อำนาจการ ”สั่งฟ้อง หรือสั่งไม่ฟ้อง” ของ ผบ ตร และ อัยการสูงสุด ถึงเวลาต้องเปลี่ยนแปลง

จากกรณีคำสั่งไม่ฟ้องเด็ดขาด นายวรยุทธ อยู่วิทยา ลูกชายเศรษฐีรถน้ำดื่มชูกำลังกระทิงแดง ขับรถชนตำรวจเสียชีวิต ที่มีผลกระทบต่อความเชื่อมั่นของประชาชนกับอัยการและตำรวจนั้น ประเด็นปัญหาผู้มีอำนาจการสั่งสำนวนว่าต้องฟ้อง หรือไม่ฟ้อง ที่เกิดขึ้นไม่ใช่เป็นการกระทำของพนักงานสอบสวนเลยแต่ต้องได้รับผลกระทบอย่างรุนแรงในสิ่งที่คนอื่นก่อขึ้น

สำหรับในคดีอาญาทางกฎหมาย เมื่อพนักงานสอบสวนทำสำนวนเสร็จส่งพนักงานอัยการแล้ว พนักงานสอบสวนจะหมดอำนาจสอบสวนในคดีนั้นทันที จะทำการสอบสวนเพิ่มเติมได้อย่างเดียวคือพนักงานอัยการมีคำสั่งให้สอบสวนเพิ่มเติม ข้อเท็จจริงที่ทราบคดีนี้อัยการสั่งให้สอบสวนเพิ่มเติมหลายครั้งใช้เวลาพิจารณาสำนวนการสอบสวนอยู่ที่อัยการนานถึง 8 ปี จนในที่สุดอัยการจึงมีคำสั่งไม่ฟ้อง (โดยรองอัยการสูงสุด) และ ผู้ช่วย ผบ ตร ไม่แย้งคำสั่งของพนักงานอัยการคดีจึงสิ้นสุดลงตามป.วิอาญา มาตรา 145 

ข้อเสนอแก้ไขในชั้นพนักงานสอบสวน ของ ตร และ กรมสอบสวนคดีพิเศษ

ในชั้นพนักงานสอบสวนเห็นควรแก้ไขอำนาจสั่งฟ้อง สั่งไม่ฟ้อง หรืองดการสอบสวน จาก “พนักงานสอบสวนผู้รับผิดชอบ” ซึ่งได้แก้หัวหน้าหน่วยงาน เช่นระดับสถานีตำรวจ คือ ผู้กำกับการหัวสถานีตำรวจ ถ้าระดับสำนักงานตำรวจแห่งชาติคือ ผบ.ตร ให้เปลี่ยนอำนาจสั่งคดีรูป “คณะพนักงานสอบสวนเสียงข้างมาก” แทน

ด้วย สอบสวนคดีอาญา กฎหมาย ป วิ อาญา จะบัญญัติให้มีผู้ทำหน้าที่สอบสวนอยู่ 2 ตำแหน่ง คือตำแหน่งพนักงานสอบสวน และ ตำแหน่งพนักงานสอบสวนผู้รับผิดชอบ

“ตำแหน่งพนักงานสอบสวน” 

การเป็นพนักงานสอบสวนได้จะต้องมีเงื่อนไข 4 ประการ คือ
1. กฎหมายให้อำนาจไว้ 
2. กฎหมายกำหนดความรับผิดชอบไว้ 
3. กฎหมายและข้อบังคับกำหนดเขตพื้นที่ไว้ 
4. ต้องได้รับการแต่งตั้ง 

ดังนั้น ข้าราชการตำรวจหรือกรมสอบสวนคดีพิเศษจะไม่ได้เป็นพนักงานสอบสวนทุกคน กล่าวคือ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ มีเจ้าหน้าที่ตำรวจประมาณ 215,136 คนเศษ แต่ที่มีอำนาจและหน้าที่รับผิดชอบเป็นพนักงานสอบสวนเพียงประมาณ 10,310 คนเศษ หรือกรณี กรมสอบสวนคดีพิเศษมีข้าราชการและเจ้าหน้าที่อื่นประมาณ 1,179 คน มีพนักงานสอบสวนคดีพิเศษประมาณ 487 คน เท่านั้น 

“ตำแหน่งพนักงานสอบสวนผู้รับผิดชอบ”

พนักงานสอบสวนผู้รับผิดชอบจะมีคนเดียว คือ ‘ผู้เป็นหัวหน้า’ ตาม ป.วิ อาญา มาตรา 18 วรรคท้าย “ในเขตท้องที่ใดมีพนักงานสอบสวนหลายคน การดำเนินการ สอบสวนให้อยู่ในความรับผิดชอบของพนักงานสอบสวนผู้เป็นหัวหน้า ในท้องที่นั้นหรือผู้รักษาการแทน” 

อำนาจของพนักงานสอบสวนผู้รับผิดชอบ ตาม ป วิ อาญา มาตรา 140 “เมื่อพนักงานสอบสวนผู้รับผิดชอบในการสอบสวนเห็นว่าการสอบเสร็จแล้ว ให้จัดการอย่างหนึ่งอย่างใด..” และมีมาตราเกี่ยวข้อง คืออำนาจพนักงานสอบสวนผู้รับผิดชอบถ้าคดีไม่รู้ตัวผู้กระทำผิดมีอำนาจเสนองดการสอบสวน ถ้าคดีรู้ตัวผู้กระทำผิดมีอำนาจสั่งฟ้อง หรือสังไม่ฟ้อง แม้ในคดีที่สอบสวนจะแต่งตั้งพนักงานสอบสวนมากถึง 100 คน หรือ 1,000 คน หรือมากกว่าแต่ผู้มีอำนาจสั่งเป็นอำนาจของพนักงานสอบสวนผู้รับผิดชอบเพียงคนเดียวคือผู้เป็นหัวหน้า (หน่วยงานนั้น ๆ) เท่านั้นในกรณีสำนักงานตำรวจแห่งชาติผู้เป็นหัวหน้าสูงสุด คือ ผบ ตร หรือ กรณีกรมสอบสวนคดีพิเศษ คืออธิบดีกรมสอบสวนคดีพิเศษที่เป็นพนักงานสอบสวนผู้รับผิดชอบทั่วราชอาณาจักร

จึงเสนอให้แก้ไขเพิ่มเติม ป วิ อาญา มาตรา 140 และที่เกี่ยวข้อง ให้การมีความเห็นในการสั่งฟ้อง สั่งไม่ฟ้อง หรืองดการสอบสวน เมื่อการสอบสวนเสร็จสิ้นจาก “พนักงานสอบสวนผู้รับผิดชอบ” เปลี่ยนเป็นรูป “คณะพนักงานสอบสวนเสียงข้างมาก” โดยยึดมั่นในข้อเท็จจริงที่ได้มาจากพยานหลักฐานและการพิสูจน์ความผิดหรือความบริสุทธิ์จนสมบูรณ์ครบถ้วย ซึ่งแต่ละสำนวนควรมีพนักงานสอบสวน จำนวน 3 คน หรือ 5 คน เหมือนองค์คณะตุลาการในศาลปกครอง หรือองค์คณะพิจารณาคดีในศาลยุติธรรมมาใช้ และมีหลักเกณฑ์วิธีการในการตรวจสอบ ถ่วงดุลโดยพนักงานสอบสวนผู้รับผิดชอบหรือผู้เป็นหัวหน้า ให้เกิดความเชื่อมั่นในความยุติธรรม เช่นเดียวกับศาลพิจารณาคดีของศาล

สำหรับ ในคดีพิเศษที่ได้เปิดช่องให้พนักงานอัยการร่วมสอบสวนกับพนักงานสอบสวนคดีพิเศษ ในคดีที่มีลักษณะเป็นคดีความผิดทางอาญาที่มีลักษณะเป็นการกระทำความผิดข้ามชาติที่สำคัญ หรือเป็นการกระทำขององค์กรอาชญากรรม หรือคดีความผิดทางอาญาที่มีผู้ทรงอิทธิพลที่สำคัญเป็นตัวการ ผู้ใช้หรือผู้สนับสนุน แต่พบว่าได้ออกข้อกำหนด หลักเกณฑ์และวิธีการให้อัยการที่ร่วมสอบสวนว่า พนักงานอัยการไม่ต้องมีความเห็นในสำนวนว่าจะสั่งฟ้องหรือไม่ฟ้อง เห็นควรแก้ไขข้อกำหนดให้อัยการที่ร่วมสอบสวนมีความเห็นในการสั่งฟ้องหรือไม่ฟ้อง ในสำนวนด้วย

และควรแก้ไข ป.วิ.อาญา มาตรา 145 เรื่องการแย้งหรือไม่แย้งไม่ใช่ ที่เป็นอำนาจเฉพาะตัวของ ผบ ตร หรือ รอง ผบ ตร หรือ ผู้ช่วย ผบ ตร หรืออธิบดีกรมสอบสวนคดีพิเศษให้การแย้งหรือไม่แย้งเป็นอำนาจของเสียงข้างมากที่องค์คณะแต่งตั้งขึ้นต่างหาก โดยส่งกลับไปที่คณะพนักงานสอบสวนเจ้าของคดีมีความเห็นก่อนและให้มีกระบวนการที่เพิ่มเติมเพื่อตรวจสอบถ่วงดุลเพื่อให้เกิดความยุติธรรม

ข้อเสนอแก้ไขในชั้นอัยการ

สำหรับการสั่งสำนวนในชั้นอัยการ ที่นับแต่ได้มีรัฐธรรมนูญปี 2550 เป็นต้นมาองค์กรอัยการได้รับการรับรองให้เป็นองค์กรอิสระโดยตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน มาตรา 248 บัญญัติว่า 

“พนักงานอัยการมีอิสระในการพิจารณาสั่งคดีและการปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปโดยรวดเร็ว เที่ยงธรรม และปราศจากอคติทั้งปวง และไม่ให้ถือว่าเป็นคำสั่งทางปกครอง”

โดยตาม ป.วิอาญา การควบคุมดุลพินิจการสั่งฟ้องคดีของพนักงานอัยการจะอยู่ภายใต้การควบคุมของผู้บังคับบัญชาตามลำดับชั้นซึ่งเป็นมาตรการควบคุมภายในองค์กรของอัยการเอง อย่างไรก็ตาม อาจกล่าวได้ว่าตาม ป.วิอาญามาตรการควบคุมดุลพินิจการสั่งฟ้องของพนักงานอัยการอีกชั้นหนึ่งคือการที่ศาลอาจมีคำสั่งให้ไต่สวนมูลฟ้องในคดีที่พนักงาน อัยการเป็นโจทก์ฟ้องคดีก็ได้ ถึงแม้ว่าในทางปฏิบัติจนถึงปัจจุบันแทบจะไม่มีคดีใดที่ศาลสั่งให้ไต่สวนมูลฟ้องคดีที่พนักงานอัยการเป็นโจทก์เลยก็ตาม

ข้อเสนอในการสร้างระบบตรวจสอบถ่วงดุลและอำนวยความยุติธรรม เห็นควรศึกษาเพื่อปฏิรูปกฎหมาย คือ

1. กรณี พงส.สั่งฟ้อง และอัยการสั่งไม่ฟ้อง ถ้าผู้เสียหายเห็นว่าไม่ได้รับความเป็นธรรมประสงค์จะฟ้องคดีเองให้พนักงานสอบสวนสนับสนุนข้อมูลและหลักฐานในสำนวนการสอบสวนกับผู้เสียหายเพื่อให้ผู้เสียหายฟ้องต่อศาลได้เอง

2. ความผิดต่อรัฐ เช่นภาษีอากร ป่าไม้ที่ดิน ถ้าอัยการสั่งไม่ฟ้อง หน่วยงานที่ได้รับความเสียหายและไม่เห็นด้วยกับอัยการ สามารถฟ้องคดีต่อศาลได้เอง ถ้าหน่วยงานไม่ฟ้อง ให้พนักงานสอบสวนสนับสนุนข้อมูลและหลักฐานองค์กรคุ้มครองผู้บริโภค หรือภาคประชาสังคมที่ได้รับผลกระทบจนเกิดความเสียหายฟ้องคดีเองได้

3. กรณีที่เป็นที่เคลือบแคลงสงสัยในกระบวนการยุติธรรมและผู้เสียหายไม่ฟ้องเอง กรณีนี้ควรให้องค์กรอิสระสักหน่วยงานหนึ่งเข้ามาทำการตรวจสอบและมีอำนาจฟ้องต่อศาลเพื่อรักษาความยุติธรรมของประเทศ

จากกรณีที่เกิดเป็นปัญหาขึ้นมาในคดีนี้ จนเป็นเหตุให้มีการวิพากษ์วิจารณ์กันอย่างกว้างขวางว่า ระบบการควบคุมถ่วงดุลการใช้ดุลพินิจสั่งไม่ฟ้องของอัยการสูงสุด และผู้บังคับบัญชาการตำรวจแห่งชาติ หรืออธิบดีกรมสอบสวนคดีพิเศษ ที่มีอยู่ในปัจจุบันดังกล่าวข้างต้นน่าจะยังมีความไม่เหมาะสมอยู่ ไม่สามารถควบคุมการใช้ดุลพินิจที่อาจไม่ชอบหรือตามอำเภอใจได้ จึงเป็นการสมควรปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมอย่างจริงจัง รวมทั้งมีการศึกษาทบทวนเพื่อนำไปสู่การแก้ไขปรับปรุงกฎหมายที่เกี่ยวข้อง เพื่อให้ระบบการควบคุมถ่วงดุลการใช้ดุลพินิจสั่งไม่ฟ้องคดีของพนักงานสอบสวนกับพนักงานอัยการมีประสิทธิภาพและมีความเหมาะสมมากยิ่งขึ้น ทั้งนี้โดยอาจกำหนดให้มีการควบคุมตรวจสอบโดยคณะกรรมการที่เป็นตัวแทนของประชาชนในพื้นที่เหมือนระบบลูกขุนใหญ่ของอเมริกัน หรือของญี่ปุ่น หรือให้ศาลเข้ามาคุมเหมือนของประเทศระบบกฎหมาย Civil Law ก็ได้ 

พันตำรวจเอกทวี สอดส่อง
เลขาธิการพรรคประชาชาติ