ข้อเรียกร้องให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญดังขึ้นเรื่อยๆ พรรคร่วมรัฐบาลบางพรรคก็เห็นว่าต้องแก้ แล้วจะแก้รัฐธรรมนูญอย่างไร? เมื่อ ส.ว. ที่แต่งตั้งโดย คสช. ยืนขวางอยู่ โมเดลการเลือกตั้ง ส.ส.ร. ควรเป็นแบบไหน? ‘ประชาไท’ พูดคุยกับพงศ์เทพ เทพกาญจนา อดีต ส.ส.ร. ปี 2540 ย้อนดูอดีตและหาแนวทางสู่อนาคต

พงศ์เทพ เทพกาญจนา อดีตสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญปี 2540 (แฟ้มภาพ ประชาไท)

กระแสเรียกร้องให้มีการแก้รัฐธรรมนูญเข้มข้นขึ้นทุกขณะ แม้กลุ่มไทยภักดีที่นำโดย นพ.วรงค์ เดชกิจวิกรม จะแสดงออกและล่ารายชื่อคัดค้านก็ตาม เพราะฟากพรรคร่วมรัฐบาลเองก็เห็นว่าต้องแก้ หากประเมินว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญเป็นสิ่งที่เลี่ยงไม่ได้...

คำถามสำคัญก็อยู่ที่ว่ากระบวนการแก้จะเป็นอย่างไร? และแก้แค่ไหน?

พงศ์เทพ เทพกาญจนา อดีตสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญปี 2540 แสดงทัศนะว่าเลี่ยงไม่พ้นการเลือกตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญหรือ ส.ส.ร. และต้องแก้รัฐธรรมนูญทั้งฉบับ

ส.ส.ร. ปี 40

การเกิดขึ้นของ ส.ส.ร. ปี 2540 สืบเนื่องจากเหตุการณ์พฤษภาทมิฬปี 2535 เกิดการเคลื่อนไหวเรียกร้องให้มีการปฏิรูปการเมือง รัฐสภาในขณะนั้นแต่งตั้งคณะกรรมการพัฒนาประชาธิปไตยที่มี นพ.ประเวศ วะสี เป็นประธาน และทำรายงานเสนอต่อรัฐสภาต้นปี 2538

หลังการเลือกตั้งในปีเดียวกัน บรรหาร ศิลปอาชา เป็นนายกรัฐมนตรี แถลงนโยบายต่อรัฐสภาสนับสนุนให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญในบทบัญญัติที่ว่าด้วยการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยอิงกับข้อเสนอของคณะกรรมการพัฒนาประชาธิปไตย ต่อมามีการแต่งตั้งคณะกรรมการปฏิรูปการเมืองโดยมีชุมพล ศิลปอาชา เป็นประธาน ทำหน้าที่ศึกษาและนำเสนอแนวทางต่างๆ แก่รัฐบาล ต่อมาคณะรัฐมนตรีนำเสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมต่อรัฐสภา ซึ่งได้รับความเห็นชอบ เป็นที่มาของ ส.ส.ร.

“ให้มีสมาชิก 2 ประเภท ประเภทที่ 1 ให้ผู้สำเร็จการศึกษาระดับปริญญาตรีไปสมัครในจังหวัดต่างๆ ถ้ามีการสมัครเกิน 10 คนก็ให้ลงคะแนนเลือกกันเองโดยวิธีการลงคะแนนลับ ผู้สมัครแต่ละคนเลือกได้ 3 คน ให้ได้ผู้มีคะแนนสูงสุดจำนวน 10 คน แต่ถ้าจังหวัดไหนมีสมัครไม่ถึง 10 คนก็เสนอชื่อคัดเลือกตามที่มี จากนั้นก็ส่งรายชื่อทั้งหมดไปให้รัฐสภาเลือกจาก 10 คนของแต่ละจังหวัด ใครได้คะแนนสูงสุดก็เป็น ส.ส.ร. ของจังหวัดนั้น ผู้ที่ได้คะแนนสูงสุดในแต่ละจังหวัด รัฐสภาอาจจะไม่เลือกก็ได้เพราะไม่ผูกพันว่าต้องเลือกตามลำดับคะแนนที่เสนอมา แต่ผู้ที่ได้คะแนนสูงสุดในแต่ละจังหวัดที่ได้รับเลือกก็มี

“สมาชิกประเภทที่ 2 มาจากฝ่ายที่มีความเชี่ยวชาญต่างๆ โดยให้สภาสถาบันอุดมศึกษาที่มีการให้ปริญญาสาขานิติศาสตร์ รัฐศาสตร์หรือรัฐประศาสนศาสตร์เสนอรายชื่อบุคคลที่มีความเชี่ยวชาญในสาขานั้นๆ และผู้ที่มีประสบการณ์ในการบริหารราชการแผ่นดินและการเมืองหรือการรัฐธรรมนูญ ประเภทละไม่เกิน 5 คนเสนอไปยังรัฐสภาให้เลือกแต่ละสาขาตามจำนวนที่กำหนดโดยกำหนดให้มีผู้เชี่ยวชาญสาขานิติศาสตร์ รัฐศาสตร์และรัฐศาสนศาสตร์สาขาละ 8 คนและผู้มีประสบการณ์ด้านการเมืองการบริหารราชการแผ่นดินหรือการร่างรัฐธรรมนูญ 7 คน”

รวมเป็น 99 คน

รัฐธรรมนูญ 40 รับฟังความเห็นประชาชนทุกจังหวัด

พงศ์เทพกล่าวว่า เมื่อ ส.ส.ร. มาประชุมกันก็กำหนดโครงสร้างการทำงาน กำหนดประเด็นสำคัญๆ ของรัฐธรรมนูญ และออกไปเปิดเวทีในทุกจังหวัดเพื่อรับฟังความเห็นของประชาชน ทำให้มีข้อมูลต่างๆ ไหลเข้ามาเป็นจำนวนมาก

“ส.ส.ร. มีข้อมูลเกี่ยวกับการปฏิรูปการเมืองมากพอสมควร เช่น ปัญหารัฐบาลไม่มีเสถียรภาพ ระบบการตรวจสอบไม่ดีเท่าที่ควร มีการศึกษาดูตัวอย่างจากประเทศต่างๆ ว่าควรจะเป็นแบบไหน มีข้อมูลทางวิชาการว่าจะแก้ปัญหาต่างๆ อย่างไร แล้วก็มีความเห็นจากพี่น้องประชาชนที่ออกไปรับฟังความคิดเห็น นอกจาก ส.ส.ร. จังหวัดแล้ว เรายังมีคณะกรรมาธิการรับฟังความคิดเห็นและประชาพิจารณ์ ซึ่งก็จะออกไปรับฟังความคิดเห็นจากที่ต่างๆ ด้วย”

เป็นเหตุให้รัฐธรรมนูญปี 2540 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่ประชาชนมีส่วนร่วมมากที่สุด

(แฟ้มภาพ)

รัฐบาลไม่รับลูก-ส.ว. เป็นอุปสรรคสำคัญ

ขณะที่ปัจจุบันบริบทต่างออกไป

“ผมคิดว่าตอนนี้มีกระแสเรียกร้องให้มีการยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับที่มีความเข้มข้นไม่น้อยกว่าตอนปี 2540 ผู้ที่เรียกร้องออกมาเคลื่อนไหวมากกว่าตอนปี 2540 ออกมาสู่ท้องถนนเป็นกลุ่มใหญ่ ตอนปี 2540 ผมคิดว่ารัฐสภามีการตอบสนองที่ดีในการปฏิรูปการเมือง โดยเฉพาะท่านนายกบรรหารเพราะมีการระบุไว้ในนโยบายรัฐบาลเลยว่าจะให้มีการปฏิรูปการเมืองตามแนวทางของคณะกรรมการพัฒนาประชาธิปไตย

“แต่รัฐบาลชุดนี้รับลูกเต็มที่เหมือนรัฐบาลบรรหารไหม ผมคิดว่าอาจจะแตกต่างกัน รัฐบาลชุดนี้ท่าทีเรื่อง ส.ส.ร. ไม่ได้ออกมารับตั้งแต่ต้น เพิ่งมาออกรับตอนหลัง ร่างของรัฐบาลเองก็ไม่ได้มาจากของรัฐมนตรี แต่ก็ยังดีที่มี ส.ส. ซีกรัฐบาลมาเสนอร่างรัฐธรรมนูญให้มี ส.ส.ร. ไม่ใช่ปฏิเสธไม่ให้มีอะไร ผมถือเป็นสัญญาณที่ดี”

พงศ์เทพมองว่า อุปสรรคใหญ่ขณะนี้คือสมาชิกวุฒิสภาหรือ ส.ว. ที่มาจากการแต่งตั้งโดยคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) เนื่องจากรัฐธรรมนูญปี 2560 กำหนดว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญต้อง ส.ส. ทั้งสภาเห็นชอบ หลังจากนั้นยังต้องให้ ส.ว. อย่างน้อย 1 ใน 3 เห็นชอบด้วย มิฉะนั้นก็เป็นอันแก้รัฐธรรมนูญไม่ได้

“การที่ ส.ว. ซึ่งมาจากคุณประยุทธ์ จะร่วมมือในการแก้รัฐธรรมนูญหรือไม่ ท่าทีและความจริงใจของคุณประยุทธ์มีผลเยอะ”

การพูดคุยกับพงศ์เทพ ทาง ‘ประชาไท’ ถามถึงกรณีข่าวที่กลุ่ม ส.ว.อิสระ 60 คนสนับสนุนการแก้ไขรัฐธรรมนูญมาตรา 272 ยกเลิกอำนาจ ส.ว. เลือกนายกรัฐมนตรี และควรแก้รายมาตรา โดยไม่ตั้ง ส.ส.ร. ทั้งต้องไม่แตะหมวด 1 บททั่วไป และหมวด 2 พระมหากษัตริย์

แต่หลังจากการประชุมกลุ่ม 60 ส.ว. ล่มลง จึงตัดประเด็นนี้ออกไป ซึ่งอาจเป็นข้อยืนยันว่า ส.ว. ยังคงเป็นอุปสรรคใหญ่ต่อการแก้รัฐธรรมนูญ

เสนอโมเดลเลือกตั้ง ส.ส.ร. ลดอิทธิพลพรรคการเมือง

“ผมเองก็ต้องตั้งคำถามว่าเรามีวิธีการไหนที่จะได้ ส.ส.ร. มายกร่างรัฐธรรมนูญที่เป็นประโยชน์กับคนไทยมากที่สุด เราจะได้คนที่เป็น ส.ส.ร. จากไหนล่ะ ผมเชื่อว่าเราคงมีคำตอบเหมือนกันว่า ส.ส.ร. ที่มาจากประชาชนเป็นคำตอบที่ดีที่สุด เพราะรัฐธรรมนูญที่ยกร่างมาแล้วใช้บังคับประชาชนทุกคน หลายท่านอาจจะบอกว่าการเลือกตั้งมีพรรคการเมืองเข้าไปรณรงค์ มีเครือข่าย มีหัวคะแนน ถ้าเป็นการเลือกตั้งโอกาสที่คนของพรรคการเมืองสนับสนุนจะได้มาเป็น ส.ส.ร. ก็จะมีเยอะ

“ตรงนี้ผมคิดว่าประชาชนเป็นคนเลือกว่าจะให้ใครเป็น ส.ส.ร. ประชาชนก็จะรู้ครับว่า คนที่มาสมัครเป็นใคร มีความสัมพันธ์อะไรกับพรรคการเมืองไหน แต่ถ้าประชาชนเลือกมาแล้ว เขาก็ต้องคิดว่าคนนี้เหมาะสมที่จะยกร่างรัฐธรรมนูญที่จะมาใช้บังคับเขา เราก็ต้องเคารพการตัดสินใจตรงนี้ เพียงแต่กระบวนการตรงนี้จะทำอย่างไรให้อิทธิพลของพรรคการเมืองมีน้อยที่สุด”

พงศ์เทพทดลองนำเสนอโมเดลการได้มาซึ่ง ส.ส.ร. ว่า โดยปกติการเลือกตั้ง ส.ส.ร. จะยึดกับเขตจังหวัด พรรคการเมืองที่มีคะแนนเสียงอยู่ในจังหวัดนั้นก็จะทำให้ได้ ส.ส.ร. ที่เกี่ยวพันกับพรรคการเมือง เขาจึงเสนอให้ใช้การเลือกตั้งแบบแบ่งกลุ่มจังหวัด หากประเมินจากจำนวนประชากรประมาณ 66 ล้านคน ถ้าจัดจังหวัดที่มีพื้นที่ติดต่อกันเป็น 10 กลุ่มจังหวัด ก็จะมีประชากรในกลุ่มละประมาณ 6-7 ล้านคน สามารถคำนวณได้ว่าจะมี ส.ส.ร. กลุ่มละประมาณกี่คน

“จากนั้นเราบอกว่าให้ประชาชนมีสิทธิ์ลงคะแนน ซึ่งปกติอาจจะลงคะแนนเลือกได้คนเดียวหรือเลือกเต็มที่ไม่เกิน 2 คน จากนั้นเราดูคะแนนในกลุ่ม สมมติว่า 1 กลุ่มจังหวัดมี ส.ส.ร. 20 คน เราดูเลยว่าในแต่ละจังหวัดเมื่อรวมคะแนนแล้วใครได้คะแนนสูงสุดในจังหวัดนั้นก็เป็น ส.ส.ร. ไปเลย คือพูดง่ายๆ ในแต่ละจังหวัดต้องมี ส.ส.ร. 1 คน จากนั้นมาดูว่าในบรรดาผู้สมัครทั้งหมดยังเหลือกี่ตำแหน่งที่ไม่มี ส.ส.ร. ก็เอาคนที่มีคะแนนสูงสุดที่ยังไม่ได้เป็น ส.ส.ร. เรียงตามลงมา แบบนี้อิทธิพลของพรรคการเมืองในจังหวัดก็อาจจะลดลงไปเยอะเหมือนกัน”

พงศ์เทพยังแสดงความเห็นด้วยว่า ส.ส.ร. ที่เข้ามาถึงแม้ว่าบางคนอาจมีความสัมพันธ์กับพรรคการเมือง แต่เมื่อทำงานแล้ว เขาก็ทำงานโดยไม่คำนึงถึงพรรคการเมืองเหมือนกัน กลไกการทำงานตรงนี้ทำให้คนที่มาทำงานตัดออกจากความสัมพันธ์กับพรรคการเมืองพอสมควร เพราะอยู่ในกลุ่มคนที่มาหากติกาให้คนทั้งประเทศ ตนเองจะไปยันว่าต้องทำอย่างนี้ เพราะคนที่ตนรู้จักเสียเปรียบ อาจเป็นไปไมได้

ดังนั้น พงศ์เทพจึงเห็นว่าโมเดลการได้ ส.ส.ร. มาจะเป็นเงื่อนปมสำคัญต่อรูปร่างหน้าตาของรัฐธรรมนูญ

ต้องแก้รัฐธรรมนูญทั้งฉบับ

ส่วนประเด็นที่ว่าควรแก้ไขเป็นรายมาตราหรือยกร่างใหม่ทั้งฉบับ พงศ์เทพ กล่าวว่า รัฐธรรมนูญปี 60 เขียนโยงใยมาตราต่างๆ ผูกเข้าไว้ด้วยกัน ทำให้ไม่สามารถแก้มาตราใดมาตราหนึ่งได้ โดยไม่แก้มาตราอื่นที่เกี่ยวข้องให้สอดคล้องกัน

“ยกตัวอย่าง ส.ว. ที่มาจากการแต่งตั้ง มันมีผลทั้งกับองค์กรอิสระ อำนาจ ส.ว. เต็มไปหมด ถ้า ส.ว. มาจากประชาชน การจะมีอำนาจแบบนี้หรือมากกว่านี้ ทำได้ แต่ถ้า ส.ว. ที่มาจาก คสช. อำนาจแบบนี้ต้องไม่มีเลย หรือกรณีการถอดถอน แต่เดิม ส.ว. มีอำนาจถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ผู้ดำรงตำแหน่งสำคัญในทางราชการ ศาล แต่เมื่อ ส.ว. มีที่มาแบบนี้ อำนาจการถอดถอนจึงหายไป การตรวจสอบองค์กรอิสระ ตรวจสอบศาล จึงไม่มี ดังนั้น จะแก้ไขทีละมาตราจึงแก้ไม่ไหว แล้วยังไปเขียนไว้อีกว่าถ้าจะแก้ต้องมีการทำประชามติสารพัดชนิด ดังนั้น วิธีที่ดีที่สุดในการสร้างกติกาที่ทุกคนจะได้อยู่ร่วมกันอย่างเป็นธรรม อย่างมีความสุข ประเทศไทยสามารถเดินไปข้างหน้าได้อย่างเต็มตามศักยภาพ มันก็ต้องมีการยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ เว้นหมวด 1 หมวด 2”

ที่สำคัญคือการได้ ส.ส.ร. เป็นเพียงจุดเริ่มต้น พงศ์เทพย้ำว่าประชาชนต้องติดตามกระบวนการการแก้รัฐธรรมนูญ ติดตามกระบวนการทำงานของ ส.ส.ร. อย่างใกล้ชิด ให้ข้อมูล แสดงความต้องการออกมา เพื่อให้ได้รัฐธรรมนูญที่ยึดถือประโยชน์ของประชาชนเป็นหลัก ไม่ว่า ส.ส.ร. นั้นจะเป็นใครก็ตาม