ปีกว่าๆ ของการประกาศใช้บังคับกฎหมายน้ำ หรือพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำ พ.ศ. 2561 ที่จำแลงคําสั่งหัวหน้า คสช. 3 ฉบับ ได้แก่ 46/2560, 52/2560 และ 2/2561 มาเป็นกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ โดยประสงค์จะรวมศูนย์การบริหารจัดการน้ำ เพราะเห็นว่าที่ผ่านมาการแก้ไขปัญหาด้านน้ำกระทำโดยหลายหน่วยงานที่มีหน้าที่และอำนาจแตกต่างกันไปตามกฎหมายหลายฉบับ จึงขาดความเป็นเอกภาพ ดังเช่นความล้มเหลวของการบูรณาการและการประสานข้อมูลหลายหน่วยงานด้านแหล่งน้ำที่ไร้ทิศทางในการแก้ปัญหาน้ำท่วมใหญ่ปี 2554

รัฐบาลโดยการรัฐประหารของ คสช. จึงได้ดำเนินการจัดตั้งสามเสาหลักขึ้นมาเพื่อรวมศูนย์การบริหารจัดการน้ำ (Single Command) โดยเสาแรกคือกฎหมายน้ำ เสาที่สองคือแผนแม่บทการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ 20 ปี (พ.ศ.2561-2580) และเสาที่สามคือสำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ (สทนช.) ที่ถูกจัดตั้งขึ้นมาให้เป็นหน่วยงานหลักด้านนโยบายการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำของประเทศ เพื่อให้มีเอกภาพเป็นหนึ่งเดียว ลดความซ้ำซ้อนของหน่วยงานด้านน้ำที่มีอยู่กว่า 40 หน่วยงานใน 7 กระทรวง เพื่อหวังว่าจะสามารถบริหารจัดการน้ำอย่างบูรณาการให้ประสบผลสำเร็จ

จนบัดนี้ สทนช. ในฐานะหน่วยงานรวมศูนย์สูงสุดของการบริหารจัดการน้ำก็ยังเผชิญอยู่กับสถานการณ์หน้าสิ่วหน้าขวานว่าจะแก้ปัญหาภัยแล้งล้มเหลวสองปีติดต่อกันหรือไม่ อย่างไร (เพราะได้ประสบความล้มเหลวไปครั้งหนึ่งแล้วเมื่อครั้งภัยแล้งปีที่แล้ว) แม้จะมีการตั้งศูนย์บัญชาการ วางแผนและมาตรการรับมือแล้วก็ตาม แต่ก็ยังเห็นภาวะภัยแล้งแพร่กระจายไปทั่ว ส่งผลต่อความเป็นอยู่อย่างไม่เป็นปกติสุขของประชาชนจำนวนมากที่ต้องพึ่งพิงการใช้น้ำในชีวิตประจำวัน  

และปีนี้น่าจะเป็นภัยแล้งที่ค่อนข้างรุนแรงกว่าปีที่แล้ว เพราะจากการคาดการณ์ของหลายหน่วยงานที่เกี่ยวข้องทั้งภาครัฐและภาควิชาการว่าปริมาณฝนตกตลอดปีนี้น่าจะน้อยกว่าปีที่แล้ว ก็จะส่งผลให้น้ำในเขื่อน/อ่างเก็บน้ำ น้ำผิวดินในแม่น้ำลำคลองต่างๆ และน้ำใต้ดินเก็บน้ำได้น้อยลงสำหรับการย่างเข้าสู่ฤดูแล้งปีหน้า จึงทำให้การวางแผนรับมือภัยแล้งรอบปีนี้จะคาบเกี่ยวภัยแล้งสองปี คือภัยแล้งปีนี้และภัยแล้งปีหน้า  

นั่นเท่ากับว่า มีความเป็นไปได้สูงถ้า สทนช. ยังไม่สามารถสร้างวัฒนธรรมองค์กรให้สามารถเตรียมการและรับมืออย่างไม่เท่าทันสถานการณ์ภาวะน้ำแล้ง/น้ำท่วมเหมือนปีที่แล้ว การแก้ไขปัญหาภัยแล้งปีนี้ก็อาจจะล้มเหลวเป็นปีที่สองติดต่อกัน และหากปีนี้ล้มเหลวซ้ำซ้อนอีก ก็อาจจะส่งผลต่อความล้มเหลวในการแก้ไขปัญหาภัยแล้งต่อไปในปีหน้าได้ ซึ่งจะเป็นการแก้ไขปัญหาภัยแล้งล้มเหลวสามปีติดต่อกัน (แต่ถ้านับภาวะภัยแล้งปี 2561 ในหลายพื้นที่ของภาคอีสานด้วย เช่นหลายอำเภอของจังหวัดนครราชสีมา ก็จะเป็นการเผชิญปัญหา รับมือและแก้ไขปัญหาล้มเหลวสี่ปีติดต่อกัน แต่เนื่องจากปี 2561 เป็นปีที่เพิ่งเริ่มจัดตั้ง สทนช. ยังไม่สามารถจัดตั้งหน่วยงานให้ปฏิบัติงานครบถ้วนสมบูรณ์ได้ จึงไม่นับรวมเหตุการณ์ภัยแล้งปี 2561 ไว้)

เป็นเรื่องยากพอสมควรสำหรับ สทนช. แม้จะมีอำนาจเต็มในการเป็นหน่วยงานรวมศูนย์สูงสุดของการบริหารจัดการน้ำ แต่ก็ไม่สามารถตีฝ่าวัฒนธรรมเชื่องช้าและฉ้อฉลในการใช้งบประมาณภัยแล้ง/น้ำท่วมของหน่วยงานกรมกองของกระทรวงอื่นได้ (หรือ สทนช. มีวัฒนธรรมดังกล่าวเช่นเดียวกับหน่วยงานอื่นไปแล้ว) ตราบใดที่วัฒนธรรมการใช้งบประมาณดังกล่าวยังมีลักษณะแก้ไขปัญหาล่าช้าไม่ทันท่วงที แบบที่ว่าหลายพื้นที่เกิดภาวะภัยแล้งแล้วแต่ผู้นำราชการในท้องถิ่นบอกกับชาวบ้านว่า “อย่าเพิ่งแล้ง เพราะงบภัยแล้งยังไม่มา” แต่พองบประมาณมาแล้ว แม้พื้นที่นั้นไม่ประสบภาวะภัยแล้ง ก็ต้องพยายามหาเหตุเขียนของบภัยแล้งเอาออกมาใช้ให้ได้

เพื่อจะได้เบิกจ่ายงบประมาณออกมาใช้ให้หมดตามคำสั่งของส่วนราชการที่บังคับบัญชา เพราะหากใช้ไม่หมดก็จะถูกดึงงบคืน ส่งผลต่อการพิจารณาให้งบประมาณภัยแล้งหรืองบประมาณส่วนอื่นของปีหน้าที่อาจจะได้รับการจัดสรรน้อยลง เพราะขอและเบิกจ่ายงบประมาณไม่สมดุลย์กัน   

นี่คืออุปสรรคใหญ่ข้อหนึ่งที่ท้าทายสามเส้าทั้ง สทนช. แผนแม่บทฯ และกฎหมายน้ำ ในฐานะหน่วยงานและกฎหมายศักดิ์สิทธิ์ในการรวมศูนย์อำนาจการบริหารจัดการน้ำ ซึ่งอุปสรรคดังกล่าวไม่ได้ส่งผลให้การรวมศูนย์อำนาจสูญเสียหรือไร้อำนาจในการรวมศูนย์ แต่ภาวะขัดกันของการรวมศูนย์อำนาจมันส่งผลให้ประชาชนเดือดร้อนทุกข์ยากจากการประสบภัยแล้ง

และยังมีอุปสรรคใหญ่อีกข้อหนึ่ง คือ ‘ค่าน้ำ’ ในกฎหมายน้ำ จะทำให้เกิดอภิสิทธิ์และความเหลื่อมล้ำในสังคมไทยถ่างกว้างยิ่งขึ้นไปอีก หากถูกนำมาใช้จริงเมื่อยามเกิดภาวะภัยแล้งในอนาคตอันใกล้

ข้อมูลข่าวสารจากรัฐและส่วนราชการเกี่ยวกับการแก้ไขปัญหาภัยแล้งปีนี้ก็ไม่ต่างจากปีที่แล้ว และก็ไม่ต่างจากปีผ่านๆ มา ตรงที่คนที่โดนเตือนถึงขั้นขู่ฟ้องคดีหากมีการลักลอบสูบน้ำจากแหล่งน้ำต่างๆ ที่เหลืออยู่เพียงน้อยนิดไปใช้โดยไม่ได้รับอนุญาต มักเป็นเกษตรกรที่ทำนาปรังและปลูกพืชในฤดูแล้งฝ่ายเดียว ไม่เห็นข่าวการเตือนให้โรงงานอุตสาหกรรมลดการใช้น้ำลดกำลังการผลิตบ้างเลย

ดังเช่นภาวะภัยแล้งปี 2548 รัฐมนตรีที่เป็นหัวขบวนดูแลด้านเศรษฐกิจในยุคนั้น ซึ่งเป็นคนคนเดียวกับรัฐมนตรีที่เป็นหัวขบวนดูแลด้านเศรษฐกิจในรัฐบาลนี้ป่าวประกาศทำนองว่า “จะลดกำลังการผลิตของโรงงานอุตสาหกรรมไม่ได้ เพราะส่งผลกระทบต่อจีดีพี”

จึงทำให้แนวทางการจัดสรรน้ำในช่วงนั้น โดยเฉพาะในพื้นที่นิคมอุตสาหกรรมชายฝั่งทะเลภาคตะวันออก เกษตรกรและครัวเรือนของประชาชนต้องเป็นผู้เสียสละ ต้องจัดสรรน้ำที่มีอยู่ไว้เป็นต้นทุนให้แก่โรงงานอุตสาหกรรมเป็นลำดับแรก

การเกิดขึ้นของกฎหมายน้ำที่มีเงื่อนไขให้ต้องออกกฎหมายลูก/อนุบัญญัติเพื่อคิดค่าน้ำ (ปัจจุบัน สทนช. กำลังศึกษาหลักเกณฑ์และเงื่อนไขการคิดค่าน้ำตามกฎหมายน้ำอยู่ในขณะนี้ คาดว่าจะแล้วเสร็จภายในเดือนพฤษภาคมปีนี้ เพื่อจะนำไปสู่การออกเป็นกฎหมายลูกเพื่อคิดค่าน้ำต่อไปภายในปีนี้[1]) ประกอบกับภาวะภัยแล้งต่อเนื่องจากปีที่แล้วสู่ปีนี้ และอาจแผ่ขยายสู่ปีต่อไป ทำให้รัฐพุ่งเป้าไปที่การกำหนดค่าน้ำในกิจกรรมต่างๆ เพราะมองเห็นว่าถ้าเอามาตรการค่าน้ำ/ด้านราคามาใช้จะทำให้แก้ภัยแล้งได้ เพราะเห็นว่าความต้องการใช้น้ำของประชากรมนุษย์ที่เพิ่มขึ้นในกิจกรรมต่างๆ เป็นเหตุผลสำคัญทำให้เกิดภัยแล้ง ด้วยฐานคิดว่าในขณะที่มาตรการด้านการจัดหาแหล่งน้ำยังไม่เพียงพอต่อความต้องการใช้น้ำที่เพิ่มขึ้น จึงจำเป็นต้องหามาตรการลดการใช้น้ำของภาคส่วนต่างๆ ด้วยการคิดค่าน้ำขึ้นมาแทน

ในหมวด 4 มาตรา 41 ของกฎหมายน้ำว่าด้วยการจัดสรรน้ำและการใช้น้ำ แจงว่าการใช้น้ำประเภทที่หนึ่ง ได้แก่ การใช้ทรัพยากรน้ำสาธารณะเพื่อการดํารงชีพ การอุปโภคบริโภคในครัวเรือน การเกษตรหรือการเลี้ยงสัตว์เพื่อยังชีพ การอุตสาหกรรมในครัวเรือน การรักษาระบบนิเวศ จารีตประเพณี การบรรเทาสาธารณภัย การคมนาคม และการใช้น้ำในปริมาณเล็กน้อย ไม่ต้องขอรับใบอนุญาตการใช้น้ำและไม่ต้องชําระค่าใช้น้ำ

ส่วนการใช้น้ำประเภทที่สอง ได้แก่ การใช้ทรัพยากรน้ำสาธารณะเพื่อการอุตสาหกรรม อุตสาหกรรมการท่องเที่ยว การผลิตพลังงานไฟฟ้า การประปาและกิจการอื่น และการใช้น้ำประเภทที่สาม ได้แก่ การใช้ทรัพยากรน้ำสาธารณะเพื่อกิจการขนาดใหญ่ที่ใช้น้ำปริมาณมาก หรืออาจก่อให้เกิดผลกระทบข้ามลุ่มน้ำ หรือครอบคลุมพื้นที่อย่างกว้างขวาง ต้องขอรับใบอนุญาตการใช้น้ำและต้องชำระค่าใช้น้ำ

ดูเหมือนดีที่กฎหมายน้ำรับรองให้การใช้น้ำในกิจวัตรประจำวันของประชาชนตามการใช้น้ำประเภทที่หนึ่งไม่ต้องเสียค่าน้ำ แต่กฎหมายน้ำไม่ได้รับรองว่าแหล่งน้ำสำหรับเก็บน้ำแหล่งใดเป็นของประชาชนบ้าง

และมาตรา 40 ของกฎหมายน้ำไม่ได้ลำดับความสำคัญของการจัดสรรน้ำไว้ว่า การใช้น้ำเพื่ออุปโภคบริโภคของประชาชนตามการใช้น้ำประเภทที่หนึ่งกับการใช้น้ำเพื่ออุตสาหกรรมและพาณิชยกรรมตามการใช้น้ำประเภทที่สองและสาม อย่างไหนควรเป็นความสำคัญลำดับแรก อย่างไหนควรเป็นความสำคัญลำดับหลัง มันจึงทำให้เกิดความเสี่ยงที่จะไม่ปกป้องและคุ้มครองแหล่งน้ำสำหรับเก็บน้ำไว้เพื่อความต้องการใช้ของประชาชนเป็นลำดับแรก ไม่ว่าจะเป็นแหล่งน้ำจากเขื่อน อ่างเก็บน้ำ แหล่งน้ำผิวดินในแม่น้ำลำคลองต่างๆ และแหล่งน้ำใต้ดิน

ดังนั้นเอง แม้จะบัญญัติเพื่อรับรองการใช้น้ำของประชาชนว่าไม่ต้องเสียค่าน้ำ แต่เมื่อไม่ได้บัญญัติเพื่อปกป้องและคุ้มครองแหล่งน้ำสำหรับเก็บน้ำไว้เพื่อความต้องการใช้ของประชาชนเป็นลำดับแรก มันจึงทำให้แนวทางของการบริหารจัดการน้ำในกฎหมายน้ำมีลักษณะ ‘ผู้ครอบครองแหล่งน้ำคือผู้ครอบครองน้ำ’ แนวทางเช่นนี้มันจึงสามารถเปิดช่องให้ผู้มีอำนาจซื้อมากกว่าตามการใช้น้ำประเภทที่สองและสามมีอำนาจหันปลายท่อน้ำออกจากบ้านเรือนและไร่นาของประชาชนไปสู่ภาคการผลิตตามการใช้น้ำสองประเภทดังกล่าวได้โดยง่าย

แม้ว่าในหลายมาตราของกฎหมายน้ำ เช่น มาตรา 45, 46, 47 จะบัญญัติให้การอนุญาตใช้น้ำประเภทที่สองและสามต้องเป็นไปด้วยความรอบคอบ คำนึงถึงประโยชน์สาธารณะ สมดุลของน้ำในทรัพยากรน้ำสาธารณะ และลุ่มน้ำที่เกี่ยวข้องเพื่อมิให้ส่งผลกระทบต่อภาพรวมความสมดุลของลุ่มน้ำก็ตาม ก็ไม่ช่วยให้เกิดความปลอดภัยและชัดเจนว่าการใช้น้ำประเภทที่สองและสามจะไม่แย่งน้ำและแหล่งน้ำตามการใช้น้ำประเภทที่หนึ่ง เพราะสัดส่วนขององค์กรบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ ซึ่งมีคณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ (กนช.) และคณะกรรมการลุ่มน้ำที่มีนักการเมืองและหน่วยงานราชการส่วนใหญ่เป็นองค์ประกอบ มักมีพฤติกรรมเข้าข้างนายทุนผู้มีอำนาจซื้อแทบทุกเรื่องราวในการบริหารพัฒนาประเทศ

ดั่งที่เห็นและเป็นอยู่ในพื้นที่ชายฝั่งทะเลภาคตะวันออก ที่กรมชลประทานนำอ่างเก็บน้ำหลายแห่งที่ก่อสร้างโดยภาษีประชาชนด้วยวัตถุประสงค์ส่งเสริมและสนับสนุนให้เกษตรกรมีน้ำใช้สำหรับทำการเกษตร ไปให้แก่บริษัทเอกชนบริหารจัดการน้ำตามนโยบายการแปรรูปของรัฐ จนส่งผลให้เกษตรกรและประชาชนในแถบถิ่นนั้นขาดน้ำใช้ทำการเกษตรและในครัวเรือน เพราะถูกแย่งน้ำในแหล่งน้ำไปใช้ประโยชน์อื่นเสียแล้ว แม้กฎหมายน้ำจะรับรองการใช้น้ำของประชาชนว่าไม่ต้องเสียค่าน้ำ แต่กลับเอาแหล่งน้ำไปให้เอกชนบริหารจัดการน้ำเพื่อประโยชน์อุตสาหกรรมเป็นลำดับแรก (ซึ่งกฎหมายน้ำก็ไม่ได้จำกัดเฉพาะแหล่งน้ำที่เป็นเขื่อนหรืออ่างเก็บน้ำเท่านั้นที่จะนำไปแปรรูปให้เอกชนบริหารจัดการน้ำได้ ส่วนที่เป็นแหล่งน้ำผิวดินในแม่น้ำลำคลองและแหล่งน้ำใต้ดินก็มีโอกาสที่จะถูกนำไปให้เอกชนบริหารจัดการน้ำในอนาคตอันใกล้เช่นเดียวกัน) จึงทำให้ประชาชนขาดแคลนน้ำใช้อยู่เสมอในยามวิกฤติ

โดยธรรมชาติของ ‘น้ำ’ ต้องการ ‘แหล่งน้ำ’ อาศัยอยู่ ทั้งน้ำที่อาศัยอยู่ในเขื่อนและอ่างเก็บน้ำ น้ำผิวดินที่อาศัยอยู่ในแม่น้ำลำคลองต่างๆ และน้ำที่อาศัยอยู่ใต้ดิน คำถามจึงมีว่าในกฎหมายน้ำระบุว่าการใช้น้ำประเภทที่หนึ่งของประชาชนไม่ต้องเสียค่าน้ำนั้น น้ำดังกล่าวอาศัยอยู่ในแหล่งน้ำใด?

ถ้าเป็นน้ำฝนที่ตกลงมาบนผืนดินของประชาชน โดยส่วนหนึ่งเป็นน้ำผิวดินอาศัยอยู่ในสระ และอีกส่วนหนึ่งกลายเป็นน้ำอาศัยอยู่ใต้ดิน ก็คงไม่ต้องเสียค่าน้ำหากไม่เก็บกักและใช้เกินความจำเป็นและเอาเปรียบที่ดินข้างเคียง ซึ่งน้ำเหล่านี้จำเป็นต้องได้รับการเติมจากน้ำในแหล่งน้ำอื่นนอกผืนดินของตนในยามขาดแคลน และผู้คนส่วนใหญ่อีกส่วนหนึ่งที่ไม่ได้อยู่ในภาคเกษตร จำเป็นต้องใช้น้ำที่อาศัยอยู่ในท่อน้ำประปาเพื่อดำรงชีวิตโดยจ่ายค่าน้ำด้วย ถ้าหากแหล่งน้ำทั้งหลายแหล่ถูกหันปลายท่อน้ำไปให้กับผู้มีอำนาจซื้อมากกว่าในภาคอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรมตามการใช้น้ำประเภทที่สองและสาม บ้านเมืองเราคงประสบภาวะอภิสิทธิ์ชนและความเหลื่อมล้ำรูปแบบใหม่จาก ‘น้ำ’ เพิ่มขึ้นเรื่อยๆ อย่างแน่นอน

รูปแบบของการบริหารจัดการน้ำโดยบริษัทเอกชนตามนโยบายการแปรรูปของรัฐที่เริ่มต้นขึ้นในพื้นที่ชายฝั่งทะเลภาคตะวันออก กำลังจะลุกลามไปทั่วทุกภูมิภาคของประเทศโดยมีกฎหมายน้ำเป็นเครื่องมือและกลไกสำคัญ.

อ้างอิง

[1] ข่าว Voice Online ‘สทนช. ทำ ก.ม. ลูก ‘พ.ร.บ. น้ำ’ ตั้งสูตรคิดราคา ยืนยันไม่กระทบเกษตรกรรายย่อย’. Jan 19, 2020 (Last update Jan 19, 2020 12:55). คัดลอกเมื่อวันที่ 26 มกราคม 2563