มาตรการกักกัน (Quarantine) กับภัยคุกคามโควิด 19

ประชาไททำหน้าที่เป็นเวที เนื้อหาและท่าที ความคิดเห็นของผู้เขียน อาจไม่จำเป็นต้องเหมือนกองบรรณาธิการ

บทนำ

การแพร่ระบาดของเชื้อโควิด 19 จัดว่าเป็นมหันตภัยที่คุกคามประชาคมระหว่างประเทศหลายทั่วภูมิภาคของโลกในเวลานี้[1] จำนวนของคนที่ติดเชื้อและผู้เสียชีวิตเพิ่มมากขึ้นเรื่อยๆเป็นผลให้เกิดความหวั่นวิตกให้กับผู้คนจำนวนมากรวมถึงผลกระทบทางเศรษฐกิจในหลายธุรกิจอย่างรุนแรง บางประเทศหันมาใช้มาตรการรุนแรง เช่น การปิดประเทศหรือเมือง เช่น ประเทศจีน (ซึ่งเป็นประเทศแรกที่ใช้มาตรการนี้) อิตาลี อินเดีย อย่างไรก็ดี หลายประเทศรวมถึงประเทศไทยเลือกใช้มาตรการอื่นๆที่สร้างผลกระทบน้อยกว่า เช่น มาตรการกักกัน (quarantine) ในข้อเขียนนี้จะกล่าวถึงมาตรการกักกันรวมถึงมาตรการอื่นๆด้วยว่ามีลักษณะอย่างไร

1. มาตรการกักกันมีมานานแล้ว

การใช้มาตรการกักกันไม่ใช่มาตรการใหม่ในวงการสาธารณสุข แต่เป็นมาตรการที่ใช้กันมาตั้งแต่โบราณกาล ในคัมภีร์ไบเบิ้ลพันธสัญญาเก่า (Old Testament) บทที่ว่าด้วย Leviticus ก็ได้กล่าวถึงการแยกกักผู้ป่วยที่เป็นโรคเรื้อน (leprosy หรือ Hansen's Disease)[2] ในสมัยกรีก ฮิปโปคราเตส (Hippocrates) ซึ่งเป็นแพทย์ที่ชื่อเสียงมากในยุคนั้นก็ได้บอกว่าให้หลีกเลี่ยงการสัมผัสหรือความใกล้ชิดผู้ป่วยเพื่อป้องกันการติดเชื้อ

การกักกันภาษาอังกฤษใช้คำว่า quarantine รากศัพท์มาจากภาษาอิตาลี quaranta giorni  หมายถึงการกักกัน (สินค้าและคน) เป็นเวลา 40 วัน โดยมีที่มาจากช่วงสมัยปลายกลางศตวรรษที่ 14 -15 ที่คาบสมุทรอิตาลี เมืองเวนิซซึ่งเป็นเมืองท่าสำคัญที่มีการติดต่อค้าขายของยุโรป โดยก่อนที่จะลำเลียงสินค้าขึ้นเทียบท่าเรือรวมถึงลูกเรือ จะต้องมีการกักสินค้าและลูกเรือบนเรือหรือสถานที่ที่จัดให้เป็นเวลา 40 วันเพื่อป้องกันการแพร่ระบาดของกาฬโรค (bubonic)[3] อย่างไรก็ดี ตัวเลข 40 วันอาจมีที่มาตั้งแต่สมัยฮิปโปคราเตส โดยเขาบันทึกว่า การให้ยาบางประเภทอันมีฤทธิ์ขับเหงื่อผู้ป่วยเพื่อให้ร่างกายดีขึ้นจะเห็นผลเมื่อผ่านไป 20 วันแต่ส่วนใหญ่จะดีขึ้นภายใน 40 วันและบางส่วนอาจใช้เวลานานถึง 80 วัน[4]

2. ความชอบด้วยกฎหมายของมาตรการกักกัน

2.1 กฎหมายระหว่างประเทศ: กฎอนามัยระหว่างประเทศ

กฎอนามัยระหว่างประเทศ (International Health Regulation: IHR) 2005 ซึ่งมีสถานะเป็นสนธิสัญญาและผูกพันประเทศไทยในฐานะที่เป็นสมาชิกองค์การอนามัยโลก ได้รับรองว่ารัฐภาคีสามารถใช้มาตรการกักกันกับผู้เดินทางและสัมภาระได้[5] ส่วนรายละเอียดต่างๆเกี่ยวกับมาตรการกักกันในกฎอนามัยระหว่างประเทศไม่ได้กำหนดไว้ เช่น เช่นระยะเวลาในการกักกัน หรือการโต้แย้งคำสั่งกักกัน เป็นต้น[6]

2.2 กฎหมายภายใน

กล่าวโดยทั่วไปแล้ว หลายประเทศมีกฎหมายเกี่ยวกับมาตรการกักกันบุคคลในยามที่เกิดโรคระบาด เช่น ประเทศสหรัฐอเมริกา แต่ละมลรัฐจะมีกฎหมายเกี่ยวกับมาตรการกักกัน แต่ก็มีความแตกต่างหลากหลายกันไปสำหรับประเทศไทยกฎหมายที่ให้อำนาจเจ้าหน้าที่กักกันคือ พระราชบัญญัติโรคติดต่อ พ.ศ. 2558 นอกจากพระราชบัญญัติโรคติดต่อแล้ว พระราชกำหนดการบริหารในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 ให้อำนาจนายกรัฐมนตรีออกข้อกำหนดเกี่ยวกับห้ามมิให้บุคคลใดออกนอกเคหสถาน[7] ผู้เขียนมีข้อสังเกตว่า ในภาพรวมของ พ.ร.ก. ฉุกเฉินนี้มิได้ออกแบบมาเพื่อรับมือกับสถานการณ์โรคระบาด แต่ดูเหมือนว่าเนื้อหาส่วนใหญ่ของ พ.ร.ก. ฉุกเฉินของไทยจะให้ความสนใจกับมิติเรื่องการเมือง-ความมั่นคง ภัยจากก่อการร้ายและภัยธรรมชาติมากกว่าภัยคุกคามของโรคระบาด ดังจะเห็นได้จากคณะกรรมการบริหารสถานการณ์ฉุกเฉิน ไม่มีตัวแทนจากกระทรวงสาธารณสุขหรือบุคลากรทางการแพทย์เลย ส่วนใหญ่มาจากฝ่ายความมั่นคง แม้ว่าองค์ประกอบของคณะกรรมการบริหารสถานการณ์ฉุกเฉินจะมีอธิบดีกรมป้องกันและบรรเทาสาธารภัยจะเป็นกรรมการด้วยและตามพระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 จะให้คำจำกัดความคำว่า “สาธารณภัย” มีขอบเขตกว้างว่าหมายถึง “อัคคีภัย วาตภัย อุทกภัย ภัยแล้ง โรคระบาดในมนุษย์ โรคระบาดสัตว์ โรคระบาดสัตว์น้ำ การระบาดของศัตรูพืช ตลอดจนภัยอื่น…” ก็ตาม แต่ดูเหมือนว่าภารกิจของของกรมป้องกันฯจะเน้นด้านภัยธรรมชาติมากกว่า กรณีนี้จะต่างจากต่างประเทศที่หากเกิดโรคระบาดรุนแรง รัฐบาลอาจประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน[8]

3. ประเภทของมาตรการกักกัน

มาตรการกักกันแบ่งได้ออกเป็น มาตรการกักกันโดยสมัครใจ (voluntary quarantine) กับมาตรการกักกันโดยการบังคับ (mandatory quarantine) การกักกันโดยสมัครใจนั้นอาจเรียกชื่ออีกอย่างหนึ่งว่า self quarantine เป็นการกักกันตนเองโดยยังไม่มีเจ้าหน้าที่บังคับตามกฎหมาย แต่เป็นเรื่องที่ผู้นั้นประเมินตนเองว่าตนมีความเสี่ยงที่อาจจะติดเชื้อแต่ยังไม่มีอาการไข้ จึงแสดงความรับผิดชอบต่อส่วนรวมโดยการกักกันตนเองที่พำนักอาศัยส่วนตัวตามระยะเวลาที่ทางการกำหนด ส่วนมาตรการกักกันโดยการบังคับนั้น เป็นการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่ตามกฎหมายบังคับให้มีการกักกันบุคคลหรือกลุ่มบุคคลที่เป็นกลุ่มเสี่ยงว่าอาจติดเชื้อเผยแพร่ไปยังบุคคลอื่นได้ มาตรการกักกันโดยสมัครใจกับมาตรการกักกันโดยการบังคับ ต่างมีข้อดีข้อเสียด้วยกันทั้งสิ้น ข้อดีของมาตรการกักกันแบบสมัครใจนั้นคือลดภาระการดูแลของรัฐทั้งในแง่บุคลากรทางการแพทย์ สถานที่ในการกักกัน เครื่องมือทางการแพทย์ ในกรณีที่จะต้องมีการกักกันบุคคลคราวละมากๆ บุคลากรทางการแพทย์อาจมีไม่เพียงพอที่จะดูแลและเสี่ยงต่อการติดเชื้อด้วย การกักกันตนเองในบ้านจึงลดโอกาสติดเชื้อของบุคคลากรทางแพทย์ลง ทั้งนี้เพื่อให้บุคลากรทางแพทย์ทำหน้าที่รักษาดูแลผู้เจ็บป่วย ส่วนข้อเสียคือ มาตรการกักกันโดยสมัครใจหรือกักกันตนเองนั้น หากไม่ได้รับความร่วมมือจากประชาชนอย่างแข็งขันหรือผู้นั้นขาดจิตสำนึกต่อสังคม ไม่มีวินัยในการดูแลตนเองแล้ว ก็สุ่มเสี่ยงที่จะแพร่เชื้อให้กับบุคคลอื่นได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากผู้นั้นมีสมาชิกครอบครัวอาศัยอยู่ด้วย

หากรัฐเลือกใช้มาตรการกักกันแบบสมัครใจอยู่ที่บ้านแล้ว รัฐควรมีมาตรการติดตามว่าผู้นั้นได้ปฎิบัติตามคำแนะนำของเจ้าหน้าที่หรือไม่ เช่น ในสิงคโปร์ช่วงที่โรคซาร์ (SARS) ระบาด เจ้าหน้าที่จะใช้ web camera คอยซุ่มตรวจดูว่าผู้นั้นอยู่ในบ้านหรือไม่ รวมถึงการให้ผู้ที่กักกันตนเองคอยรายงานอุณภูมิของตนเองให้กับเจ้าหน้าที่ด้วย[9] หรืออาจใช้กำไล Electronic Monitoring (EM) เพื่อควบคุมให้ผู้ที่กักกันตนเองแบบสมัครใจอยู่ในบ้าน

การแบ่งอีกประเภทหนึ่งคือ มาตรการกักกันรายบุคคล (Individual quarantine) กับมาตรการกักกันกลุ่มบุคคล (Massive quarantine) มาตรการกักกันรายบุคคลจะใช้กับบุคคลที่อยู่ในกลุ่มเสี่ยง ส่วนมาตรการกักกันแบบ massive นั้นจะใช้กับบุคคลที่มีจำนวนมากๆ บางครั้งอาจมีลักษณะเป็นการเหวี่ยงแหหรือเหมารวมกับกลุ่มคนจำนวนมากที่มีความเสี่ยงมักจะใช้กับบุคคลที่เดินทางมาจากพื้นที่เสี่ยงหรืออยู่ในพื้นที่เสี่ยงอยู่แล้วให้อยู่ในบ้าน

4. มาตรการควบคุมอื่นๆ: Isolation/ Social distancing/ Cordon Sanitaire

ในกฎหมายสุขภาพจะมีการแยกความแตกต่างระหว่างมาตรการกักกัน (quarantine) กับมาตรการแยกกัก (isolation) มาตรการกักกันนั้นใช้กับบุคคลที่มีความเสี่ยงว่าจะติดเชื้อแต่ยังไม่แสดงอาการเพราะยังอยู่ในช่วงเวลาฟักตัว ในขณะที่การแยกกักเป็นมาตรการที่ใช้กับคนที่ติดเชื้อแล้ว[10] แต่ทั้งสองมาตรการมีวัตถุประสงค์เหมือนกันคือป้องการการเผยแพร่เชื้อไปยังบุคคลอื่น อีกมาตรการหนึ่งที่กำลังเป็นที่กล่าวถึงอย่างมากคือมาตรการ social distancing  มาตรการนี้จะใช้กับสังคมโดยทั่วไป มิได้ใช้กับบุคคลใดบุคคลหนึ่งหรือกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง ตัวอย่างของมาตรการ social distancing เช่น การยกเลิกงานประชุม งานสัมมนา งาน event ทั้งหลาย การชุมนุมหรือการพบปะสังสรรค์ต่างๆ  การปิดโรงเรียน[11] (โดยใช้การสอนทาง online แทน) การปิดสาธารณะบางแห่ง เช่น ในประเทศอิตาลีมีการยกเลิกการเข้าโบสถ์ ในฝรั่งเศสมีการปิดพิพิธภัณฑ์ เป็นต้น ภาครัฐและภาคเอกชนอาจส่งเสริมให้ใช้ IT มาช่วยเสริมการทำงาน (tele-working) ได้ เพื่อลดการพบปะซึ่งหน้าและการเดินทาง อันเป็นการลดหรือขัดจังหวะการเผยแพร่เชื้อโรคได้ (reduce and interrupt transmission) อย่างที่คณะทำงานขององค์การอนามัยโลกกับเจ้าหน้าที่ได้เสนอไว้ในรายงานว่ามาตรการ non-pharmaceutical measures ช่วยลดการแพร่เชื้อได้[12]

 มาตรการสุดท้ายคือ cordon sanitaire หมายถึง ห้ามมิให้ใครออกและเข้า มาตรการนี้มักจะใช้กับเขตพื้นที่เสี่ยง โดยคนในพื้นที่ห้ามออกนอกพื้นที่และคนนอกพื้นที่ก็ไม่สามารถเข้าในในพื้นที่นั้นได้ มาตรการนี้จัดว่าเป็นยาแรง โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อป้องกันคนที่อยู่ในพื้นที่เสี่ยงจะไปเผยแพร่เชื้อ และในขณะเดียวกันก็ป้องกันคนนอกพื้นที่เข้าไปติดเชื้อด้วย ในอดีตเคยมีการใช้มาตรการ cordon sanitaire เช่น เมืองซานฟรานซิสโก ประเทศสหรัฐอเมริกา เคยประกาศ cordon sanitaire อย่างไรก็ตาม เนื่องจากมาตรการนี้เป็นมาตราการรุนแรงมีผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชน การใช้มาตรการนี้จะต้องไม่มีการเลือกปฎิบัติ ปรากฏว่า ในทางปฎิบัติ มาตรการดังกล่าวใช้กับคนจีนที่อาศัยอยู่ในเมืองซานฟรานซิสโก จึงเกิดเป็นคดีความขึ้นโดยผู้เสียหายร้องต่อศาลว่าขัดกับรัฐธรรมนูญ ซึ่งศาลก็เห็นด้วยเนื่องจากมาตรการดังกล่าวเลือกปฏิบัติเฉพาะกับชาวจีนเท่านั้น[13]

สำหรับกฎหมายไทยที่ให้อำนาจเจ้าหน้าที่สั่งการประกาศเขต cordon sanitaire โดยมิให้มีการเข้าพื้นที่ใดพื้นที่หนึ่งได้มีอย่างน้อยสองพระราชบัญญัติได้แก่ พระราชบัญญัติการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 มาตรา 9 (6) และพระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารภัย พ.ศ. 2550 มาตรา 21 (5) โดยตามพระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณะภัยได้ให้คำนิยามคำว่า “สาธารณภัย” ค่อนข้างกว้างรวมถึงโรคระบาดในมนุษย์ด้วย

5. ข้อพิจารณาด้านมาตรการความช่วยเหลือจากภาครัฐและภาคเอกชน

เนื่องจากมาตรการกักกันนั้นย่อมส่งผลกระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่ของผู้ถูกกักกันไม่มากก็น้อย ภาครัฐและภาคเอกชนควรมีมาตรการช่วยเหลือด้านค่าชดเชยแก่ผู้นั้น ไม่ว่าจะเป็นเรื่องรายได้ที่อาจหายไปในระหว่างที่ถูกกักกันไม่ว่าโดยสมัครใจหรือโดยบังคับทางกฎหมายก็ตาม เป็นเวลา 14 วัน โดยเฉพาะผู้ที่มีรายได้น้อยหรือที่มีรายได้ต่อวัน หรือการให้หลักประกันว่าจะไม่ถูกเลิกจ้างด้วยเหตุผลจากการถูกกักกัน เป็นต้น นอกจากนี้แล้ว ตามกฎอนามัยระหว่างประเทศ มาตการด้านสาธารณสุข เช่น การแยกกักต่อผู้เดินทางนั้น รัฐจะต้องจัดหาปัจจัยสี่ให้เพียงพอต่อผู้นั้นด้วย[14]  ฉะนั้น รัฐจะต้องเตรียมการในเรื่องนี้อย่างเป็นระบบ เพียงพอและทั่วถึงด้วยอีกประการหนึ่ง ช่วงนี้ประชาชนซื้อของในซุปเปอร์มาเก็ตมาก หากเป็นไปได้ ร้านค้าเหล่านี้ควรจัดหาทิชชู่แอลกอฮอล์ ณ จุดรถเข็นหรือตะกร้าใส่สินค้าเพื่อลดการติดเชื้อบริเวณที่จับ

บทส่งท้าย

ณ เวลานี้ ความเป็นผู้นำของรัฐบาลสำคัญมาก ศาสตราจารย์ Wendy Mariner ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายสุขภาพและมหาวิทยาลัยบอสตัน กล่าวว่า ความไว้วางใจในคำแนะของรัฐบาล (public trust in recommendations)  เป็นสิ่งสำคัญในยามแพร่ระบาดโควิด 19[15] ส่วนในรายงานขององค์การอนามัยโลกในภารกิจร่วมประเทศจีนกรณีการแพร่ระบาดโควิด 19 ในช่วงปลายเดือนกุมภาพันธ์ที่ผ่านมาระบุว่า การตัดสินที่รวดเร็วของผู้นำระดับสูงผนึกกับการปฎิบัติการที่เข้มแข็งของระบบสาธารณสุขและการมีส่วนร่วมของสังคมเป็นปัจจัยสำคัญที่จะต่อสู้กับการแพร่ระบาดของโควิด 19[16] ผู้เขียนคิดว่า ณ ตอนนี้ประชาชนคนไทยคงให้ความสำคัญ “ความปลอดภัยในชีวิต”มากกว่า “เสรีภาพส่วนบุคคล” ฉะนั้น public trust ในมาตรการของรัฐบาลน่าจะมาจากมุมมองที่ว่า มาตรการนั้นมีประสิทธิภาพในการป้องกัน ควบคุม การแพร่ระบาดของเชื้อโรคไวรัสได้อย่างทันท่วงทีมากน้อยเพียงใด หากรัฐบาลอธิบายว่ามาตรการที่ใช้เป็นมาตรการที่จำเป็นเพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ในการคุ้มครองชีวิตคนไทยแล้ว ประชาชนย่อมเข้าใจและให้ความร่วมมือที่จะปฏิบัติตามมาตรการดังกล่าว แน่นอนมาตรการเหล่านี้ย่อมส่งผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพในหลายๆด้านของประชาชนอย่างเลี่ยงมิได้ แต่สิทธิเสรีภาพอื่นๆจะไร้ความหมายหากเราไม่มีสิทธิในชีวิตอีกต่อไป

 

อ้างอิง

[1] องค์การอนามัยโลกใช้คำว่า pandemic หลังจากที่เคยใช้กับกรณีการแพร่ระบาดเชื้อ H1N1 ในปี 2009

[2] Leviticus 14:4-8

[3] Christopher Findlater, A Citizens’ s Moral Responsibility: The Seven Commandments of Quarantine and Isolation Law, The Holy Cross Journal of Law and Public Health, Vol. XIII,2009,p.65

[4] โปรดดูรายละเอียดใน Wen Nie, The Origin of Quarantine, Global Partners in Education Journal, Vol.5, No. 2, 2015, pp.26-27

[5] มาตรา 18 (1) และ  31 (2) (c) ของกฎอนามัยระหว่างประเทศ 2005

[6] Gregory Campbell, The Global H1N1 Pandemic, Quarantine Law, and Due Process Conflict, San Diego International Law Journal ,vol.12,2011, pp.515-516

[7] มาตรา 9 (1)

[8] ณ ตอนนี้มีหลายประเทศที่ประกาศสถานการร์ฉุกเฉิน เช่น ประทศสหรัฐอเมริกา อิตาลี

[9] Mark Rothstein,p.263

[10] Bradley Lewis, An Ounce of Prevention is Worth a Pound of Quarantine: National and International Quarantine Laws vs Prevention and Control Measure as Applied to XDR-TB, Journal of Biosecurity, Biosafety and Biodefense Law, 2014,p.45; Pieter Leary, Cock-A-Doodle-Doo: Pandemic Avian Influenza and Consequences of An H5N1 Influenza Outbreak, Health Matrix, vol.16, 2006,, pp.538-539

[11] Mark Rothstein, From SARS to Ebola: Legal and Ethical Considerations for Modern Quarantine, Indiana Health Law Review, vol 12,2015, p.232

[12] Report of the WHO-China Joint Mission on Coronavirus Disease 2019 (COVID-19),2020, pp.19-20

[13] คดี Jew HO v. Williamson โปรดดู Lawrence Gostin, Could-or Should- The Government Impose A Mass Quarantine On An American City?, Health Affaires Blog, March 10,2020

[14] มาตรา 32 ของกฎอนามัยระหว่างประเทศ

[15] Wendy Mariner, Quarantine for coronavirus? Let’s make that unnecessary, February 28,2020

[16] Report of the WHO-China Joint Mission on Coronavirus Disease 1019 (COVID-19),16-24 February 2020,p.19

ร่วมบริจาค สนับสนุนการทำงานของ 'ประชาไท' ร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี Prachatai.com (ไม่มีขั้นต่ำ)

โอนเงิน บัญชีกรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM"

โอนเงิน PayPal / บัตรเครดิต https://PayPal.me/Prachatai (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)

ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai

แสดงความคิดเห็น

พื้นที่ประชาสัมพันธ์