ในปัจจุบัน ในภูมิภาคอาเซียนได้มีการรวมกลุ่มภาคประชาชนสังคมขึ้นทุกปี สิ่งที่ภาคประชาชนได้เรียกร้องกับรัฐบาลอาเซียนมาโดยตลอดคือการเปิดพื้นที่การมีส่วนรวมของประชาชน การเรียกร้องสิทธิมนุษยชน การขับเคลื่อนของภาคประชาชนมากกว่าสิบปียังไม่ได้รับการตอบรับที่ดีจากรัฐบาลอาเซียนและยังถูกละเลยมาโดยตลอด แม้ในความเป็นจริงตามกฎบัตรอาเซียนได้ระบุไว้ว่าอาเซียนให้ความสำคัญกับประชาธิปไตย, การมีส่วนร่วมของประชาชนและการไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง

ด้วยคำนิยามง่ายๆ เกี่ยวกับความหมายทางการเมืองของมหาวิทยาลัยอ๊อกฟอร์ด ได้ระบุไว้ว่า “การเมืองคือกิจกรรมที่เกี่ยวกับการได้มาและการใช้ซึ่งอำนาจ เพื่อกำหนดและใช้ในการตัดสินใจที่มีผลกระทบต่อประเทศหรือสังคม” ฉะนั้นในความหมายของการเมืองนั้น ไม่ได้ถูกจำกัดไว้เพียงแค่บริบทของประเทศ แต่ครอบคลุมไปถึงสังคมระดับภูมิภาคและระดับโลกด้วยเช่นกัน หากพูดถึงประชาคมอาเซียนหลายคนคงรู้จักอาเซียน ปัจจุบันอาเซียนกำลังเดินทางเข้าสู่ปีที่ 53 (ปี 2563)  แต่หลายคนยังไม่ทราบว่าอาเซียนมีการทำงานอย่างไร อำนาจการตัดสินใจของอาเซียนอยู่ที่ไหน  และการเมืองในประเทศไทยนั้นมีส่วนเกี่ยวโยงกับอาเซียนอย่างไรบ้าง

การเมืองอาเซียนมีการกำหนดที่มาของอำนาจอย่างชัดเจนใน “กฎบัตรอาเซียน” (ASEAN Charter)[1] ซึ่งถือเป็นธรรมนูญสูงสุดของอาเซียน  ถูกใช้อย่างเป็นทางการเมื่อวันที่ 15 ธันวาคม 2008 การรับรองกฎบัตรนี้ ของประเทศไทยผ่านการลงมติรัฐสภาผู้แทนราษฏร ซึ่งแต่ละประเทศมีกระบวนการรับรองไม่เหมือนกัน ขึ้นอยู่กับรัฐธรรมนูญของแต่ละประเทศ หมวดที่ 7 ข้อที่ 20 ของกฎบัตรอาเซียนกำหนดรูปแบบการตัดสินใจของอาเซียนโดยผ่านการ “หารือ” และ “ฉันทามติ” Consultation / Consensus  ที่ทั้งสิบประเทศต้องเห็นพ้องร่วมกัน โดยอำนาจสูงสุดตามกฎบัตรจะอยู่ที่การประชุมสุดยอดผู้นำอาเซียนหรืออาเซียนซัมมิท ตามหมวดที่ 4 ข้อ 7(2).

โครงสร้างในการกำหนดนโนบายและการตัดสินใจของอาเซียนถูกกำหนดอยู่ในหมวดที่ 4 ข้อ 7-10 กำหนดให้

1. การประชุมสุดยอดอาเซียน (ASEAN Summit)
2. คณะมนตรีประสานงานอาเซียน (ASEAN Coordinating Council)
3. คณะมนตรีประชาคมอาเซียน หรือ สามเสาหลัก (ASEAN Community Councils)

3.1 คณะมนตรีประชาคมการเมืองและความมั่นคงอาเซียน (ASEAN Political-Security Council)

3.2 คณะมนตรีประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน (ASEAN Economic Community Council)

3.3 คณะมนตรีประชาสังคมและวัฒนธรรมอาเซียน (ASEAN Socio-Cultural Community Council)

4. องค์กรระดับรัฐมนตรีอาเซียนเฉพาะสาขา (ASEAN Sectoral Ministerial Bodies)

เป็นกระบวนการกลั่นกรองนโยบายและแนวทางปฏิบัติในอาเซียนจะถูกผลักดันแนวนโยบายจากองค์กรระดับรัฐมนตรีอาเซียนเฉพาะสาขา (ASEAN Sectoral Ministerial Bodies) ส่งรายงานและข้อเสนอแนะขึ้นไปและไปสิ้นสุดที่การประชุมสุดยอดอาเซียน (ASEAN Summit)

หากให้ยกตัวอย่างการผลักดันประเด็นนโยบายของอาเซียนอย่างง่าย ในเรื่องของแผนการกำจัดขยะทะเลในปี 2019 (Bangkok Declaration on Combatting Marine Debris[2]) ที่ไทยเป็นเจ้าภาพ โดยแนวคิดเชิงนโยบายถูกกำหนดโดย องค์กรระดับรัฐมนตรีอาเซียนเฉพาะสาขา (รัฐมนตรีสิ่งแวดล้อม 10 ประเทศทำงานร่วมกัน) และได้รายงาน ความเห็น ข้อเสนอแนะ ไปที่คณะมนตรีประชาสังคมและวัฒนธรรมอาเซียนหรือเสาสังคม (ASEAN Socio-Cultural Community Council) โดยคณะมนตรีเสาสังคมจะรวบรวมข้อเสนอแนะและรายงาน จากการประชุมระดับรัฐมนตรีอื่นๆ ด้วย (เช่น รายงานของรัฐมนตรี 10 ประเทศของกระทรวงต่างๆ อาทิเช่น กระทรวงแรงงาน, กระทรวงวัฒนธรรม หรือทุกความร่วมมือระดับกระทรวงที่จะมีข้อเสนอให้กับผู้นำอาเซียนสูงสุด) จากนั้นจะส่งเรื่องไปรวบรวมที่ คณะมนตรีประสานงานอาเซียน (ASEAN Coordinating Council ) และจะได้รับการรับรองสูงสุดจากการประชุมสุดยอดผู้นำอาเซียน (ASEAN Summit) เพื่อรับรองเป็นแนวนโยบาย ปฎิบัติ โดยส่วนใหญ่เอกสารจะออกเป็นแถลงการณ์และปฏิญญา (Statement and Declaration)  เป็นจุดยืนของอาเซียนต่อกรณีนั้นๆ

(ข้อมูลเพิ่มเติมโครงสร้างอาเซียน https://asean.org/asean/asean-structure/ หรือ http://asean.dla.go.th/public/article.do?lv2Index=77&lang=en&random=1480335212730)

หากให้สรุปง่ายๆ อำนาจในการตัดสินใจและการกำหนดนโยบายจะขึ้นอยู่กับ รัฐมนตรีในกระทรวงต่างๆ และนายกรัฐมนตรี ในการ “หารือ” และผ่าน “ฉันทามติ” ร่วมกันทั้ง 10 ประเทศ โดยกฎบัตรอาเซียนเขียนชัดเจนในเรื่องของการมอบอำนาจให้โดยไม่ได้คำนึงถึงที่มาของตำแหน่ง นายกรัฐมนตรี แม้ว่าในข้อที่ 1 หมวด 1(7) กฎบัตรอาเซียนได้ประกาศเจตนารมณ์ชัดเจนในการสนับสนุนประชาธิปไตยและหลักธรรมมาภิบาล  นายกรัฐมนตรีของประเทศไทยที่มาจากทหาร ในปัจจุบันเป็นตัวแทนของประชาชนไทยในการร่วมตัวสินใจและกำหนดอนาคต ทิศทางต่างๆ ของอาเซียน การเลือกตั้งของประเทศไทยจึงส่งผลถึงการกำหนดทิศทางของอาเซียนที่มีประชากรกว่า 600 ล้านคนอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ โดยอาเซียนยังไม่มีการพิจารณาที่มาและตรวจสอบการใช้อำนาจของรัฐบาล หากให้เปรียบเทียบกับสหภาพยุโรปและแอฟริกา ผู้แทนรัฐสภาของสหภาพยุโรป และรัฐสภาแอฟริกา มีการเลือกตั้งจากประชาชน เพื่อเป็นตัวแทนในการตรวจสอบการการทำงานในระดับภูมิภาค

โดยหากให้เปรียบเทียบกับโครงสร้างการทำงานระดับภูมิภาคอื่นๆ ในสหภาพแอฟริกาอำนาจการตัดสินใจสูงสุดของสหภาพแอฟริกาจะอยู่ที่การประชุมผู้นำสูงสุด(Assembly) โดยผู้นำ 55 ประเทศ แต่ในโครงสร้างของสหภาพ แอฟริกา ได้มีการกำหนดให้มี รัฐสภาแอฟริกา (the Pan-African Parliament) โดยที่มาของสมาชิกสภาระดับภูมิภาคจะมาจาก การเลือกตั้งหรือแต่งตั้ง ขึ้นอยู่กับระบบของแต่ละประเทศ โดยปัจจุบันรัฐสภาได้ทำหน้าที่เป็นตัวแทนสะท้อนเสียงของประชาชนและตรวจสอบการทำงานของรัฐบาลระดับภูมิภาค  แม้ว่าขณะนี้ผู้แทนรัฐสภาแอฟริกาบางประเทศไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง แต่เป้าหมายสูงสุดในอนาคตของรัฐสภาแอฟริกาคือการพัฒนาไปเป็นสถาบันในการออกกฎหมายและมีสมาชิกสภาผู้แทนทุกคนที่ผ่านการเลือกตั้ง

ในส่วนของสหภาพยุโรปแม้ว่าระบบการเลือกตั้งผู้แทนรัฐสภาสหภาพยุโรปเป็นไปตามหลักประชาธิปไตยแล้ว แต่การทำงานของสภาสหภาพยุโรปมีระบบตรวจสอบการทำงานโดยรัฐสภาสหภาพยุโรปที่ผ่านการเลือกตั้งผู้แทนรัฐสภายุโรป 751 คนโดยประชาชน โดยรัฐสภายุโรปมีหน้าที่รับรองกฎหมาย, ต่อรองและรับรองการใช้เงินของสหภาพยุโรป  ในระบบรัฐสภายุโรปมีรูปแบบการเลือกตั้งผ่านพรรคการเมืองระดับภูมิภาค โดยแต่ละพรรคจะรวมรวบนักการเมืองหลายประเทศเข้าด้วยกันตามอุดมการณ์ของพรรค

ในส่วนของอาเซียนจริงๆ ก็มีการทำงานระหว่างรัฐสภาเช่นกันเรียกว่า สมัชชารัฐสภาอาเซียน  ( ASEAN Inter- Parliamentarian Assembly- AIPA)  เป็นความร่วมมือกันระหว่างรัฐสภาของอาเซียนทั้ง 10 ประเทศ ยังไม่มีการเลือกตั้งโดยตรงขึ้นอยู่กับระบบการปกครองของแต่ละประเทศ ความสัมพันธ์ของ AIPA กับโครงสร้างอาเซียนอยู่ภายใต้กฎบัตรหมวดที่ 5 ข้อที่ 16 คือองค์กรที่ขึ้นทะเบียนเพื่อทำงานร่วมกันอาเซียน สามารถเสนอแนวทางพัฒนาได้ แต่ไม่ได้มีอำนาจโดยตรงในการตัดสินใจหรือตรวจสอบการทำงานของอาเซียน อย่างไรก็ดี AIPA มีเป้าหมายคือการก้าวไปถึงองค์กรด้านนิติบัญญัติระดับภูมิภาคเช่นกัน

หลายครั้งอาจจะมีความสับสนระหว่าง รัฐสภาอาเซียน (ASEAN Inter-Parliamentarian Assembly-AIPA) กับ รัฐสภาอาเซียนเพื่อสิทธิมนุษยชน (ASEAN Parliamentarian on Human Rights) รัฐสภาอาเซียนเพื่อสิทธิมนุษยชนเป็นความร่วมมือระหว่าง สส ในอาเซียนที่มีความสนใจในประเด็นสิทธิมนุษยชนและมีสถานะเป็นองค์กรไม่แสวงผลกำไร โดยได้ร่วมกลุ่มทำงานร่วมกันเพื่อผลักดันประเด็นสิทธิมนุษยชนในอาเซียนทั้งการผลักดันข้อเสนอต่างๆ เนื่องจากประเด็นสิทธิมนุษยชนไม่ได้ถูกให้ความความสำคัญในอาเซียน ทำให้ไม่ค่อยได้รับความสนใจมากนักจากรัฐบาลอาเซียน

อย่างไรก็ดีในเชิงปฏิบัติ การทำงานในระดับอาเซียนมีความซับซ้อนสูงและส่วนมากเป็นการประชุมปิดระหว่างรัฐบาล การมีส่วนร่วมของประชาชนอาเซียนมีน้อยมาก แม้จะมีการประชุมอาเซียนภาคประชาชน   ASEAN Civil Society Conference (ACSC) คู่ขนานกับการประชุมสุดยอดผู้นำอาเซียนทุกปี ประชาชนอาเซียนแทบจะไม่มีโอกาสรับทราบเนื้อหาข้อตกลงของอาเซียนก่อน หรือสามารถเห็นได้เพียงบางส่วน อย่างเช่นในประเด็น ความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจระดับภูมิภาค (Regional Comprehensive Economic Partnership: RCEP) ที่ภาคประชาชนทราบเพียงว่ามีข้อตกลงเรียบร้อยแล้ว 20 ข้อบท แต่ไม่สามารถเข้าถึงเนื้อหารายละเอียดทั้งหมดได้ ซึ่งหาก RCEP ได้นำมาใช้และปฏิบัติจะส่งผลถึงประชาชนอีกว่า 16 ประเทศ ครอบคลุมประชาชนกว่า 48% ของโลกโดยประชาชนส่วนใหญ่ไม่ได้มีส่วนร่วมในการแสดงความคิดเห็นถึงสาระสำคัญของแผนพัฒนาฉบับนี้

บทบาทของผู้นำอาเซียน

ในหมวดที่ 10 ข้อ 31 ของกฎบัตรประธานอาเซียนในแต่ละปีจะต้องทำหน้าที่เป็นประธานในการจัดการของทุกการประชุม และในทางปฏิบัติประธานอาเซียนจะเป็นผู้นำในการนำเสนอแนวทางการพัฒนาและนโยบาย โดยตัวอย่างในปี 2018 ขณะที่สิงคโปร์เป็นเจ้าภาพ ได้มีการนำเสนอแผนพัฒนาเมืองอัจฉริยะอาเซียน (ASEAN Smart Cities)[3] แนวคิดนี้เกิดขึ้นภายใต้แผนพัฒนาเมืองภายในของสิงคโปร์เอง โดยในปี 2008 สิงคโปร์ได้จัดตั้งศูนย์”เมืองน่าอยู่” (The Centre for Liveable Cities: CLC) เพื่อเป็นหน่วยงานหลักออกแบบเมืองแห่งความยั่งยืนและได้จัดการประชุมเมืองโลก (World Cities Forum) มาก่อนแล้ว จนในปี 2017 กระทรวงการต่างประเทศของสิงคโปร์และองค์กรความร่วมมือญี่ปุ่นระดับภูมิภาค (the Japan International Cooperation Agency) ได้ร่วมกันจัดฝึกอบรม “วิสัยทัศน์เมืองอัจฉริยะ” (Smart Nation Vision Program) ให้แก่ประเทศอาเซียน และในปี 2018 ที่มีสิงค์โปรเป็นเจ้าภาพได้ผลักดันแผนพัฒนาเมืองอัจฉริยะเข้าสู่อาเซียนอย่างเป็นทางการ ในประเทศไทยก็ได้มีเมืองทดลองในโครงการนำร่องคือ กรุงเทพ ชลบุรีและภูเก็ต แต่หากเปรียบเทียบความพร้อมของการสร้างเมืองอัจฉริยะคงไม่มีประเทศไหนมีความพร้อมเท่าสิงค์โปร์ ที่มีลักษณะเป็นเมืองเล็กมีความพร้อมทางเศรษฐกิจและเทคโนโลยี หากมองถึงความพร้อมในการสร้างเมืองอัจฉริยะในบางประเทศอาเซียนคงสามารถบรรลุผลได้ยาก จากเหตุการณ์ของเมืองอัจฉริยะนี้ แสดงให้เห็นว่าการแผนพัฒนาของอาเซียนถูกผนวกรวมด้วยกันและมีความเกี่ยวโยงกันตามกฎไกลของกฎบัตรอาเซียน แนวคิดเมืองอัจฉริยะที่เริ่มก่อตั้งจากแผนพัฒนาประเทศของสิงคโปร์ได้ถูกผลักดันให้กลายเป็นส่วนของแผนพัฒนาระดับอาเซียนที่มีผลกับคนทั่วทั้งอาเซียน

หากประชาชนอาเซียนจะมีส่วนร่วมในระดับนโยบายของอาเซียน สามารถมีส่วนร่วมได้หลักๆ สองทาง

1. ผ่านสภาผู้แทนราษฎร (ขึ้นอยู่กับระบบการปกครองของแต่ละประเทศ) กฎบัตรอาเซียนไม่ได้ระบุถึงที่มาของอำนาจแต่ให้อำนาจแก่ผู้นำสูงสุด เพราะฉะนั้นที่มาของผู้นำแต่ละประเทศจะขึ้นอยู่กับรูปแบบการปกครองของแต่ละประเทศ สำหรับประเทศอาเซียนที่มีระบบการเลือกตั้งที่ผ่านผู้แทนราษฎร นั้นสามารถถือว่าได้ที่มาของผู้นำนั้นมาจากความเห็นชอบผ่านการเลือกตั้งผู้นำที่จะเป็นตัวแทนของสมาชิกในประเทศและไปร่วมตัดสินใจในแนวนโยบายของอาเซียน เพียงแต่ในประเทศอาเซียนนั้นมีเพียงไม่กี่ประเทศที่มีระบบเลือกตั้งที่ได้รับการยอมรับตามหลักประชาธิปไตย สำหรับประเทศไทยหน้าที่ของสภาผู้แทนราษฎรยังมีบทบาทในการพิจารณาและรับรองสนธิสัญญาของอาเซียน ซึ่งเป็นไปตามรัฐธรรมนูญมาตรา 178 ในการรับรองหนังสือสัญญาใดนอกอาณาเขตไทย จำเป็นจะต้องผ่านการเห็นชอบจากรัฐสภา (ข้อมูลเพิ่มเติม https://www.parliament.go.th/consideration_law/conlaw_view.php?offset=0&id=&filename=) ในหลายประเทศของอาเซียนยังมีปัญหาในเรื่องที่มาของอำนาจของผู้นำ แม้มีระบบเลือกตั้งบางครั้งก็เป็นการเลือกตั้งพรรคเดียวหรือมีลักษณะไม่เป็นประชาธิปไตย ทำให้ไม่สามารถสะท้อนระบบตัวแทนของประชาชนได้อย่างแท้จริง
    
2. ผ่านการมีส่วนร่วมตามกฎบัตรอาเซียน: ตามกฎบัตรอาเซียนในหมวดที่ 5 ข้อ 16 ของกฎบัตรนั้นได้ระบุถึงถึงการเปิดโอกาสให้ภาคประชาสังคมหรือองค์กรที่เป็นนิติบุคคลสามารสมัครเพื่อให้ได้การรับรองสถานะองคภาวะที่มีความสัมพันธ์กับอาเซียน (Entities Associated with Accreditation) กับเลขาธิการอาเซียน ซึ่งสามารถเสนอนโยบายผ่านเลขาธิการและสามารถขอเงินสนับสนุนทำกิจกรรมได้ แต่ต้องเป็นนิติบุคคลที่จัดตั้งเป็นองค์กรและได้รับการรับรองจากประเทศอาเซียน ทำให้ประชาชนอาเซียนทั่วไปไม่สามารถเข้าถึงกระบวนนี้ได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งประชาชนในระดับรากหญ้า

อาเซียนยังคงทำงานตามกลไกของกฎบัตรอาเซียน การแก้ไขกฎบัตรเป็นเรื่องที่ทำได้ยาก โดยตามหมวดที่ 13 ข้อ 50 กฎบัตรนี้จะต้องได้รับการทบทวนทุกห้าปี และในข้อ 48(3) หากจะแก้ไขกฎบัตรจำเป็นที่จะต้องผ่านฉันทามติของผู้นำสูงสุดสิบประเทศโดยผ่านที่ประชุมสุดยอดอาเซียน (ASEAN Summit) เท่านั้นที่ผ่านมายังไม่มีการทบทวนกฎบัตรอาเซียนเกิดขึ้นเลย  ทิศทางของอาเซียนกำลังถูกกำหนดโดยผู้นำอาเซียนและรัฐมนตรีที่เป็นเพียงผู้ตัดสินใจถึงแนวทางพัฒนาของคนในภูมิภาคกว่า 600 ล้านคน โดยยังไม่มีระบบตรวจสอบอยู่ภายใต้กฎบัตรอาเซียนฉบับนี้และจำกัดพื้นที่การมีส่วนร่วมของภาคประชาชน รวมไปถึงการได้มาซึ่งผู้แทนที่ไม่มีความตั้งใจในการพัฒนาและยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชนอาเซียน การตัดสินใจของผู้นำอาเซียนส่งผลกระทบถึงคนกว่า 600 ล้านคน ระบบเลือกตั้งและคุณภาพการเมืองของประเทศไทยไม่ได้หมายถึงคุณภาพชีวิตของคนไทยเพียงกว่า 60 ล้านคนเพียงเท่านั้น แต่ยังส่งผลถึงคุณภาพชีวิตของประชากรอาเซียนทั้งหมด ที่ซึ่งเราทุกคนพึงมีความเกี่ยวโยงกันภายใต้กลไกลของกฎบัตรอาเซียน  

สรุป

• อำนาจตัดสินใจเชิงนโยบายของอาเซียนอยู่ที่นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีกระทรวงต่างๆ โดยไม่มีระบบตรวจสอบเหมือนสหภาพยุโรปและสหภาพแอฟริกา และไม่ได้คำนึงถึงที่มาของตำแหน่งนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีเหล่านั้น แม้ว่าในกฎบัตรอาเซียนมีการประกาศเจตนารมณ์ในการสนับสนุนประชาธิปไตยและหลักธรรมมาภิบาลอย่างชัดเจน
•  ประชาชนอาเซียนสามารถมีส่วนร่วมในระดับนโยบายได้โดย 1. ผ่านการเลือกตั้งสภาผู้แทนราษฎร (เฉพาะบางประเทศที่มีระบบเลือกตั้งและในหลายประเทศยังมีปัญหาเรื่องที่มาของผู้แทนและระบบการเลือกตั้ง) 2. การเข้าเป็นองค์กรภาคีกับเลขาธิการอาเซียน  ซึ่งต้องเป็นนิติบุคคลระดับภูมิภาค ทำให้ประชาชนรากหญ้าไม่สามารถเข้าถึงได้
• การแก้ไขกฎบัตรอาเซียน ทำได้เงื่อนไขเดียวคือจำเป็นต้องได้รับการยินยอม ผ่านฉันทามติจากผู้นำอาเซียนทั้ง 10  ประเทศเพียงเท่านั้น

อ้างอิง