การจัดการกับปัญหาวิกฤต COVID-19 สะท้อนความล้มเหลวในการบริหารจัดการของภาครัฐอย่างไร? บทวิเคราะห์นี้แบ่งการบริหารจัดการของรัฐบาลเป็น 3 ระดับ คือ ระดับนโยบาย ระดับโครงสร้าง และระดับบุคคล โดยพิจารณาแต่ละระดับว่ามีปัญหาหรือข้อขัดข้องอะไรในการจัดการ

ระดับนโยบาย ซึ่งเกี่ยวข้องกับสิ่งที่รัฐตัดสินใจ “ที่จะทำหรือไม่ทำอะไร” การตัดสินใจว่าจะทำนี้เราเห็นได้ตามข่าวทั่วไปนับตั้งแต่มีการรับรู้เกี่ยวกับการแพร่ระบาดของไวรัสโคโรน่าตั้งแต่กลางเดือนมกราคมที่ผ่านมา อาทิ การให้หน้ากากอนามัยเป็นสินค้าควบคุม การขายหน้ากากอนามัยโดยหน่วยงานภาครัฐ การไปเยี่ยมชมมาตรการคัดกรองผู้โดยสารที่สนามบิน การให้กระทรวงมหาดไทยจัดซื้อวัสดุมาทำหน้ากากด้วยงบกลาง 255 ล้านบาทเพื่อให้เครือข่ายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นผลิตหน้ากากทั่วประเทศ การตั้งกองทุนสนับสนุนการดำเนินการแก้ไขปัญหาจากโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 ที่ตอนหลังโฆษกมาอธิบายว่าไม่ได้ให้ประชาชนบริจาค และล่าสุดคือการตั้งศูนย์บริหารสถานการณ์โควิด-19 เมื่อวันที่ 12 มีนาคม 2563 และมีการประชุมครั้งแรกเมื่อวันที่ 16 มีนาคม 2563 ที่ผ่านมา

ประเด็นที่รัฐตัดสินใจที่จะทำข้างต้นสะท้อนธรรมชาติการทำงานของระบบการทำงานเชิงนโยบายของรัฐไทย ที่มีลักษณะค่อยเป็นค่อยไป (Incremental) คือ ตัดสินใจไปตามปัญหาที่กำลังเผชิญหรือคาดว่าจะเผชิญในอนาคตอันใกล้ ด้วยข้อมูลที่จำกัด เวลาที่จำกัด ทำให้นโยบายที่เป็นผลจากการตัดสินใจมีลักษณะเกือบเป็นการแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้า พอดำเนินการแล้วมีปัญหาก็มาตัดสินใจใหม่ ซึ่งสะท้อนชัดเจนมาก ๆ ในกรณีการจัดการหน้ากากอนามัย  

สิ่งที่รัฐตัดสินใจว่าจะทำอะไร ว่าน่าสนใจแล้ว สิ่งที่ตัดสินใจว่าไม่ทำ ยิ่งน่าสนใจกว่า และเป็นประเด็นที่มีการตั้งคำถามกับรัฐบาลค่อนข้างมาก โดยมาตรการที่เกิดขึ้นในช่วงเกือบสามเดือนที่ผ่านมา สิ่งที่รัฐบาลตัดสินใจที่จะไม่ทำ คือ การยังคงเปิดรับนักท่องเที่ยวจากประเทศที่มีการกระจายของโควิด-19 หรือ การมาตรการเชิงรุกในการตรวจคัดกรองเช่นเดียวกับเกาหลีใต้ หรือ การยังคงการจำหน่ายหน้ากากอนามัยที่ประชาชนต้องต่อคิวเป็นจำนวนมากแทนที่จะขายออนไลน์หรือผ่านระบบไปรษณีย์ เป็นต้น ทั้งนี้เป็นที่น่าติดตามต่อไปว่ามาตรการที่ศูนย์บริหารสถานการณ์โควิด-19 จะเสนอคณะรัฐมนตรีพิจารณาอนุมัติในคราวประชุมวันที่ 17 มีนาคม 2563 นี้จะออกหัวหรือก้อย

การตัดสินใจของรัฐบาลสำคัญอย่างไร? โดยทั่วไป กลไกของรัฐสามารถทำงานสอดประสานและจัดการกับสภาพปัญหาต่าง ๆ ในสถานการณ์ปกติได้ แต่การจัดการกับวิกฤตเกี่ยวกับโรคติดต่อที่มีการแพร่ระบาดในวงกว้างทั่วโลกเช่นนี้ย่อมต้องการอะไรที่เฉพาะเจาะจงมากขึ้น การเปิดรับนักท่องเที่ยวเพื่อรักษาตัวเลขทางเศรษฐกิจ พร้อม ๆ กับการควบคุมจำนวนผู้ติดเชื้อไวรัสโคโรน่าสายพันธุ์ใหม่ ถูกพิสูจน์แล้วว่าเป็นไปไม่ได้ แม้บุคลากรทางการแพทย์ของไทยมีศักยภาพในการรักษาผู้ป่วยโควิด-19 แต่ต้องไม่ลืมว่าหากจำนวนผู้ป่วยมากจนเกินความสามารถที่โรงพยาบาลจะแบกรับได้จะเกิดอะไรขึ้น? ไม่นับรวมขวัญและกำลังใจของบุคลากรทางการแพทย์ที่ทำงานจนไม่ได้พักผ่อนในสภาวะเช่นนี้

ดังนั้น ในสถานการณ์เช่นนี้ หากการดำเนินการเรื่องใดที่มีผลขัดกัน รัฐต้องเลือกให้ความสำคัญกับอย่างใดอย่างหนึ่งก่อน จะเลือกสุขภาพของประชาชนผู้เสียภาษี หรือเลือกตัวเลขทางเศรษฐกิจจากนักท่องเที่ยว ไม่ใช่เลือกทั้งสองทางที่ขัดกันเอง

นอกจากนี้ การตัดสินใจที่จะทำหรือไม่ทำอะไรของรัฐบาล ยังสะท้อนกลุ่มผลประโยชน์ที่รัฐบาลให้ความสำคัญด้วย ซึ่งเป็นคำถามที่หลายคนเข้าใจกันดี ว่านโยบายนี้ใครได้ประโยชน์ มาตรการนี้ใครได้ประโยชน์ ความท้าทายของคนคิดนโยบายคือ การออกแบบนโยบายให้คนส่วนใหญ่ได้ประโยชน์ และคนที่ได้รับผลกระทบหรือคนที่ไม่ได้อะไรจากนโยบายนี้มีจำนวนน้อยที่สุด

ระดับโครงสร้าง หมายถึง การออกแบบกลไกขับเคลื่อนนโยบาย เราจะเห็นได้ว่า การทำงานของแต่ละส่วนราชการมีความเป็นเอกเทศ ทำงานแบบตัวใครตัวมัน กรมการค้าภายในมีอำนาจในการจัดสรรหน้ากากอนามัย แต่กลายเป็นบุคลากรในโรงพยาบาลขาดแคลนหน้ากากอนามัย เมื่อกระทรวงสาธารณสุขได้รับจัดสรรหน้ากากอนามัย แต่โรงพยาบาลที่อยู่นอกสังกัดกระทรวงสาธารณสุขกลับไม่ได้รับการจัดสรร หรือ กรณี (อดีต)อธิบดีกรมการค้าภายในแจ้งความเอาผิดโฆษกกรมศุลกากร กรณีให้ข้อมูลเกี่ยวกับสถิติการส่งออกหน้ากากอนามัยเดือนมกราคม - กุมภาพันธ์ 2563 หรือกรณีผู้อำนวยการท่าอากาศยานสุวรรณภูมิยื่นหนังสือลาออกจากตำแหน่งเนื่องจากไม่ได้รับความร่วมมือจากหน่วยงานอื่น ๆ ที่ต้องทำงานประสานกันจนเกิดปัญหาแรงงานไทยเข้าประเทศโดยไม่ผ่านการคัดกรอง[1]

ต้นตอของปัญหาคือโครงสร้างระบบราชการไทยถูกออกแบบบนฐานของการแบ่งหน้าที่กันทำเป็นส่วน ๆ แบบงานใครงานมันทำหน้าที่ตามที่ตัวอักษรกำหนดเท่านั้น การบูรณาการการทำงานระหว่างหน่วยงานจึงเป็นเรื่องที่ข้าราชการไทยไม่คุ้นชิน เพราะในการทำงานเป็นทีมร่วมกันระหว่างหน่วยงานต้องยึดเอาเป้าหมายของภารกิจเป็นตัวตั้ง แล้วปฏิบัติหน้าที่เพื่อบรรลุเป้าหมาย ซึ่งบางสถานการณ์อาจจะต้องทำนอกเหนือจากอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายหรือระเบียบกำหนดไว้ นี่คือ “ช่องว่าง” ที่น้อยคนนักจะ “กล้า” ทำ เพราะกลัวว่าจะถูกตีความว่า “เป็นการปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ” กลายเป็นทำคุณบูชาโทษไป หรืออาจถูกหาว่าทำงานข้ามหน้าข้ามตาเพราะไปคิดแทนอธิบดีกรมอื่น ไปสั่งการคนนอกสายการบังคับบัญชาไม่ได้ แต่ปัญหานี้จะหมดไปหากผู้บริหารระดับนโยบายเห็นปัญหาและออกเป็นคำสั่งตามกฎหมายออกมา

การแบ่งโครงสร้างเป็นส่วน ๆ งานใครงานมัน ทำให้เกิดปัญหาการบูรณาการด้านข้อมูลด้วย แม้หลายหน่วยงานจะใช้ระบบ TI ในการจัดเก็บข้อมูล แต่การจะแชร์ข้อมูลกับส่วนราชการอื่นนั้นเป็นไปได้ยากมาก เพราะในวงราชการไทยข้อมูลคืออำนาจในการต่อรองขององค์การที่สำคัญ ซึ่งปัญหานี้สะท้อนจากปัญหาการกระจายหน้ากากอนามัย

(อดีต) อธิบดีกรมการค้าภายในมีข้อมูลว่าโรงงานในประเทศสามารถผลิตหน้ากากอนามัยได้ 1.35 ล้านชิ้นต่อวัน เลขาธิการ อย.มีข้อมูลว่าหน้ากากอยู่ในระบบตลาดปกติ 1 ล้านชิ้นต่อวัน[2]  โดยกรมการค้าภายในออกระเบียบให้ผู้ผลิตหรือผู้จำหน่ายจัดสรรหน้ากากอนามัยให้บุคลากรทางการแพทย์ (1) ผ่านโรงพยาบาลโดยตรง 150,000 ชิ้น/วัน (2) ผ่านองค์การเภสัชกรรม 200,000 ชิ้น/วัน และ (3) ส่งมาที่กรมการค้าภายใน 250,000 ชิ้น/วัน เพื่อกรมการค้าภายในจะกระจายไปยังสมาคมร้านขายยา การบินไทย ร้านธงฟ้า เซเว่นอีเลฟเว่น แฟมิลี่มาร์ท บิ๊กซี เทสโก้โลตัส ขายให้ประชาชน (4) ในส่วนที่เหลืออีก 750,000 ชิ้น/วัน โรงงานอุตสาหกรรมดำเนินการบริหารจัดการตามการค้าปกติ[3] (ต่อมามีการเปลี่ยนแปลงการจัดสรรแล้ว)

จากตัวเลขข้างต้น บุคลากรทางการแพทย์จะได้จัดสรรหน้ากากอนามัย 350,000 ชิ้นต่อวัน (1+2) ประชาชนทั่วไปจะมีหน้ากากให้ซื้อในระบบตลาด (ที่จำกัด) 1 ล้านชิ้นต่อวัน (3+4) เท่าในห้วงเวลาปกติ แต่ข้อมูลที่ยังไม่มีการชี้แจงคือ บุคลากรทางการแพทย์ใช้หน้ากากอนามัยกี่ชิ้นต่อวัน? โรงพยาบาลแต่ละระดับต้องการปริมาณหน้ากากต่างกันเท่าไร? ซึ่งการทราบข้อมูลนี้จะช่วยให้การบริหารจัดการหน้ากากอนามัยมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น ข้อมูลดังกล่าวอยู่กระจัดกระจายตามโครงสร้างของสถานพยาบาล เรามีโรงพยาบาลสังกัดกระทรวงสาธารณสุข กระทรวงกลาโหม มหาวิทยาลัย สำนักงานตำรวจแห่งชาติ กรุงเทพมหานคร องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และอื่น ๆ คำถามคือ ใครมีข้อมูลนี้  ในภาพรวม กรมบัญชีกลางมีข้อมูลการจัดซื้อจัดจ้างทุกรายการของหน่วยงานภาครัฐอยู่แล้ว ซึ่งผู้เขียนไม่แน่ใจว่าระบบการลงบันทึกข้อมูลจะสามารถดึงสถิติแบบทันทีทันใดได้หรือไม่ แต่หากเรามีข้อมูลการบริหารจัดการหน้ากากอนามัยก็จะมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น

นอกจากนี้ การตามหาหน้ากากอนามัยของประชาชนทั่วไป นับเป็นประเด็นปัญหาเชิงโครงสร้างด้วย เพราะเหตุใดระบบราชการที่การทำงานทุกอย่างต้องทำภายใต้กฎระเบียบและมีเอกสารหลักฐาน ถึงไม่สามารถชี้แจงและให้ตรวจสอบได้ว่า หน้ากากอนามัยหายไปไหน? แม้ตามโครงสร้างผู้บริหารระดับอธิบดีและปลัดกระทรวงจะต้องชี้แจงต่อคณะรัฐมนตรีอยู่แล้ว แต่ต้องไม่ลืมว่าต้องชี้แจงให้ประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจและภาษีด้วย ยิ่งมีการโยกย้ายอธิบดีกรมการค้าภายในยิ่งทำให้สังคมตั้งคำถามกับการหายไปของหน้ากากอนามัยมากขึ้น ซึ่งประเด็นนี้ผู้เขียนยังไม่เห็นว่าหน่วยงานที่เกี่ยวข้องจะมีแนวทางการตรวจสอบหาข้อเท็จจริงเพื่ออธิบายให้ประชาชนทราบแต่อย่างใด

ปัญหาเรื่องการตอบคำถามสังคมนี้ ทำอย่างไรให้ระบบราชการตอบสนองต่อความสงสัยของประชาชนอย่างแข็งขัน สิ่งที่เราสามารถทำได้คือ การสร้างกลไกการตรวจสอบการทำงานของภาครัฐโดยประชาชน เช่น ประชาชนสามารถลงชื่อถอดถอนข้าราชการได้ หรือ ประชาชนมีส่วนในการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายให้กับส่วนราชการ เป็นต้น

ระดับบุคคล ในทีนี้หมายถึงเฉพาะผู้บริหารระดับสูง ซึ่งสรุปได้ สองประเด็น คือ การสร้างขวัญและกำลังใจให้คนทำงาน และการแสดงออกของผู้นำ

ประเด็นแรก การสร้างขวัญและกำลังใจให้กับผู้ปฏิบัติหน้างาน จากการให้สัมภาษณ์ของรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงสาธารณสุข ว่าหากโรงพยาบาลไหนมีเสียงบ่นจากบุคลากรทางการแพทย์ว่าขาดหน้ากากอนามัย จะดำเนินการกับผู้บริหารโรงพยาบาล[4] โดยอ้างว่ากระทรวงพาณิชย์กระจายทั่วถึงแล้ว กรณีนี้หากมองในมิติของเจ้านาย-ลูกน้อง ถือว่าสอบตก เพราะการที่โรงพยาบาลออกมาบอกว่าหน้ากากไม่เพียงพอ ในฐานะผู้บริหารที่ต้องจัดหาทรัพยากรให้กับผู้ปฏิบัติจะต้องตรวจสอบและหาข้อเท็จจริงว่า กระทรวงพาณิชย์กระจายหน้ากากอนามัยให้เพียงพอจริงหรือไม่? “เพียงพอ” ในบริบทใด เช่น เพียงพอของกระทรวงพาณิชย์ คือ วันละ 1 ชิ้น ในขณะที่หมอบางแผนกอาจจะต้องการใช้ครั้งละ 1 ชิ้น เป็นต้น

ประเด็นสอง การแสดงออกของผู้นำระดับสูงซึ่งเกี่ยวข้องโดยตรงกับความเชื่อมั่นของประชาชน ไม่ว่าจะเป็นภาษากาย การแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้า การให้ข้อมูลที่ถูกต้องและรอบด้าน และท่าทีในการจัดการกับข้อมูลที่ไม่พึงประสงค์ ประเด็นนี้เป็นศิลปะของการบริหาร ที่ผู้นำระดับสูงจะต้องสร้างความเชื่อมั่นให้กับประชาชนว่าเราจะผ่านวิกฤตนี้ไปด้วยกันได้ หากตัวผู้นำไม่มั่นใจแล้วก็ยากที่ประชาชนจะมั่นใจ หากผู้นำไล่ฟ้องคนที่ให้ข้อมูลที่ไม่ผู้นำไม่อยากได้ยิน แล้วเราจะมีข้อมูลรอบด้านมาประกอบการพิจารณาได้อย่างไร? หากไม่ให้ข้อเท็จจริง แล้วประชาชนจะปฏิบัติตนให้ถูกต้องและเหมาะสมกับสถานการณ์ได้อย่างไร? หากไม่มีการแถลงข้อเท็จจริงบนฐานของข้อมูลเกี่ยวกับการเดินทางของหน้ากากอนามัย แล้วจะให้ประชาชนเชื่อว่ารัฐบาลบริหารอย่างตรงไปตรงมาได้อย่างไร?

รัฐบาลต้องพลิกวิกฤตให้เป็นโอกาสในการสร้างคะแนนนิยมจากประชาชนทั้งฝั่งที่เคยเชียร์และฝั่งที่ต่อต้าน และการจัดการกับปัญหา COVID-19 คือโอกาสทอง เพราะทุกคนในประเทศเห็นพ้องต้องกันว่าเป็นปัญหาที่ต้องเร่งแก้ไขโดยด่วน ไม่มีใครหรือพรรคใดออกมาโต้แย้งว่าเป็นสิ่งที่ไม่ควรทำ นี่จึงเป็นเวทีที่จะพิสูจน์ความสามารถของกลไกรัฐต่าง ๆ ที่ คสช. ได้ออกแบบไว้ให้กับประเทศ เพื่อความมั่นคง มั่งคั่ง และยั่งยืน 

ทั้งหมดนี้คือปัญหาที่ต้องเร่งดำเนินการ อย่าปล่อยให้เวลาล่วงเลยไปจนกลายเป็นรัฐบาลที่ล้มเหลวอย่างที่กระแสสังคมปรามาส

อ้างอิง