เดิมอ้างช่วย ‘กลั่นกรอง’ เคยมาจาก ‘เลือกตั้ง’ ก่อนกลับไปแต่งตั้งหลังรัฐประหาร ปัจจุบันเป็นกลไกสืบทอดอำนาจของ คสช. พบคนกันเอง แถม กก.สรรหายังมาเป็นเสียเอง โดยมีความสามารถพิเศษ ‘เลือกนายกฯ-เห็นชอบองค์กรอิสระ-ดักทางแก้ รธน.-แทรกแซง ส.ส.’และ ผลงาน 1 ปีที่ผ่านมามันฟ้อง

กระแสการวิพากษ์วิจารณ์ถึงบทบาทอำนาจของสมาชิกวุฒิสภา หรือ ส.ว. กลับมาอีกครั้งหลังจาก โครงการอินเทอร์เน็ตเพื่อกฎหมายประชาชน (iLaw) ประมวล 1 ปี ผลงานของ ส.ว. ที่ได้ข้อสรุปคร่าวๆ ว่าไฟเขียวทุกมติและ ส.ว. ที่มาจากผู้นำเหล่าทัพโหวตพร้อมหน้าแค่ 1 เรื่อง รวมถึงทัศนะของปิยบุตร แสงกนกกุล แห่งคณะก้าวหน้าที่ออกมาตั้งคำถาม “ส.ว. มีไว้ทำไม?” ผ่านรายการ INTERREGNUM ทาง THE PROGRESSIVE PODCAST เมื่อปลายเดือน พ.ค.ที่ผ่านมา ตั้งโจทย์รื้อถอนให้เห็นถึงความสำคัญจำเป็นขององค์กรหรือสถาบันทางการเมืองนี้ในปัจจุบัน

"เนื่องจากว่าคำถาม .... มีไว้ทำไม? นั้น กลายเป็นคำถามแห่งยุคสมัยครับ มันกลายเป็นคำถามที่แรดิเคิลถึงรากอย่างแท้จริง สาเหตุนั่นก็เพราะว่าทุกๆ สถาบันทางการเมือง ทุกๆ หน่วย ทุกๆ องค์กร ทุกๆ อำนาจ ทุกๆ วัฒนธรรม ทุกๆ ประเพณีที่ดำรงอยู่ที่ตั้งอยู่นั้น เมื่อกาลเวลาผ่านไป เมื่อโลกได้พัฒนาไปมากยิ่งขึ้นแล้ว ย่อมที่จะถูกตรวจสอบถูกท้าทายและตั้งคำถามถึงการดำรงอยู่ว่ามีความจำเป็นต้องดำรงอยู่หรือไม่ มีเหตุผลอะไรสนับสนุนว่าต้องมี แล้วถ้าหากเหตุผลนั้นหรือเรื่องเล่า หรือ narrative ที่ดำรงต่อเนื่องมาอย่างยาวนานไม่สามารถใช้งานได้อีกต่อไปแล้วในยุคสมัยปัจจุบัน คำถาม ว่า .... มีไว้ทำไม? ในทุกสถาบันการเมืองนั้นนั่นก็คือคำถามแห่งยุคสมัยครับ" ปิยบุตร กล่าว

เดิมอ้างช่วย ‘กลั่นกรอง’

ส.ว. หรือแรกเริ่มเดิมทีเรียกว่า ‘พฤฒสภา’ ซึ่งเป็นไปตามรัฐธรรมนูญ 2489 กำหนดให้พฤฒสภามาจากการเลือกตั้งทางอ้อมโดย ส.ส. โดยมีจำนวน 80 คน ทำหน้าที่คอยตรวจสอบ กลั่นกรอง ให้คำแนะนำปรึกษา และยับยั้งการใช้อำนาจของส.ส.โดยเฉพาะในด้านนิติบัญญัติ ความเปลี่ยนแปลงของ ส.ว. เริ่มต้นขึ้นหลังการรัฐประหารปี 2490 ได้เปลี่ยนชื่อจากพฤฒสภามาเป็นวุฒิสภา ซึ่งกำหนดให้ ส.ว. มาจากการแต่งตั้งมีจำนวน 100 คนและ ส.ว. ต้องมีอายุ 40 ปีขึ้นไปโดยอ้างว่าคนวัยนี้เป็นผู้มีความรู้มาก ทำให้ ส.ว. ส่วนใหญ่มากจากข้าราชการประจำ นับแต่นั้นมา ส.ว. ก็ได้มาจากการแต่งตั้งมาโดยตลอด 

เคยมาจาก ‘เลือกตั้ง’ ก่อนกลับไปแต่งตั้งหลังรัฐประหาร

จุดเปลี่ยนสำคัญที่ก่อให้เกิด ส.ว. ที่มาจากการเลือกตั้งอีกครั้งคือเหตุการณ์ “พฤษภาฯ ทมิฬ” นำไปสู่การร่างรัฐธรรมนูญ 2540 ซึ่งเรียกได้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับประชาชน ส.ว. ภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับนี้มาจากการเลือกตั้งจำนวน 200 คน ต่อมาเกิดเหตุการณ์รัฐประหารปี 2549 รัฐธรรมนูญ 2540 จึงถูกยกเลิกไป และเกิดรัฐธรรมนูญ 2550 ขึ้น ซึ่งกำหนดให้มี ส.ว. 150 คนมีที่มาจากการเลือกตั้ง 76 คน คนละหนึ่งจังหวัด และมาจากการแต่งตั้งอีก 73 คน 

ดังนั้นจะพบว่า ส.ว. ที่มาจากการแต่งตั้งล้วนมาจากรัฐธรรมนูญที่ร่างขึ้นโดยคณะรัฐประหาร 

จนกระทั่งรัฐธรรมนูญ 2560 ระบุในบทเฉพาะกาลมาตรา 269 ให้มี ส.ว. 250 คนมีวาระการทำงาน 5 ปีมาจาก 1.) กรรการสรรหาที่แต่งโดย คสช. ไปคัดเลือกผู้มีความรู้ความสามารถมา 400 คนและส่งต่อให้ คสช. เลือกเหลือ 194 คน 2.) การรับสมัครจากสาขาอาชีพมาให้ คสช. เลือกให้เหลือ 50 คน 3.) 6 คนที่ได้เป็น ส.ว. โดยตำแหน่งคือ ผบ. เหล่าทัพ ผบ.ตร. และปลัดกระทรวงกลาโหมซึ่งกลุ่มนี้เป็นกลุ่มที่รับเงินหลายทาง สวมหมวกหลายใบ

สืบทอดอำนาจของ คสช.

ปิยบุตร กล่าวไว้ใน ใน INTERREGNUM โดยอ้าง มีชัย ฤชุพันธุ์ ประธานคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ 2560 กล่าวถึงการกำเนิด ส.ว.รัฐธรรมนูญ 2560 ว่า ส.ว. เฉพาะกาลมาจากความต้องการของ คสช. ความเรียบร้อยทั้งหลายตามที่คสช.มุ่งหมายไว้ยังไม่ดี การปฏิรูปยังไม่ครบถ้วน จึงอยากทำต่อแต่คสช.ไม่สามารถทำต่อเองได้ จึงควรให้ ส.ว. คอยเร่งรัดตรวจสอบท้วงติงการปฏิรูปต่างๆ เพื่อพัฒนาประเทศเพื่อเป็นประโยชน์แก่ประเทศชาติต่อไป 

“ดังนั้น ชัดเจนว่าเจตนารมณ์ของ ส.ว. ชุดนี้นั่นคือการสืบทอดอำนาจของคสช.” ปิยบุตร กล่าวสรุปบทบาทสำคัญของ ส.ว. ชุดนี้

คณะกรรมการสรรหา ส.ว.

คนกันเอง แถม กก.สรรหายังมาเป็นเสียเอง

รูปธรรมหนึ่งที่แสดงให้เห็นว่าเป็นกลไกสืบทอดอำนาจ คสช. คือคนในคณะกรรมการสรรหา ส.ว. เอง เนื่องจาก คณะกรรมการสรรหานั้น ประกอบด้วย คณะรัฐมนตรีคือรองนายกรัฐมนตรี 5 คน ได้แก่ พล.อ.ประวิตร วงษ์สุวรรณ สมคิด จาตุศรีพิทักษ์ พล.อ.อ.ประจิน จั่นตอง พล.อ.ฉัตรชัย สาริกัลยะ วิษณุ เครืองาม ตัวแทนของคสช. มาอีก 4 คน คือ พล.อ.ธนะศักดิ์ ปฏิมาประกร พล.ร.อ.ณรงค์ พิพัฒนาศัย พล.ต.อ. อดุลย์ แสงสิงแก้ว พล.อ.อนุพงษ์ เผ่าจินดา รวมถึง พรเพชร วิชิตชลชัย 

และผลที่ได้กรรมการสรรหาที่กลับมาเป็น ส.ว. เองด้วย ประกอบด้วย พล.อ.ฉัตรชัย, พล.อ.อ.ประจิน, พล.อ.ธนะศักดิ์, พล.ร.อ.ณรงค์, พล.ต.อ.อดุลย์ และพรเพชร

ขณะที่ผู้มีความใกล้ชิด กรรมการสรรหาได้เป็น ส.ว.อีกหลายคน เช่น พล.ร.อ.ศิษฐวัชร วงษ์สุวรรณ อดีตสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) น้องชาย พล.อ.ประวิตร, พล.อ.ต.เฉลิมชัย เครืองาม เป็นน้องชายของวิษณุ, สม จาตุศรีพิทักษ์ พี่ชายของสมคิด รวมทั้ง  พล.อ.ปรีชา จันทร์โอชา น้องชายพล.อ.ประยุทธ์ และ พล.ต.ท.วิบูลย์ บางท่าไม้ คู่เขย พล.อ.ประยุทธ์ ก็ได้ ส.ว. เช่นกัน เป็นต้น

ความสามารถพิเศษ ‘เลือกนายกฯ-เห็นชอบองค์กรอิสระ-ดักทางแก้ รธน.-แทรกแซง ส.ส.’

ความสามารถพิเศษของ ส.ว. ชุดนี้ที่แตกต่างไปจาก ส.ว. ชุดก่อน นั่นคือ 

1. บทเฉพาะการมาตรา 272 ระบุว่าการลงมติเลือกนายกรัฐมนตรีต้องทำในรัฐสภา หมายความว่าทั้ง ส.ว. และ ส.ส. มีอำนาจเท่ากันในการลงมติเลือกนายกรัฐมนตรี

2. การเลือกองค์กรอิสระ เลือกผู้มาดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ เช่น เลือกตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ คณะกรรมการการเลือกตั้ง ผู้ตรวจการแผ่นดิน กรรมการ ป.ป.ช. เสขาธิการกฤษฎีกา เลขาธิการกสทช เลขาธิการ ป.ป.ท.  เลขาธิการ ป.ป.ง. เป็นต้น ทำให้องค์กรอิสระที่ได้ชื่อว่าอิสระนั้นดูเหมือนจะไม่อิสระอย่างแท้จริง เพราะเป็นการเลือกมาจาก ส.ว. ที่แต่งตั้งจาก คสช. เอง 

3. การแก้ไขรัฐธรรมนูญต้องมีเสียง ส.ว. 1 ใน 3 หรือ 84 คน ซึ่งเรียกได้ว่าแทบจะไม่มีโอกาสที่จะได้แก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้เลยเพราะ ส.ว. ชุดนี้ไม่มีแตกแถวในการลงมติร่วมกัน

4. ร่าง พ.ร.บ. ที่เกี่ยวข้องกับการปฏิรูปประเทศต้องมีการประชุมร่วมกันระหว่าง ส.ว. และ ส.ส. และลงมติร่วมกัน ทำให้ทั้ง ส.ว. และ ส.ส. มีอำนาจเท่ากัน รวมถึงกฏหมายที่เกี่ยวกับการคอรัปชั่นและกระบวนการยุติธรรม หากผ่านการลงมติยอมรับจาก ส.ส. ไปแล้ว แต่ไม่ผ่านความเห็น ส.ว. ต้องใช้การประชุมร่วมกันอีกเพื่อลงมติใหม่ 

ความสามารถพิเศษของ ส.ว. ชุดนี้นำไปสู่ข้อกล่าวหาที่ว่าสร้างระบบ ‘เพื่อนช่วยเพื่อน’ ‘คนกันเอง’ ขึ้นมา อย่างกรณีสดๆ ร้อนๆที่เกิดขึ้นตอนนี้คือ การตั้งสุชาติ ตระกูลเกษมสุข อดีตสนช. มาเป็นกรรมการ ป.ป.ช. ซึ่งขัดต่อรัฐธรรมนูญ 2560และ พ.ร.ป.ว่าด้วย ป.ป.ช. ว่าด้วยการห้ามให้ผู้ที่เคยดำรงตำแหน่งทางการเมืองในระยะสิบปีมาเข้ารับการสรรหา ซึ่งสุชาติเพิ่งพ้นจากตำแหน่ง สนช. เมื่อเดือน พ.ค. 2562 ซึ่งตามรัฐธรรมนูญ 2560 ได้ประกาศว่าให้ สนช. ดำรงตำแหน่งเป็น ส.ส. และ ส.ว. ไปก่อนจนกว่าจะมีการเรียกประชุมรัฐสภาครั้งแรกหลังเลือกตั้งทั่วไป แสดงว่าสุชาติเพิ่งพ้นตำแหน่งมาเพิ่ง 1 ปีเท่านั้น เท่ากับว่าขัดต่อรัฐธรรมนูญ 2560 แต่ในที่ประชุม ส.ว. ยังมีการลงมติลับให้สุชาติสามารถนั่งเป็นกรรมการ ป.ป.ช. ได้ ชัดเจนว่าเป็นกรณีของการตั้งคนกันเองหรือเพื่อนมาดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ การเขียนรัฐธรรมนูญให้ ส.ว. เลือกนายกรัฐมนตรีได้นั้นเลียนแบบมาจากรัฐธรรมนูญ 2521 โดยให้ ส.ว. มีอายุ 5 ปีแสดงว่าภายใน 5 ปีนี้หากมีการเลือกตั้งใหม่ยังไงเสีย ส.ว. ก็เลือกนายกรัฐมนตรีทางฝั่งที่แต่งตั้งตนเองขึ้นมาเหมือนเดิม เป็นการการันตีอำนาจให้แก่ คสช. เข้าไปอีก ดังนั้น ชัดเจนว่าความสามารถพิเศษของ ส.ว. ชุดนี้มีไว้เพื่อรักษาอำนาจให้แก่คสช. ในระยะยาวอย่างน้อยๆ ก็ 5 ปีหลังจากเลือกตั้งในปี 2562

ปิยบุตร กล่าวถึงความสามารถพิเศษนี้ว่า การร่าง พ.ร.บ.กระบวนการตามปกติคือเริ่มที่ ส.ส. หลังจากผ่านก็มาที่ส.ว.หากส.ว.ไม่เห็นด้วย ส.ส. จะมีอำนาจเหนือว่า ส.ว. คือมีโอกาสยืนยันกลับไปได้ ส.ว. ทำหน้าที่เพียงแตะเบรค แต่ ส.ส. มีอำนาจเหนือกว่า ส.ว. นี่คือกระบวนการนิติบัญญัติในระบบปกติ แต่ในรัฐธรรมนูญฉบับนี้บอกว่าพรบ.ที่ว่าด้วยการการปฎิรูปประเทศ คุณไม่ต้องเข้าตามตรอกออกตามประตูแบบเดิม ต้องจัดให้มีการประชุมร่วมกันของรัฐสภาคือ ส.ส. และ ส.ว. มานั่งร่วมกันและลงมติร่วมกัน ส.ว. ก็เลยมีอำนาจคู่กับ ส.ส. เท่ากับ ส.ส. ทันทีสำหรับกฏหมายปฏิรูปประเทศ

“ส.ส. พรรคการเมืองต่างๆ พยายามไปรณรงค์ผลักดันตามนโยบายของตน เมื่อเสร็จแล้วเมื่อเข้าสภาก็มาเสนอร่างพระราชบัญญัติ แต่ถ้าพระราชบัญญัตินั้นเข้าข่ายการปฏิรูปประเทศเมื่อไหร่ต้องมานั่งประชุมร่วมกันต้องใช้เสียง ส.ว. เข้ามาด้วย แก้รัฐธรรมนูญ แก้ยังไงถ้าเสียง 84 คนของ ส.ว. ไม่เอาก็ไม่ผ่าน เพราะฉะนั้นคงไม่เกินเลยไปที่จะบอกว่า ส.ว. ชุดนี้เป็น ส.ว. แห่งการสืบทอดอำนาจ” ปิยบุตร กล่าว

ผลงาน 1 ปีที่ผ่านมามันฟ้อง

รายงานตรวจงาน ส.ว. 1 ปี ของ iLaw พบว่าระยะเวลา 1 ปีหลังจากเริ่มเปิดประชุมเป็นครั้งแรกได้ข้อค้นพบสำคัญคือ 

1.) มีมติเข้าสู่การพิจารณาของส.ว.ทั้งหมด 145 มติ และส.ว.ให้ความเห็นชอบทั้งหมด 145 มติมีเปอเซ็นต์การลงมติเห็นชอบสูงถึง 96.1% 

2.) 3 ใน 6 ผู้นำเหล่าทัพติด 5 อันดับ ส.ว. ที่ไม่มาลงมติมากที่สุดซึ่งเป็นข้อยกเว้นที่หากประธานส.ว.อนุญาตให้ขาดประชุมได้นับว่าไม่ขาดประชุม รวมถึงในข้อบังคับการประชุมส.ว. พ.ศ. 2562 ก็ไม่ได้มีการกำหนกเรื่องการขาดประชุมเป็นบทลงโทษของส.ว.ไว้ด้วย 1. พลเรือเอก ลือชัย รุดดิษฐ์ (ผบ.ทร.) ขาด 144 มติ 2. พลเอก อภิรัชต์ คงสมพงษ์ (ผบ.ทบ) ขาด 143 มติ 3. พลอากาศเอก ชัยพฤกษ์ ดิษยะศริน (อดีต ผบ.ทอ.) เปลี่ยนเป็น พลอากาศเอกมานัต วงษ์วาทย์ (ผบ.ทอ.) เข้าเป็น ส.ว. แทนตามตำแหน่งโดยใช้รหัส ส.ว. เดิม เมื่อวันที่ 7 พ.ย.2562 ทั้งสองคนรวมกัน ขาด 143 มติ 4. พลตรี กลชัย สุวรรณบูรณ์ ขาด 143 มติ และ 5. ศาสตราจารย์ ร้อยเอก ทินพันธุ์ นาคะตะ ขาด 137 มติ

3.) มติเดียวที่ ส.ว. เข้าร่วมลงมติพร้อมกันมากที่สุดคือ พ.ร.ก.โอนอัตรากำลังพลแะลงบประมาณของกองทัพบกไปเป็นส่วนราชการในพระองค์ โดยต้องการพิจารณาว่าอนุมัติให้ พ.ร.ก. มีผลเป็น พ.ร.บ. หรือไม่ พบว่ามีผู้ขาดลงมติเพียง 24 คนถือว่าน้อยที่สุดตั้งแต่มีเปิดประชุมวุฒสภามาและส.ว.ผบ.ทหารตำรวจยังมาลงมติกันครบ หลังการลงมตินี้ผ่านไป ก็ไม่พบว่า ส.ว. ผบ. ทหารตำรวจมีการลงมติถัดไปทั้งๆ ที่เป็นวันเดียวกัน 

4.) ร่างกฏหมายผ่าน ส.ส. ยากแต่สบายมากในชั้น ส.ว.  พบว่า ส.ว. พิจารณาผ่านร่างกฎหมายที่มาจาก ส.ส. ทั้งหมด 5 ฉบับ ในการลงมติเพื่อผ่านร่างกฎหมายทั้ง 5 ฉบับ ไม่มี ส.ว. คนใดไม่เห็นชอบในการผ่านร่างกฎหมายเลย ซึ่งแตกต่างกับ ส.ส. อย่างมาก เพราะในชั้นการพิจาณาของ ส.ส. กฎหมายแต่ละฉบับนั้นผ่านมาได้อย่างค่อนข้างยาก 

5.) ส.ว.กลุ่มอาชีพ ความอิสระในการโหวดไม่ได้แตกต่างจาก ส.ว. แต่งตั้ง พบว่า ส.ว. จำนวน 50 คนที่มาจากกลุ่มอาชีพนั้นมีเปอเซ็นต์การลงมติเห็นชอบ 94.4 % แสดงว่ามีแนวโน้มในการลงมติไม่แตกแถวเช่นเดียวกับ ส.ว. ส่วนใหญ่

ส.ว. ที่แต่งตั้งโดย คสช. และรับเงินเดือนจากภาษีของประชาชนมีลักษณะการลงมติไปในทางเดียวกันนั่นคือผ่านทุกมติที่รับเข้ามาพิจารณา ซึ่งเหมือนกับว่าไม่ได้ทำตามหน้าที่ของ ส.ว. จริงๆ นั่นคือการคัดกรองและตรวจสอบทางนิติบัญญัติ หากพิจารณาจริงๆ ต้องมีบ้างที่มติจะไม่ผ่านเพื่อแก้ไขและเสนอใหม่อีกครั้ง และพบว่าจำนวน ส.ว. ที่ไม่เข้าลงมติก็มีค่าเฉลี่ยที่สูงโดย ส.ว. ที่ได้มาโดยตำแหน่ง(ผบ.เหล่าทัพ) ไม่เข้าการลงมติติดอันดับ 3 ใน 5 ของ ส.ว. ที่ไม่มาเข้าการลงมติทั้งหมด ซึ่ง ส.ว. กลุ่มนี้ไม่เพียงสวมหมวกหลายใบแต่ยังไม่ทำหน้าที่ตามหมวกที่สวมอีกด้วย ส.ว. ที่มาจากกลุ่มอาชีพนั้นน่าจะมีความอิสระในการลงมติมากกว่า ส.ว. ที่แต่งตั้งจากทางอื่น แต่พบว่าแม้จะเป็นกลุ่มอาชีพอิสระก็ไม่ได้มีความเป็นอิสระในการลงมติเลย และยังคงลงมติทดแทนบุญคุณ คสช. อยู่ตลอด ส.ว. แต่งตั้งตามสั่งชุดนี้แสดงให้เห็นถึงคติของคนไทยที่ว่า ‘บุณคุณต้องทดแทน’

ผลงานที่เข้าตา

ผลงานอย่างเป็นรูปธรรมสร้างความประจักต์แก่สายตาผู้ให้กำเนิด ส.ว. ชุดนี้เป็นอย่างมาก ไม่ว่าจะเป็นการโหวตเลือกประยุทธ์ กลับมาเป็นนายกฯ 100% การลงมติอย่างไม่แตกแถว มีผู้ขาดการประชุมลงมติเป็นจำนวนมากแต่มติก็ยังผ่านไปได้ด้วยเสียงลงมติที่ท่วมท้น 

“ส.ว. ชุดนี้มีอำนาจขี่คอ ส.ส. ไปเรียบร้อยแล้ว ขี่คออำนาจที่มาจากการเลือกตั้ง ส.ว. ชุดผลัดกันเกาหลัง ท้ายที่สุดนั่นคือการค้ำประกันการสืบทอดอำนาจให้แก่ คสช. เป็นสิ่งแปลกปลอมในประชาธิปไตย เป็นอุปสรรคของประชาธิปไตยและเป็นเครื่องกีดขวางในการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตย” ซึ่งเป็นคำนิยามของ ปิยบุตร ที่กล่าวไว้ในรายการเดียวกันดูจะอธิบายความจำเป็นของ ส.ว.นี้เป็นอย่างดี