ตามที่กรมอุทยานแห่งชาติสัตว์ป่าและพันธุ์พืช ได้ออกประกาศเรื่อง ขอเชิญร่วมแสดงความคิดเห็นต่อร่างกฎหมายลำดับรองของ พ.ร.บ.อุทานแห่งชาติ พ.ศ. 2562 และ พ.ร.บ.สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ. 2562 โดยเปิดรับฟังความคิดเห็นของประชาชนเป็นการทั่วไปผ่านทางเว็บไซต์ของกรมฯ  
(http://portal.dnp.go.th/Content?contentId=20074) ระหว่างวันที่ 8 – 25 เมษายน 2563 ซึ่งในช่วงเวลาดังกล่าวนี้ ประเทศไทยกำลังเผชิญกับปัญหาเชื้อโควิด 19 ระบาด และช่วงเวลานี้ประชาชนทั่วไปต่างมุ่งความสนใจไปที่การป้องกันเชื้อโรค และประคับประคองเศรษฐกิจเครือเรือนเพื่อรอให้ปัญหาผ่านพ้นไปก่อน จนเวลาใกล้ล่วงเลยแล้ว (วันที่เขียนบทความนี้คือ 24 เมษายน 2563) ซึ่งทั้งผู้นำชาวบ้าน องค์กรพัฒนาเอกชน นักวิชาการ ต่างก็มีความกังวลว่าสถานการณ์เช่นนี้ทำให้ประชาชนไม่มีโอกาสที่จะแสดงความคิดเห็นต่อร่างกฎหมายดังกล่าวอย่างแท้จริง ซึ่งพบว่าเป็นร่างกฎหมายที่เนื้อหามีปัญหาหลายประการ

ผู้เขียนคิดว่า ไม่ว่าประชาชนผู้ได้รับผลกระทบ จะได้แสดงความคิดเห็นต่อเนื้อหาของร่างกฎหมายนี้หรือไม่ ก็ไม่มีประโยชน์ต่อการแก้ไขเปลี่ยนแปลงสิทธิในทางกฎหมายให้ดีขึ้นอย่างมีนัยยะสำคัญ การแสดงความคิดเห็นที่อาจจะสะเทือนได้บ้าง คือ การแสดงออกว่าเห็นด้วยที่จะให้มีกฎหมายลำดับรองนั้นหรือไม่

ที่มาในการเตรียมประกาศกฎหมายลำดับรองดังกล่าวนี้ สืบเนื่องมาจาก พ.ร.บ. อุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2562 มาตรา 64 วรรค 2 และพ.ร.บ.สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ. 2562 มาตรา 121 วรรค 2 บัญญัติเหมือนกันว่า ในการแก้ไขปัญหาที่ดินทำกินในเขตป่าอนุรัษ์นั้น เมื่อรัฐบาลมีแผนงานหรือนโยบายในการช่วยเหลือประชาชนที่ไม่มีที่ดินทำกินและได้อยู่อาศัยหรือทำกินในเขตป่าอนุรักษ์ ให้กรมอุทยานฯ จัดทำโครงการเกี่ยวกับการอนุรักษ์และดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติโดยมิได้สิทธิในที่ดินนั้น โดยตราเป็นพระราชกฤษฎีกา (หรือกฎหมายลำดับรอง)
 

โดยที่นโยบายในการช่วยเหลือประชาชนที่ไม่มีที่ดินทำกินของรัฐบาลปัจจุบัน คือ มติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 26 พฤศจิกายน 2561 เรื่องเห็นชอบมาตรการแก้ไขปัญหาที่ดินตามหลักการของมติคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ (คทช.) ที่ได้กำหนด “แนวทางการแก้ไขปัญหาที่ดินของราษฎรในเขตป่าอนุรักษ์” ไว้ ซึ่งมีสาระสำคัญคือ การสำรวจจัดทำข้อมูลและตรวจสอบที่ดินตามเงื่อนไขที่ พ.ร.บ. ทั้งสองฉบับกำหนดไว้ รวมทั้งตรวจสอบคุณสมบัติของผู้ครอง โดยมีเงื่อนไขคือ จะต้องมีสัญชาติไทย บรรลุนิติภาวะแล้วหรือเป็นหัวหน้าครอบครัว ต้องเป็นผู้ที่ได้ครอบครองที่ดินและได้ทำประโยชน์มาโดยต่อเนื่อง และจะต้องไม่เคยต้องคำพิพากษาถึงที่สุดให้ออกจากพื้นที่ที่ครอบครองนั้นมาก่อน
 

สำหรับร่างกฎหมายลำดับรองที่กรมอุทยานฯ กำลังเปิดรับฟังความคิดเห็นนั้น ฉบับที่มีความสำคัญ คือ ร่างพระราชกฤษฎีกา กำหนดโครงการอนุรักษ์และดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติ ภายในอุทยานแห่งชาติหรือเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าแล้วแต่กรณี ซึ่งมีสาระสำคัญคือ  กำหนดเงื่อนไขของที่ดินเป้าหมายและคุณสมบัติของผู้มีสิทธิตามที่ พ.ร.บ. บัญญัติไว้ คือ ต้องเป็นที่ดินที่ได้ครอบครองทำกินมาก่อนตามมติ ครม. 30 มิ.ย. 2541 หรืออยู่ก่อนคำสั่ง คสช. ที่ 64/2557 ลงวันที่ 17 มิ.ย. 2557 เป็นผู้มีสัญชาติไทย มีภูมิลำเนาในพื้นที่ต่อเนื่อง  ไม่เคยต้องคำพิพากษาถึงที่สุดให้ออกจากพื้นที่ที่ครอบครองนั้นมาก่อน นอกจากนี้ก็ได้กำหนดหน้าที่ของผู้ที่ได้รับอนุญาตให้ใช้ประโยชน์ คือ จะต้องรักษาทรัพยากรในพื้นที่และโดยรอบ และต้องใช้ที่ดินด้วยตนเอง ห้ามซื้อ ขาย เปลี่ยนมือ ให้เช่า หากผู้มีชื่อเสียชีวิต ทายาทจะต้องยื่นคำร้องขอต่ออธิบดีภายใน 180 วัน
 

และร่างระเบียบกรมอุทยานฯ ว่าด้วยการอยู่อาศัยหรือทำกินตามโครงการอนุรักษ์และดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติ เพื่อการดำรงชีพอย่างเป็นปกติธุระ ภายในเขตอุทยานแห่งชาติหรือเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าแล้วแต่กรณี โดยกำหนดหลักการไว้ว่า เป็นการอนุญาตให้ใช้ประโยชน์ชั่วคราว ไม่ใช่ให้มีสิทธิในที่ดิน และกำหนดเงื่อนไขการใช้ประโยชน์ว่า จะต้องอยู่ภายใต้แนวคิด “เพื่อการดำรงชีพอย่างเป็นปกติธุระ” เท่านั้น ซึ่งจำกัดเพียงการอยู่อาศัย ทำกิน ทำการเกษตรแบบผสมผสาน โดยปลูกไม้ยืนต้นเลียนแบบธรรมชาติ หากจะตัดจะต้องแจ้งให้หัวหน้าเขตที่รับผิดชอบทราบ หากอยู่ในพื้นที่ลุ่มน้ำชั้น 1 , 2 การใช้ประโยชน์ ต้องทำตามมาตรการอนุรักษ์พื้นที่ป่าต้นน้ำ อีกทั้งหากจะใช้ประโยชน์อย่างอื่นนอกจากการใช้เพื่ออยู่อาศัยหรือทำกิน จะต้องขออนุญาตจากอธิบดีกรมอุทยานฯ

ดังนั้น ในการจะแสดงความคิดเห็น ที่จะมีสามารถนำไปใช้ได้ตามคำประกาศเชิญชวนดังกล่าวนี้ จะต้องเป็นการแสดงความคิดเห็นต่อเนื้อหา และต้องเป็นประเด็นที่อยู่ภายใต้กรอบของ พ.ร.บ.ทั้งสองฉบับ และภายใต้กรอบมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 26 พฤศจิกายน 2561 เรื่อง แนวทางการแก้ไขปัญหาที่ดินของราษฎรในเขตป่าอนุรักษ์อีกด้วย ซึ่งสิทธิหรือวิธีการต่างๆ ถูกกำหนดกรอบเอาไว้ทั้งหมดแล้ว เช่น เครื่องมือและวิธีการตรวจสอบ คือ ใช้ภาพถ่ายทางอากาศออร์โธสี มาตราส่วน 1:4,000 ปี พ.ศ. 2545 หรือ พ.ศ. 2546 หรือพยานหลักฐานอื่นที่ใช้ประกอบร่วม คุณสมบัติของผู้มีสิทธิเข้าร่วมโครงการคือ จะต้องมีสัญชาติไทย บรรลุนิติภาวะแล้วหรือเป็นหัวหน้าครอบครัว ต้องเป็นผู้ที่ได้ครอบครองที่ดินและได้ทำประโยชน์มาโดยต่อเนื่อง ที่ดินที่และได้ทำประโยชน์มาโดยต่อเนื่อง การขออนุญาตอธิบดี หรืออาจจะกล่าวได้ว่าแทบจะไม่มีเรื่องสำคัญอะไร ที่จะรับฟังความคิดเห็นหรือข้อเสนอแนะในเชิงเนื้อหาเพิ่มเติมอีก นอกจากบอกว่าเห็นด้วยหรือไม่เป็นด้วยเท่านั้น
 

ผู้เขียนมีความเห็นว่า การเดินหน้าออกกฎหมายลำดับรองนี้ เป็นกระบวนการหนึ่งในการเพิ่มการผูกขาดอำนาจของกรมอุทยานฯ เหนือทรัพยากรอย่างสมบูรณ์แบบยิ่งขึ้น ซึ่งการขับเคลื่อนเพื่อเพิ่มอำนาจผูกขาดและรวมศูนย์อำนาจในการจัดการทรัพยากรของกระทรวงทรัพย์ เกิดขึ้นอย่างมีนัยยะสำคัญช่วงหลังการรัฐประหารเมื่อปี พ.ศ. 2557 เริ่มจากในปี พ.ศ. 2557 มีการประกาศคำสั่ง คสช. ที่ 64/2557 และต่อเนื่องด้วยคำสั่ง คสช. ที่ 66/2557 หลังจากนั้นไม่นานก็มีการประกาศแผนแม่บทว่าด้วยการพิทักษ์ทรัพยากรป่าไม้ของชาติ ต่อมาในปี พ.ศ. 2561 มีมติคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ (คทช.)เมื่อ วันที่ 18 มิถุนายน 2561 ให้ความเห็นชอบพื้นที่เป้าหมายและกรอบมาตรการแก้ไขปัญหาการอยู่อาศัยและทำกินในพื้นที่ป่าไม้ (ทุกประเภท) ต่อมาก็มีมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 26 พฤศจิกายน 2561 ให้ความเห็นชอบในหลักการตามมติ คทช. ดังกล่าว สำหรับการจัดทำร่าง พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ ฉบับที่ 2 และร่าง พ.ร.บ.สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า ฉบับที่ 2 ก็ดำเนินการมาอย่างต่อเนื่องตั้งแต่ปี พ.ศ. 2559 ท่ามกลางกระแสคัดค้านของประชาชนที่อยู่ในเขตป่า แต่ก็สำเร็จและประกาศใช้พร้อมกันเมื่อวันที่ 29 พฤษภาคม 2562 อันนำมาสู่การจัดทำร่างกฎหมายลำดับรองดังที่ได้กล่าวมานี้
 

ซึ่งทั้งการแก้ไขเปลี่ยนแปลง หรือจัดทำขึ้นมาใหม่ซึ่งกฎหมายทั้งหมดเหล่านี้ ดูเหมือนจะเป็นการเปิดพื้นที่ให้ประชาชนมีสิทธิเสรีภาพในการเข้าถึงที่ดินได้มากขึ้น หากแต่เมื่อพิจารณาลึกลงไปในรายละเอียดแล้ว พบมาเนื้อหาของกฎหมายหรือนโยบายเหล่านั้น ไม่มีอะไรที่เป็นแนวคิดหรือวิธีการใหม่ ส่วนใหญ่แล้วเป็นการนนำแนวคิดและวิธีการแก้ไขปัญหาแบบเดิมที่ล้มเหลวมาโดยตลอดมาเขียนใหม่ เช่น การใช้วิธีการตามมติ ครม. 30 มิถุนายน 2451 หรือการใช้เกณฑ์ว่าต้องเป็นผู้ยากไร้ อีกทั้งยังพบว่าบางกรณีมีการเพิ่มอำนาจของเจ้าหน้าที่ ในขณะที่บางกรณีได้เขียนรายละเอียดลงไป ทำให้ประเด็นที่เคยเป็นข้อถกเถียงและเป็นจุดด่างของกรมอุทยาน มีความชัดเจนและตอกย้ำที่จะยืนยันว่าชาวบ้านมีสถานะผิดกฎหมาย เช่น กรณีพื้นที่ที่ปรากฏหลักฐานชัดเจนว่าชาวบ้านครอบครองทำกินมาก่อน รวมทั้งกรณีการจัดการและใช้ทรัพยากรของชุมชนโดยอ้างสิทธิชุมชน ซึ่งเดิมทีมีการโต้แย้งในทางหลักการว่าตกลงใครควรมีสิทธิและความชอบธรรมเหนือที่ดินและทรัพยากรนั้น แต่กฎหมายและนโยบายใหม่ๆ เหล่านี้นอกจากกำหนดว่าเป็นของรัฐ โดยชุมชนไม่อาจอ้างสิทธิหรือความชอบธรรมใดๆ ซึ่งรายละเอียดในการจัดทำโครงการหรืออนุมัติอนุญาต ถือเป็นปฏิบัติการที่แสดงว่ารัฐเป็นผู้ผูกขาดอำนาจแต่เพียงผู้เดียว และสิทธิตามกฎหมายในรูปแบบสิทธิชุมชนไม่อาจก้าวล่วงเข้าไปได้
 

อันที่จริง หากใครที่ติดตามกระบวนการเคลื่อนไหวของกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ที่ได้กล่าวมาข้างต้นบ้าง ก็พอคาดเดาได้ว่ากฎหมายลำดับรองจะมีเนื้อหาอย่างไรบ้าง ดังนั้น การแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับเนื้อหาของของกฎหมาย จะไม่มีผลในการเปลี่ยนให้สิทธิของประชาชนดีขึ้น แม้ว่ากฎหมายลำดับรองดังกล่าวนี้ จะเป็นกฎหมายที่ว่าด้วยการรับรองและคุ้มคราองสิทธิในที่ดินของประชาชนก็ตาม  ในทางตรงกันข้าม เป็นเพียงการสร้างความชอบธรรมให้แก่กระบวนการเพิ่มอำนาจผูกขาดทรัพยากร ที่ถูกออกแบบและขับเคลื่อนอย่างเป็นระบบภายใต้ร่มของรัฐบาลเผด็จการ

ดังนั้น หากใครยังไม่ได้แสดงความคิดเห็นหรือไม่ทราบข่าวหรือไม่สามารถเข้าไปในระบบอินเตอร์เน็ตเพื่อแสดงความเห็นได้ ก็ไม่ต้องตกใจไป แต่สิ่งที่ควรทำมากกว่าการแสดงความคิดเห็นในเนื้อหาคือ การกดดันให้กรมอุทยานชะรอหรือยกเลิกการออกกฎหมายลำดับรองเหล่านั้นไปก่อน