภา สภาวะที่เราเห็นในปัจจุบันนี้แหละมันคือสภาวะที่เกิดขึ้นในช่วง 2535 ถึง 2540 แล้วคนก็รู้สึกว่าไม่ต้องการระบบแบบนี้ ยิ่งมาเกิดวิกฤตเศรษฐกิจ ยิ่งรู้สึกว่าระบบการเมืองที่มีอยู่ไม่สามารถตอบโจทย์การแก้ไขปัญหาใหญ่ๆ ของชาติได้ ผมคิดว่าตรงนั้นแหละที่ทำให้เกิดการคลอดรัฐธรรมนูญ 2540 ได้สำเร็จ

อีกเช่นกันสิ่งที่รัฐธรรมนูญ 2540 คล้ายกับฉบับ 2489 และ 2517 ถ้าไปดูองค์ประกอบของคนที่ร่างและผลักดันเนื้อหาก็มาจากหลายเฉดทางการเมือง มีตั้งแต่สายชุมชนนิยมแบบหมอประเวศ วะสี มีเทคโนโลยีอย่างคุณอานันท์ ปันยารชุน มีบรรดาเอ็นจีโอ มีนักวิชาการ มีหลายวาระมาร่วมกัน ณ ตอนนั้น ผมคิดว่ามันเป็นลักษณะร่วมของทั้ง 3 ฉบับ

และบทเรียนที่สำคัญก็คือว่าเงื่อนไขที่สำคัญที่สุดที่ก่อเกิดรัฐธรรมนูญทั้ง 3 ฉบับคือการเปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาธิปไตย ถ้าไม่มีการเปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาธิปไตยก็ไม่มีรัฐธรรมนูญที่มีเนื้อหาเป็นประชาธิปไตยและตอบสนองการแก้ไขปัญหาของประชาชนได้

แก้รัฐธรรมนูญยากเพราะยังไม่เกิดการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตย

พอบทเรียนเป็นแบบนี้ มันจึงนำมาสู่ความท้าทายของปัจจุบันซึ่งความพยายามแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับ 2560 โดยหลายกลุ่มหลายฝ่ายทำภายใต้เงื่อนไขที่ต่างกันออกไปโดยสิ้นเชิง ก็คือว่าตอนนี้เราต้องการสร้างรัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตยมากกว่าเดิม แต่มันเป็นเงื่อนไขที่ยากมากเพราะมันไม่มีการเปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาธิปไตย มันมีแต่การเปลี่ยนผ่านจากระบอบเผด็จการทหารเต็มตัวมาเป็นระบอบเผด็จการทหารครึ่งใบ คือเรายังอยู่ในระบอบที่มีโครงสร้างเป็นเผด็จการอำนาจนิยม มันจึงยากมากที่จะก่อเกิดรัฐธรรมนูญที่เราคาดหวังว่าจะเป็นประชาธิปไตยได้

ถ้าเราดูปัจจัยความสำเร็จในอดีต อย่างน้อยมันต้องมีการเปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาธิปไตย แต่เงื่อนไขใหญ่ตอนนี้ไม่มี สอง อย่างน้อยมันต้องมีฉันทามติในสังคมที่ก่อตัวขึ้นมาและฉันทามตินั้นเป็นกระแสกดดันอย่างกว้างขวางในสังคมจะเป็นแรงกดดันให้กลุ่มที่ไม่ต้องการแก้ไขให้กลายเป็นเสียงส่วนน้อย ถูกทำให้กลายเป็นกลุ่มที่ไม่สามารถฝืนกระแสสังคมได้ เช่น ตอนปี 2540 ไม่ใช่ไม่มีคนต้าน กลุ่มที่ต้านหนักๆ เลยคือกระทรวงมหาดไทย กลุ่มที่เป็นเจ้าพ่อนักการเมืองท้องถิ่นเดิมก็ไม่ต้องการรัฐธรรมนูญฉบับนี้ มันมีกระแสต้านอยู่ เพียงแต่ว่าพอเกิดฉันทามติในสังคมบวกกับเกิดปัญหาเศรษฐกิจ เกิดกรณีคอร์รัปชันอื้อฉาวในรัฐบาลเอง และความไร้ประสิทธิภาพในการบริหารราชการแผ่นดิน กระแสตรงนี้จะกดดันให้คนที่ต่อต้านการแก้ไขรัฐธรรมนูญกลายเป็นเสียงส่วนน้อยและเป็นคนที่ขัดขวางการเปลี่ยนแปลง

คำถามก็คือว่าเราจะสามารถสร้างฉันทามติขึ้นมาใหม่ได้หรือไม่ ภายใต้ภาวะที่ยังไม่มีการเปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาธิปไตย เงื่อนไขที่เราจะต้องดูในปีนี้ก็คือเศรษฐกิจจะเป็นอย่างไร จะถดถอยตกต่ำหรือไม่ ถ้าเศรษฐกิจมีปัญหาก็จะเกิดแรงกระเพื่อม สอง-สภาพรัฐบาลเป็นอย่างไร การทะเลาะเบาะแว้งในรัฐบาลเองระหว่างพรรคร่วมรัฐบาลซึ่งไม่เป็นเอกภาพ คนก็จะรู้สึกเบื่อหน่ายความขัดแย้งตรงนี้ การเล่นการเมือง การซื้อเสียงงูเห่า บวกกับความสามารถในการแก้ไขปัญหาของรัฐบาลผสมเสียงปริ่มน้ำจะเป็นอย่างไร มันก็อาจจะกลายเป็นเงื่อนไขได้ที่ทำให้สังคมรู้สึกว่ามันไปไม่รอดแล้วระบบการเมืองแบบนี้ ซึ่งเป็นผลผลิตของรัฐธรรมนูญฉบับ 2560 ถ้าทำสำเร็จก็จะเป็นประวัติศาสตร์ครั้งแรกที่เราสามารถร่างรัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตยได้โดยยังไม่มีการเปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาธิปไตย

ผมสรุปว่า ตอน 2489 2517 และ 2540 มีการเปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาธิปไตย เราจึงได้รัฐธรรมนูญที่ดีเกิดขึ้น ครั้งนี้โจทย์ยากกว่า แต่ถ้าทำสำเร็จจะเป็นความสำเร็จที่ยิ่งใหญ่กว่าก็คือเรากำลังผลักดันให้เกิดการร่างรัฐธรรมนูญที่ดีเพื่อทำให้รัฐธรรมนูญที่ดีนี้พาเรากลับไปสู่ประชาธิปไตย ก่อนหน้านี้การเปลี่ยนผ่านไปสู่ระบอบประชาธิปไตยมันทำให้เกิดรัฐธรรมนูญที่ดี ครั้งนี้เราจะต้องสร้างฉันทามติในสังคมที่กว้างขวางมาก เพื่อจะสร้างรัฐธรรมนูญที่ดีเพื่อพาเรากลับไปสู่ประชาธิปไตยที่หายไป

รัฐธรรมนูญคือการจัดดุลอำนาจในสังคม

การแก้ไขรัฐธรรมนูญจะได้แค่บางมาตราหรือทั้งฉบับนั้น เนื้อหาจะเป็นอย่างไร สุดท้าย มันไม่ใช่เรื่องของดุลอำนาจในสภา แต่เป็นเรื่องของดุลอำนาจในสังคม อำนาจในสภาเป็นเรื่องรอง สุดท้าย ใครสร้างดุลอำนาจในทางสังคมที่ทำให้กระแสสังคมรู้สึกถึงความจำเป็นที่จะต้องแก้ไขกติกานี้ได้มากกว่า รัฐธรรมนูญก็จะแก้ไขได้

อย่างตอนปี 2540 ดุลอำนาจในสภาฝ่ายรัฐบาลส่วนใหญ่ไม่ต้องการให้แก้ไขอยู่แล้ว เพราะเป็นคนที่จะเสียอำนาจ พรรคการเมืองเก่าๆ ไม่มีใครอยากแก้ไขเพราะว่ากติกานี้จะทำให้นักการเมืองแบบเดิมเสียประโยชน์ แต่ดุลอำนาจในทางสังคมมันเปลี่ยนแล้ว กระแสสังคมมันไปไกลกว่าตัวนักการเมืองในสภา ไม่มีทางที่คุณจะรักษาระเบียบ กติกาไว้อย่างเดิมโดยฝืนกระแสสังคมขณะนั้นได้ มันขึ้นอยู่กับว่าดุลทางสังคมจะไปทางไหน อันนี้เราตอบไม่ได้ ปีนี้ผมคิดว่าจะเป็นปีที่หนักหนาสาหัสเลยทั้งในทางเศรษฐกิจและการเมือง

ผมคิดว่าสิ่งที่จะเป็นเงื่อนไขที่สำคัญที่สุดก็คือพฤติกรรมการใช้อำนาจของผู้มีอำนาจในปัจจุบัน ทั้งที่มีตำแหน่งที่เป็นทางการและไม่เป็นทางการจะเป็นตัวกำหนดอารมณ์ของสังคม และอารมณ์ของสังคมเป็นสิ่งที่คาดเดายาก ทีนี้ พอพฤติกรรมการใช้อำนาจของผู้มีอำนาจในปัจจุบันดูเหมือนไม่ค่อยสนใจอารมณ์ของสังคมเท่าไหร่ ผมคิดว่าอันนี้แหละจะเป็นชนวนที่อันตรายที่สุด

แฟ้มภาพ ประชาไท

รัฐธรรมนูญ 2560 ระเบิดเวลาที่รอจุดชนวน

รัฐธรรมนูญ 2560 เป็นรัฐธรรมนูญที่ไม่มีดุลอำนาจที่ดีอยู่แล้ว มันเป็นเหมือนกับระเบิดในตัวมันเอง เพราะเขาไม่ได้ตั้งโจทย์จากการสร้างดุลอำนาจที่สมดุล เป็นรัฐธรรมนูญที่ต้องการสร้างความมั่นคงให้กับชนชั้นนำที่ได้อำนาจมาจากการรัฐประหาร 2557 แล้วจะอยู่ต่ออย่างไร อยู่ต่อแบบเดิมไม่ได้แล้วในช่วง 5 ปีที่ผ่านมาเพราะเป็นระบบที่แข็งฝืนเกินไปกลับระเบียบกติกาของโลก คือระบอบเผด็จการเบ็ดเสร็จภายใต้อำนาจของทหาร มันก็ต้องแปลงตัวยอมรับให้มีกติกาการเลือกตั้ง มีรัฐสภา แปลงตนเองมาเป็นเผด็จการครึ่งใบหรือเผด็จการที่มาจากการเลือกตั้งโดยใช้การเลือกตั้งเป็นเหมือนพิธีกรรมให้มีความชอบธรรมมากขึ้น แต่กีดกันฝ่ายตรงข้ามไม่ให้มีพื้นที่ทางการเมือง

ระบอบแบบนี้หัวใจของมันก็คือต่อให้มีการเลือกตั้ง มันเหมือนล็อกคนไว้แล้ว แล้วก็ขาดความบริสุทธิ์ยุติธรรม ฝ่ายค้านก็จะถูกกีดกันกลั่นแกล้ง ถ้าเลวร้ายที่สุดแบบฮุนเซ็นโมเดลก็คือยุบพรรคการเมือง เพราะฉะนั้นจะเลือกตั้งกี่ทีผมก็จะออกมาในลักษณะที่ชนชั้นนำจะไม่สูญเสียอำนาจไป

ที่ผมคิดว่ามันเป็นระเบิดเวลาก็เพราะว่ารัฐธรรมนูญ 2550 ถามว่าถูกฉีกโดยใคร จริงๆ รัฐธรรมนูญ 2550 ก็เป็นผลผลิตของการรัฐประหาร 2549 อยู่แล้ว ร่างขึ้นมาเพื่อรักษาความมั่นคงให้ชนชั้นนำระดับหนึ่งเลย ที่โดนฉีกก็โดนฉีกโดยคณะรัฐประหารด้วยกันเอง หมายความว่า คสช. ซึ่งเป็นผู้ฉีกรัฐธรรมนูญ 2550 ยังเล็งเห็นว่ารัฐธรรมนูญ 2550 ยังมั่นคงไม่พอสำหรับชนชั้นนำ ฉีกเองแล้วร่างใหม่ แล้วใช้ระบบเลือกตั้งที่พิสดารกว่าเดิม รัฐธรรมนูญ 2550 ยังเป็นระบบเลือกตั้งที่ตอบได้ในทางวิชาการ แต่ฉบับ 2560 พิสดารไปเลย คือในขณะที่สังคมไทย 10 ปีหลัง 2550 สังคมแตกแยกมากขึ้น มีพลวัตมากขึ้น คนมีความตื่นตัวมากขึ้น แต่คุณกลับร่างรัฐธรรมนูญที่ถอยหลังไปกว่าตอนปี 2550 อีก ในความหมายนี้แหละที่ผมบอกว่ามันคือระเบิดเวลา

ยิ่งไม่ต้องเทียบกับรัฐธรรมนูญ 2521 สมัยพลเอกเกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ พลเอกเปรม ติณสูลานนท์ ที่เราบอกว่านำมาสู่ระบอบประชาธิปไตยครึ่งใบ มีคนชอบบอกว่าฉบับนี้คือการถอยหลังกลับไปสู่ระบอบประชาธิปไตยครึ่งใบสมัยพลเอกเปรม ผมคิดว่าเป็นการเปรียบเทียบที่ผิดฝาผิดตัว รัฐธรรมนูญฉบับประชาธิปไตยครึ่งใบสมัยพลเอกเปรมมาจากการเรียนรู้บทเรียนสมัย 14 ตุลาคม 6 ตุลาคม และความล้มเหลวของรัฐบาลธานินทร์ กรัยวิเชียรที่ต้องการสร้างประชาธิปไตย 12 ปี แช่แข็งประเทศ ตอนนั้นกลับเป็นทหารที่มีวุฒิปัญญาก็เลยเป็นผู้รัฐประหารและสร้างกติกาใหม่ขึ้นมาที่อย่างน้อยแชร์อำนาจกับคนกลุ่มอื่นๆ กับนักการเมือง กับนักธุรกิจ กับภาคประชาสังคม เลยเกิดเป็นประชาธิปไตยครึ่งใบ ตอนนั้นคือทหารถอย

แต่รัฐธรรมนูญ 2560 สังคมตื่นตัวมากกว่าตอน 2521 อย่างมหาศาล แต่คณะทหารชุดปัจจุบันกลับเอาตัวเองรุกคืบเข้ามาในพื้นที่ทางการเมือง แล้วก็ไม่ยอมแชร์อำนาจกับใคร เป็นรัฐธรรมนูญที่ไม่แชร์อำนาจกับใคร ต้องการรวมศูนย์อำนาจเข้ามา มันจึงเป็นรัฐธรรมนูญที่ขัดฝืนกับกระแสความเปลี่ยนแปลงในสังคม โดยตัวกติกาเองมันเป็นระเบิดเวลาอยู่แล้วเพราะดุลอำนาจมันเอียง อย่างการให้ สว. มาจากการแต่งตั้งทั้งหมด แต่มีอำนาจเลือกนายกฯ ได้ด้วย แล้วที่บอกว่าข้าราชการประจำเป็นข้าราชการการเมืองด้วย ที่สำคัญคือข้าราชการประจำนั้นรับเงินเดือน 2 ทางด้วย อันนี้ก็ยิ่งมหัศจรรย์ไปอีก

พอเป็นแบบนี้แล้วบวกกับพฤติกรรมการใช้อำนาจ ผมจึงคิดว่าปีนี้ปฏิเสธไม่ได้ที่มันจะกลายเป็นชนวนความขัดแย้งอย่างแน่นอน อยากจบลงที่อาจารย์สิริพันธ์บอกว่าไม่ต้องการเห็นการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องผ่านการนองเลือด ซึ่งผมก็เห็นด้วยและเห็นว่าทุกคนก็คงมีความคิดแบบเดียวกัน แต่ถ้าไปดูเงื่อนไขต่างๆ ตอนนี้ มันดูเหมือนยากมากเพราะว่าชนชั้นนำไม่เปิดให้มีพื้นที่ทางการเมืองในระบบ ถ้าคุณปิดพื้นที่การเมืองในระบบ รวมถึงไม่มีการเปิดให้แก้ไขรัฐธรรมนูญได้ในระบบ มันก็บีบให้คนไปเหลือแค่ช่องเดียว ก็โมเดลเดียวกับ 14 ตุลาคมหรืออาหรับสปริง

คือท้ายที่สุดรัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตยมันก็ต้องเกิดจากการต่อสู้ของประชาชนบนท้องถนนโดยปฏิเสธไม่ได้ถ้าพื้นที่ในระบบมันถูกปิด ถ้าเราไม่อยากเห็นการนองเลือดจริงๆ แบบ 14 ตุลาคม แบบพฤษภาคม หรือแบบอาหรับสปริง ชนชั้นนำก็ต้องเห็น จริงๆ มันไม่เป็นเรื่องยากที่ต้องใช้สติปัญญามากมายอะไร คุณต้องเปิดพื้นที่ทางการเมืองในระบบและต้องยอมให้มีการแก้ไขกติกาได้บ้างในระบบนี้ ถ้าเป็นแบบนั้นเราก็จะสามารถมีรัฐธรรมนูญที่พอเป็นประชาธิปไตยมากขึ้นกว่าที่เป็นอยู่ได้บ้าง มีดูนำหน้าที่มันสมดุลขึ้นบ้างโดยผ่านกระบวนการที่สันติ ซึ่งตรงนี้สติปัญญาและวุฒิภาวะของชนชั้นนำจะเป็นตัวกำหนดว่าสังคมไทยจะไปทางไหน

เท่าไรก็ได้ การสนับสนุนจากคุณ คือการร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี ‘ประชาไท’ ... ร่วมสนับสนุนเรา
โอนเงิน พร้อมเพย์ PromptPay "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน" 0993000060423
โอนเงิน PayPal คลิกที่นี่ https://paypal.me/prachatai (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)
ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai

แสดงความคิดเห็น

เรื่องที่เกี่ยวข้อง

พื้นที่ประชาสัมพันธ์