สำรวจการเปลี่ยนแปลงของพระราชอำนาจกษัตริย์ในโลกประชาธิปไตยไปกับ ปิยบุตร แสงกนกกุล ดูการปรับตัวของสถาบันจนทำให้กษัตริย์และสภาอยู่ร่วมกันได้ในราชอาณาจักรต่างๆ อย่างมั่นคง พร้อมวิเคราะห์ร่องรอยการขยายพระราชอำนาจในกรณีของไทยซึ่งนำไปสู่คำถามมากมายและขยายตัวเป็นการประท้วงต่อเนื่อง จึงมีความจำเป็นต้องอภิปรายเรื่องนี้กันอย่างเป็นเหตุเป็นผลและเปิดเผย

43 คือ ประเทศที่ยังคงมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขรัฐ

(ไม่ว่าจะในนามตำแหน่งพระราชา ราชินี เอมีร์ สุลต่าน)
(ในจำนวนนี้อยู่ภายใต้เครือจักรภพอังกฤษ  16 ประเทศ) 

มี 7 จาก 193 ประเทศทั่วโลกที่ยังเป็นระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์

จำนวนนับเช่นว่าสะท้อนที่ทางและอำนาจของสถาบันกษัตริย์ที่หดแคบลงจากอดีต พร้อมๆ กับแสดงถึงศักยภาพในการอยู่ร่วมกับโลกประชาธิปไตยสมัยใหม่ไปในเวลาเดียวกัน แต่สำหรับราชอาณาจักรไทย พระราชอำนาจของสถาบันกษัตริย์กำลังถูกประชาชนตั้งคำถามว่ามีขอบเขตที่กว้างเกินกว่าคุณค่าประชาธิปไตยหรือไม่

การปราศรัยอย่างต่อเนื่องในเรื่องดังกล่าว เรื่อยมาถึงข้อเสนอ 10 ข้อที่มีการประกาศในการชุมนุมเมื่อ 10 สิงหาคม 2563 คือหลักฐานของคำถามที่ว่า เราจะจัดวางสถาบันพระมหากษัตริย์อย่างไรในสังคมประชาธิปไตย

ประชาไทคุยกับ ปิยบุตร แสงกนกกุล เลขาธิการคณะก้าวหน้า อดีตสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรพรรคอนาคตใหม่ นักวิชาการผู้คร่ำหวอดเรื่องกฎหมายมหาชนและหนึ่งในผู้พูดเรื่องพระราชอำนาจกษัตริย์ภายใต้ระบอบรัฐธรรมนูญมาอย่างต่อเนื่อง เพื่อหาคำอธิบายและหลักการที่ควรจะเป็น (สัมภาษณ์เมื่อ 17 กันยายน 2563)

สิทธิเสรีภาพของกษัตริย์ในทางการเมือง

เมื่อความชอบธรรมตามคตินิยมทางศาสนาและสันตติวงศ์ถูกแทนที่ด้วยความชอบธรรมที่มาจากประชาชนตามคติประชาธิปไตยและรัฐธรรมนูญอันเป็นกฎหมายสูงสุด บทบาทของกษัตริย์ในโลกประชาธิปไตยจึงเหลือเพียงบทบาททางสัญลักษณ์ ภายใต้รัฐธรรมนูญและอยู่เหนือการเมือง

“ถ้าพูดกันตรงไปตรงมา ตำแหน่งพระมหากษัตริย์ในประเทศที่เป็นประชาธิปไตยมีหน้าที่ที่ต้องทำ มากกว่าอำนาจที่จะตัดสินใจทำหรือไม่ทำ หน้าที่เป็นสิ่งบังคับว่าต้องทำ ส่วนอำนาจเป็นการเลือกได้ว่าจะทำหรือไม่ทำ มีหน้าที่มากกว่าอำนาจเพราะเป็นไปตามระบอบประชาธิปไตย หากมีอำนาจ หมายถึงคุณต้องรับผิดชอบ ถูกตรวจสอบ มีความชอบธรรมตามประชาธิปไตยใช่หรือไม่ แต่ตำแหน่งพระมหากษัตริย์เป็นตำแหน่งซึ่งเป็นมรดกตกทอดมาจากประวัติศาสตร์ เป็นตำแหน่งที่ความชอบธรรมในทางประชาธิปไตยน้อยมากแล้วในปัจจุบัน รักษาไว้ในฐานะประวัติศาสตร์ ประเพณี ศูนย์รวมจิตใจต่างๆ” ปิยบุตรกล่าว

แต่เพียงแค่บทบาทเชิงสัญลักษณ์ก็ยังนำไปสู่คำถามในรายละเอียดได้สารพัด สิทธิและเสรีภาพของกษัตริย์ในการกระทำบางอย่างกับกฎหมายเป็นตัวอย่างที่ชัดเจนมาก

ตามแนวคิดราชาธิปไตยใต้รัฐธรรมนูญ (constitutional monarchy) พระมหากษัตริย์มีหน้าที่ลงพระปรมาภิไธยเพื่อให้ร่างพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) ที่ผ่านมติจากรัฐสภามีอำนาจบังคับใช้ หากมีข้อเสนอแนะหรือไม่เห็นด้วยก็สามารถรั้งรอ หรือ ‘วีโต้’ หมายถึงไม่ยอมลงพระปรมาภิไธยได้ในระยะเวลาหนึ่ง มีคำแนะนำ แล้วส่งกลับให้สภาพิจารณา ในแต่ละประเทศก็ให้อำนาจและเวลาวีโต้กับกษัตริย์ต่างกันออกไป

ปิยบุตรกล่าวว่าเป็นเรื่องแน่นอนที่พระมหากษัตริย์มีความเห็นต่อร่าง พ.ร.บ.ได้ แต่ปัญหาอยู่ที่การแสดงความเห็นในฐานะประมุขรัฐซึ่งจำเป็นต้องพิจารณาถึงบริบท เช่น หากกฎหมายฉบับนั้นเป็นมติมหาชน ผ่านการประชามติ หรือเสียงข้างมากในสภา หากพระมหากษัตริย์ขวางเอาไว้ก็หมายความว่าพระมหากษัตริย์ใช้พระบรมราชวินิจฉัยที่ต่างไปจากสภาหรือประชาชน ซึ่งก็อาจนำไปสู่ความขัดแย้ง หลายประเทศสร้างองค์กรทางการเมืองขึ้นมาเพื่อเป็นทั้งกันชนระหว่างกษัตริย์กับสภา เช่น สภาขุนนางในอังกฤษ (House of Lord) หรือวุฒิสภา (Senate) บางประเทศก็ตัดปัญหาโดยไม่ให้พระราชอำนาจกับกษัตริย์ในการทำอะไรกับร่างกฎหมายจากสภาเลย

“ในระบอบประชาธิไตยที่ให้กษัตริย์ทรงเป็นประมุข หลักการคือ การใช้อำนาจอธิปไตยจะใช้โดยในนามของพระมหากษัตริย์ เราจะเห็นได้ว่าในพระราชบัญญัติก็ต้องมีการลงพระปรมาภิไธยในการประกาศใช้ ศาลตัดสินคดีก็ต้องมีคำว่าในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์ อันนี้เป็นไปตามรูปแบบของรัฐแบบราชอาณาจักร ที่นี้ในส่วนของกฎหมาย ตั้งแต่ยุคสมัยก่อน อำนาจในการประกาศใช้กฎหมาย คืออำนาจในการตรากฎหมาย เขามองว่าเป็นอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติ แต่อำนาจในการบังคับใช้กฎหมายให้มันเกิดขึ้นจริง ให้มันประกาศใช้จริงเป็นของฝ่ายบริหาร ดังนั้นเราจึงเขียนไว้ว่านายกรัฐมนตรีเป็นคนทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายให้พระมหากษัตริย์ลงพระปรมาภิไธยในพระราชบัญญัติต่างๆ แล้วก็เป็นคนรับสนองพระบรมราชโองการ

“ในหลายประเทศ ปัญหาเกิดขึ้นว่าพระมหากษัตริย์มีอำนาจวีโต้ไหม กฎหมายที่นายกฯ ส่งขึ้นมา ประเทศอังกฤษซึ่งไม่มีรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรแต่เป็นประเพณีการปกครอง พระมหากษัตริย์วีโต้ครั้งสุดท้ายในปี 1708 หลังจากนั้นไม่มีการวีโต้อีกเลย สาเหตุที่เขาไม่วีโต้เพราะถ้าพระมหากษัตริย์วีโต้ได้ นั่นหมายความว่าคนเพียงหนึ่งคนสามารถใช้อำนาจยับยั้งกฎหมายที่สภาซึ่งเป็นตัวแทนประชาชนตราออกมา มันไม่สอดคล้องกับหลักการประชาธิปไตย ดังนั้นอำนาจในส่วนนี้ จริงๆ ไม่ได้มีอะไรเขียนห้าม แต่พระมหากษัตริย์อังกฤษไม่ใช้เอง เพราะมองว่าถ้าใช้เมื่อไหร่ก็จะปะทะ แล้วจะทำให้สถาบันเสียหายได้

“เขาก็ออกแบบอย่างอื่นที่เป็นกันชนแทนเขา คือ สภาขุนนาง สภาขุนนางทำหน้าที่วีโต้ให้ แล้วการวีโต้ของสภาขุนนางนั้น เมื่อวีโต้แล้ว กฎหมายฉบับนั้นก็ต้องพับไว้ก่อน 1 ปี แต่ในทางปฏิบัติจนถึงปัจจุบันนี้ สภาขุนนางของอังกฤษก็ไม่วีโต้เลย

“เบลเยี่ยมเคยทำอยู่ครั้งหนึ่งในปี 1990 เป็นร่างกฎหมายที่อนุญาตให้ผู้หญิงมีเสรีภาพในการตัดสินใจยุติการตั้งครรภ์ได้โดยความสมัครใจ กษัตริย์เบลเยี่ยมในเวลานั้น คือ กษัตริย์ Baudouin เชื่อว่ามันขัดกับจิตสำนึกในทางความคิดความเชื่อในศาสนาของพระองค์ แต่รัฐธรรมนูญเบลเยี่ยมไม่ได้ให้อำนาจพระมหากษัตริย์ในการวีโต้ เขียนแค่ว่าพระมหากษัตริย์ต้องประกาศใช้ ปัญหาเกิดขึ้นว่าจะทำอย่างไร พระมหากษัตริย์เบลเยี่ยมเลยมีดำริไปปรึกษากับนายกฯ ว่าจะทำอย่างไรดี ฉันไม่อยากเซ็นเพราะมันขัดจิตสำนึกฉันมากเลยเรื่องทำแท้ง แต่ถ้าฉันไม่เซ็นก็ไม่ได้ ผิดรัฐธรรมนูญ แล้วก็ผิดหลักการประชาธิปไตยด้วย ในท้ายที่สุดเขาก็เลยคิดวิธีคือใช้บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ มาตรา 82 (ในปัจจุบันคือมาตรา 93) บอกว่า ให้พระมหากษัตริย์อยู่ในสภาวะที่ครองราชย์ไม่ได้ชั่วคราวและตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ขึ้นมา และผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ก็เป็นผู้ประกาศใช้กฎหมายไป เมื่อเขาประกาศเสร็จ วันรุ่งขึ้นก็ลงมติให้สภาวะไม่อาจครองราชย์ของกษัตริย์หมดไป พระมหากษัตริย์ก็กลับมา

“มาถึงยุคปัจจุบัน แทบไม่มีพระมหากษัตริย์วีโต้กฎหมายอีกแล้ว ในประเทศที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตย

“หรืออีกทางหนึ่งคือ จบปัญหาเลยอย่างในสวีเดน ในสวีเดน กฎหมายต่างๆ เมื่อผ่านสภาแล้ว นายกรัฐมนตรีลงนามประกาศใช้ ไม่ต้องให้ลงปรมาภิไธย เขาตัดขั้นตอนการลงพระปรมาภิไธยไปเลย สวีเดนทำอย่างนี้เพื่อตัดปัญหา เขาไม่ต้องเจอกรณีปัญหาแบบที่อังกฤษหรือเบลเยี่ยมเจอ มันปฏิเสธไม่ได้ว่าพระมหากษัตริย์ก็มีบรมราชวินิจฉัยของตนเอง แล้วคุณกำลังจะเอาชื่อเขาไปใช้ประกาศในสิ่งที่เขาไม่เห็นด้วย เพราะกฎหมายมันเขียนมา นโยบายต่างๆ หาเสียงมา เสียงข้างมากโหวตมา พอถึงเวลาจะให้พระมหากษัตริย์เซ็น”

สำหรับราชอาณาจักรไทย พื้นที่ของพระราชอำนาจกษัตริย์มีแนวโน้มวิวัฒนาการในลักษณะเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ

การรัฐประหาร 8 พฤศจิกายน 2490 เป็นหมุดหมายสำคัญที่ทำให้กลุ่มนิยมเจ้าและสถาบันกษัตริย์กลับมามีอำนาจทางการเมืองมากขึ้นด้วยรัฐธรรมนูญปี 2492  ที่มีการสถาปนาชื่อระบอบ “ประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข” เอาไว้เป็นครั้งแรก พร้อมสถานะอันล่วงละเมิดมิได้ของพระมหากษัตริย์ สถาบันกษัตริย์มีอำนาจมากขึ้น สามารถแต่งตั้ง ส.ว. แต่งตั้งอภิรัฐมนตรี (องคมนตรี) ตามพระราชอัธยาศัย

อำนาจวีโต้กฎหมายของกษัตริย์ไทยเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ

• ธรรมนูญสยามชั่วคราว พ.ศ. 2475 มาตรา 8 วรรค 2 ให้อำนาจกษัตริย์วีโต้กฎหมายที่ผ่านสภาด้วยการไม่ลงพระปรมาภิไธย สามารถทำได้ภายใน 7 วัน  กฎหมายที่ถูกวีโต้จะกลับไปถูกสภาพิจารณาใหม่ และประกาศใช้หากสภายังยืนยันตามเดิม (กษัตริย์มีเวลาทั้งสิ้น 7 วัน)
• รัฐธรรมนูญฉบับถาวร พ.ศ. 2475 เพิ่มระยะเวลาการวีโต้เช่นว่าเป็น 30 วัน และหลังจากนั้น หากสภายืนยันตามเดิมก็ให้นำทูลเกล้าฯ ถวายอีกครั้ง หากกษัตริย์ไม่ลงพระปรมาภิไธยภายใน 15 วันก็ให้ประกาศใช้พระราชบัญญัตินั้นเป็นกฎหมาย (กษัตริย์มีเวลาทั้งสิ้น 45 วัน)
  ในเวลาต่อมา ร.7 ทรงเรียกร้องให้แก้รัฐธรรมนูญว่า กรณีที่กษัตริย์วีโต้กฎหมาย ให้สภาเป็นอันยุบไป ซึ่งสภาไม่ยินยอม บทความของวรเจตน์ ภาคีรัตน์ระบุเอาไว้ว่า เรื่องนี้เป็นหนึ่งในสาเหตุที่นำมาสู่การสละราชสมบัติของ ร.7)
• รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2492 มาตรา 77 ระบุให้กษัตริย์มีเวลาพิจารณากฎหมายที่รัฐสภาทูลเกล้าฯ ให้ เป็นเวลา 90 วัน หลังจากนั้น หากพระมหากษัตริย์ไม่ทรงเห็นชอบด้วย แล้วจะส่งกฎหมายคืนหรือไม่ก็ตามแต่ สภามีหน้าที่พิจารณากฎหมายใหม่ และหากมติสภาไม่น้อยกว่า 2 ใน 3 (ในอดีตเป็นกึ่งหนึ่ง) ให้นำทูลเกล้าฯ กลับไปอีกครั้ง และกษัตริย์มีเวลาอีก 30 ในการพิจารณาลงพระปรมาภิไธย หากครบตามกำหนดแล้วไม่ลงพระปรมาภิไธย ก็ให้ประกาศพระราชบัญญัติใช้เป็นกฎหมายได้เลย (กษัตริย์มีเวลาทั้งสิ้น 120 วัน)

บทความของปูนเทพ ศิรินุพงศ์ ระบุว่า บทบัญญัติข้างต้นในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2492 ได้รับการสืบทอดมาในรัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มาโดยไม่มีการเปลี่ยนแปลงที่มีนัยสำคัญ ยิ่งไปกว่านั้น หากดูพัฒนาการพระราชอำนาจยับยั้งร่าง พ.ร.บ. ตั้งแต่ชั้นเจตนารมณ์ของผู้ยกร่าง โครงสร้างบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ และการยับยั้งร่าง พ.ร.บ. ในทางปฏิบัติของกษัตริย์ ปูนเทพสรุปว่าพระราชอำนาจส่วนนี้ถูกใช้บนพื้นฐานดุลพินิจส่วนพระองค์ ไม่จำเป็นต้องปฏิบัติตามคำแนะนำและยินยอมของคณะรัฐมนตรี ไม่ต้องมีรัฐมนตรีลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ

การยับยั้งร่างกฎหมายของกษัตริย์จะนำไปสู่การอธิบายคำว่า “ธรรมเนียมปฏิบัติ” ในทางกฎหมายอีกว่า หากกษัตริย์ทรงยับยั้งร่างฯ แล้ว สภาควรมีมติยืนยันร่างฯ เดิมกลับไปหรือไม่ หรือควรทำให้กฎหมายตกไป

ในราชอาณาจักรตะวันตกมีธรรมเนียมว่ากษัตริย์จะไม่วีโต้ร่างฯ จากสภา แม้จะมีอำนาจก็ตาม

• อังกฤษไม่ใช้นับตั้งแต่ ค.ศ. 1708
• เดนมาร์กใช้ครั้งสุดท้ายเมื่อ ค.ศ.1865
• สวีเดนใช้ครั้งสุดท้ายเมื่อ ค.ศ. 1912
• เบลเยี่ยมกับเนเธอร์แลนด์ถือว่าจะไม่ใช่พระราชอำนาจนี้
  (กฎหมายมหาชน เล่ม 3 ที่มาและนิติวิธี ของบวรศักดิ์ อุวรรณโณ,227)

สำหรับไทย ธรรมเนียมปฏิบัติเช่นว่าเลื่อนไหลไปตามแนวปฏิบัติและพระบารมีของกษัตริย์ในแต่ละช่วง

• พระเจ้าอยู่หัวอานันทมหิดลไม่เคยใช้อำนาจนี้
• รัชกาลที่ 9 มีการใช้พระราชอำนาจยับยั้งร่างกฎหมาย 3 ฉบับ ในปี 2535 และ 2546 แล้วไม่มีการยืนยันร่างฯ กลับมาจากสภา (กรณีแรกสภานิติบัญญัติสิ้นสุดลงก่อนครบกำหนดพระบรมราชวินิจฉัย 90 วัน สองกรณีหลังมีมติไม่ยืนยันร่างฯ เดิม)

บวรศักดิ์ อุวรรณโณ อธิบายว่าบารมีและพระบรมเดชานุภาพของกษัตริย์รัชกาลที่ 9 มีความล้นพ้น ธรรมเนียมปฏิบัติใหม่จึงเกิดขึ้นว่า ถ้ากษัตริย์ใช้พระราชอำนาจยับยั้ง รัฐบาลก็ต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภาและประชาชนในนามของกษัตริย์ ดังนั้น รัฐสภาไม่สมควรยืนยันร่างเดิมกลับไป  เพราะอาจทำให้ถูกวิพากษ์วิจารณ์และต่อต้านจากประชาชน คำอธิบายนี้เป็นการกลับหัวกลับหางธรรมเนียมของอังกฤษ ที่เห็นว่าหากรัฐบาลผ่านกฎหมายมาแล้ว กษัตริย์จะไม่ใช้พระราชอำนาจยับยั้ง เพราะถือว่าผ่านตัวแทนประชาชนมาแล้ว

แล้วการออกแบบกลไก “กันชน” ระหว่างพระมหากษัตริย์กับรัฐสภาในระบอบประชาธิปไตยก็เกิดขึ้น นั่นคือ วุฒิสภา

หลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 ธรรมนูญปกครองแผ่นดินชั่วคราว พ.ศ. 2475 ประกาศใช้เมื่อ 27 มิ.ย. 2475 มาตรา 2 กำหนดให้ผู้ใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญประกอบด้วย กษัตริย์ สภาผู้แทนราษฎร คณะกรรมการราษฎร และศาล โดยอำนาจทางนิติบัญญัตินั้น สภาผู้แทนฯ เป็นผู้ใช้ได้อย่างเดียว แสดงให้เห็นว่าคณะราษฎรตั้งใจให้มีระบบสภาเดียว  (โดย ส.ส. ขณะนั้นแบ่งเป็น 2 ประเภท แบบเลือกตั้งและแต่งตั้ง กำหนดให้เป็นเช่นนั้นเป็นเวลา 10 ปี)

วุฒิสภาถือกำเนิดในไทยด้วยรัฐธรรมนูญ ปี 2489 หลังคณะราษฎรสายปรีดี พนมยงค์ ที่ขณะนั้นกลับมาคืนดีกับฝ่ายนิยมเจ้าเพื่อล้มรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม ได้มีการทบทวนการมีอยู่ของ ส.ส. ประเภทที่ 2 ที่มาจากการแต่งตั้ง ข้อสรุปนำมาสู่ทางเลือกว่าจะยังคงไว้ซึ่งระบบสภาเดี่ยวหรือจะสร้างสภาคู่

ธนาพล อิ๋วสกุล บรรณาธิการสำนักพิมพ์ฟ้าเดียวกัน เรียบเรียงปัจจัยภายนอกและภายในที่มีผลต่อการพิจารณาเรื่องสภาเดี่ยว-คู่เอาไว้ในบทความของเขาว่า สำหรับปัจจัยภายนอกนั้น องค์การสหประชาชาติกำลังเริ่มก่อตัวหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 สิ้นสุด โดยสมาชิก 30 จาก 37 ประเทศต่างมีสภาคู่ สเปนที่เป็นสภาเดี่ยวไม่ได้รับการยอมรับให้เป็นสมาชิก จึงเป็นเรื่องที่ไทยต้องพิจารณาในฐานะที่จะเข้าร่วมในเวทีนานาชาติ 

สำหรับปัจจัยภายใน มีความเห็นว่าควรมีวุฒิสภาเพื่อเป็นกันชน ป้องกันการกระทบเชิงอำนาจระหว่างสภากับกษัตริย์ที่ในอดีตเคยเกิดในสมัย ร.7 จนกระทั่งพระองค์ต้องสละราชสมบัติ เจ้าพระยาศรีธรรมาธิเบศระบุเอาไว้ในการประชุมสภาผู้แทนราษฎรเมื่อ 25 ก.พ. 2489 ใจความว่า

“การมีสภาที่สองนั้น คือเป็นเหมือนกันชนอย่างหนึ่ง เขาว่าเหมือนหนึ่งว่าเป็นกันชน หรือเป็นเครื่องป้องกันการกระทบระหว่างสภาและฝ่ายบริหารหรือพระมหากษัตริย์ที่จะยับยั้ง คือ วีโตไม่ให้ออกกฎหมาย แต่ว่าการที่ยับยั้งเช่นนั้นไม่มีใครที่จะได้ทำ... ในประเทศอังกฤษตามที่ปฏิบัติกันมา พระราชอำนาจนี้ไม่ใช้กันมาหลายศตวรรษแล้ว... เพราะเหตุว่าสภาอาวุโสก็เป็นสภาที่จะยับยั้ง”

ข้อสนับสนุนเช่นว่านำมาซึ่งการกำเนิดของสภาสูง หรือตามรัฐธรรมนูญปี 2489 เรียกว่า “พฤฒิสภา”  ซึ่งต่อมาเรียกว่า วุฒิสภา

การมีอยู่ของวุฒิสภาในประวัติศาสตร์การเมืองไทยสอดสัมพันธ์กับอำนาจของเผด็จการทหารและสถาบันกษัตริย์อย่างต่อเนื่อง อธิบายได้จากที่มาของตัวสมาชิกของวุฒิสภา ส่วนมากจะมาจากการแต่งตั้งจากพระมหากษัตริย์โดยตรงหรือคณะกรรมการคัดสรรที่คณะรัฐประหารตั้งขึ้น มีเพียงรัฐธรรมนูญ 2489,2540 และ 2550 เพียง 3 ฉบับเท่านั้นที่ ส.ว.จะมาจากการเลือกตั้ง ทั้งหมดบ้าง บางส่วนบ้าง

น่าสังเกตว่า วุฒิสภาที่มาจากแต่งตั้งทั้งหมดเกิดขึ้นจากรัฐธรรมนูญที่เขียนขึ้นโดยคณะรัฐประหาร ไม่ว่าจะเป็นรัฐธรรมนูญฉบับ 2490, 2492, 2511, 2517, 2534 และ 2560 ส่วนพระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจแต่งตั้งสมาชิกวุฒิสภาปรากฏในรัฐธรรมนูญฉบับปี 2490, 2511, 2517, 2531 และ 2534

ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ สำคัญไฉน

การเสด็จพระราชดำเนินและประทับอยู่ต่างประเทศของพระมหากษัตริย์กลายเป็นประเด็นถกเถียงในรัชสมัยนี้ เนื่องจากพระองค์เสด็จไปประทับ ณ แคว้นบาวาเรีย เยอรมนีอย่างต่อเนื่องแบบไม่เป็นทางการ

แม้ไม่เคยมีการรายงานอย่างเป็นทางการในสื่อไทย แต่ก็มีการกล่าวถึงเรื่องนี้เป็นระยุในสื่อต่างชาติจนกระทั่งมีการอภิปรายเรื่องดังกล่าวในสภาผู้แทนราษฎรเยอรมนีโดย ส.ส. พรรคกรีนเมื่อช่วงกลางเดือนตุลาคม 2563 ที่ผ่านมา ถือเป็นโจทย์ที่ท้าทายแนวคิดเรื่องอธิปไตยและความสัมพันธ์ระหว่างประเทศเกี่ยวกับการใช้อำนาจรัฐในขอบขัณฑสีมาของรัฐอื่น รวมถึงเรื่องผู้สำเร็จราชการซึ่งมาตรา 16 และ 17 แห่งรัฐธรรมนูญ 2560 ไม่ได้วางสภาพบังคับให้กษัตริย์ต้องแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการเอาไว้ หากไม่อยู่หรือไม่สามารถบริหารราชการแผ่นดินได้

อย่างไรก็ตาม อำนาจและอิสระของกษัตริย์ไทยในการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการนับตั้งแต่ปฏิวัติสยาม มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ สวนทางกับบทบาทของรัฐสภาและองค์กรทางการเมืองประชาธิปไตยที่ลดน้อยลงในเรื่องนี้

งานวิทยานิพนธ์นิติศาสตรมหาบัณฑิตของ อนุชา อชิรเสนา เมื่อปี 2559 ชี้ให้เห็นว่าการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแบ่งวิวัฒนาการได้เป็น 3 ยุค

1.สมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์

พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งอำนาจแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนอย่างสมบูรณ์ ต่อมาในสมัย ร.6 ได้มีการตรากฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบสันตติวงศ์เพื่อจัดระบบระเบียบการสืบราชสมบัติ จึงมีการบัญญัติเอาไว้ให้มี “สภาสำเร็จราชการแผ่นดิน” ในเวลาที่พระมหากษัตริย์ยังทรงพระเยาว์

2. หลังปฏิวัติสยาม 2475

รัฐธรรมนูญถาวรทุกฉบับระบุเอาไว้ถึงการมีผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ช่วงพ.ศ. 2475-2492 รัฐสภาสามารถมีมติแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการฯ ได้เอง จนกระทั่งกระแสพระราชอำนาจกษัตริย์เพิ่มขึ้นหลังรัฐประหาร 2490 อภิรัฐมนตรี (องคมนตรี) จึงเป็นผู้เสนอชื่อผู้สำเร็จราชการฯ แล้วไปขอความเห็นชอบจากสภา

3. หลังรัฐประหาร รสช. 2534

รัฐธรรมนูญปี 2534 ให้อำนาจพระมหากษัตริย์ในการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการฯ โดยไม่ต้องผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภา แม้จำนวนผู้สำเร็จราชการฯ จะเปลี่ยนไปมาระหว่าง 1 คนกับเป็นหมู่คณะ วิธีการนี้ยังคงดำรงอยู่จนถึงรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 เพียงแต่สภาพบังคับเปลี่ยนไป จากที่เคยต้องแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการฯ เมื่อไม่ทรงไม่อยู่ในประเทศ กลายเป็นจะแต่งตั้งหรือไม่แต่งตั้งก็ได้ โดยให้ประธานรัฐสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ

ปิยบุตรมองเรื่องผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ว่า มาตรา 16 และ 17 แห่งรัฐธรรมนูญ 2560 ไม่สอดคล้องกับหลักของการมีประมุขรัฐเพื่อประกันไว้ซึ่งความต่อเนื่องของราชอาณาจักรและการบริหารราชการแผ่นดิน นอกจากนั้นในทางการระหว่างประเทศ การที่กษัตริย์มีผู้สำเร็จราชการแทนเพื่อปฏิบัติหน้าที่ในเขตขัณฑ์ตัวเองในขณะที่เสด็จฯ ต่างประเทศ แสดงถึงการเคารพอำนาจอธิปไตยระหว่างรัฐที่เสด็จฯ เยือน

“ต้องทำความเข้าใจเบื้องต้นก่อนว่า รัฐเป็นสิ่งสมมติที่คนสร้างขึ้นมา มันไม่ได้เป็นคนแบบที่มีหน้าตา มีหู มีจมูก มีปาก เป็นสิ่งสมมติที่คนสร้างขึ้นมาเพื่อจะบอกว่าอำนาจถูกทำให้เป็นสถาบันที่ชื่อว่ารัฐ แล้วก็มีคนมาดำรงตำแหน่งเพื่อใช้อำนาจแทนเรา เมื่อคนตายไป รัฐยังอยู่ ตำแหน่งยังอยู่ ก็เปลี่ยนคนใหม่เข้ามาแทน คือการแยกรัฐออกจากตัวบุคคล แยกตำแหน่งออกจากตัวคน ที่นี้เมื่อมนุษย์ประดิษฐ์สิ่งนี้ขึ้นมา มนุษย์เองก็ยังมีความรู้สึกว่า เอ๊ะ เมื่อเห็นรัฐนี้จะให้เห็นเป็นหน้าตาใคร สมมติว่ารัฐ ก. รัฐ ข. หน้าตาเป็นยังไง แต่ละที่ก็เลยคิดเรื่องประมุขรัฐขึ้นมา

“ประมุขรัฐ หน้าที่หนึ่งคือเป็นผู้แทนของรัฐ เหมือนคุณเป็นยอดมงกุฏยอดแหลมที่สุดของรัฐ โอเค รัฐก็คือประชาชน แต่มันมีคนที่จะเป็นคนที่ 1 ของรัฐ ประธานาธิบดีบ้าง กษัตริย์บ้าง สุดแล้วแต่ระบอบการปกครองของแต่ละที่ที่เขาจะเลือกใช้กัน ดังนั้น เราจึงมีวิธีคิดว่าประมุขของรัฐจะต้องอยู่ในประเทศ ถ้าเป็นพระมหากษัตริย์ก็ต้องประทับอยู่ในราชอาณาจักร ถ้าหากออกจากเขตแดนของประเทศไปก็จำเป็นจะต้องตั้งผู้สำเร็จราชการเพื่อทำหน้าที่แทน นี่คือมิติภายในเพื่อรับประกันความต่อเนื่องแห่งรัฐ

“อันที่จริง ความต่อเนื่องของรัฐมันบ่งชี้ได้จากหลายอย่าง แต่ความต่อเนื่องของรัฐในทางกฎหมาย ข้อบ่งชี้อันหนึ่งก็คือเรื่องประมุขของรัฐ เพราะประมุขของรัฐไม่มีวันหายไป อยู่ตลอด ถ้าเกิดเป็นประธานาธิบดี เมื่อคุณพ้นวาระไปก็จะมีคนมารักษาการ แล้วเลือกเข้ามาใหม่ ประธานาธิบดีคนเดิมก็รักษาการไปก่อนจะมีคนใหม่เข้ามา มันก็จะมีความต่อเนื่อง ถ้าเกิดเป็นพระมหากษัตริย์ จะเห็นได้ว่าพอพระมหากษัตริย์สิ้นพระชนม์ลง เขาจะมีการพูดว่า The King is dead, Long live the King พระมหากษัตริย์องค์ก่อนสวรรคตแล้ว พระมหากษัตริย์องค์ใหม่ทรงพระเจริญ เพื่อให้มีต่อเนื่องกัน

“เมื่อไม่อยู่ในประเทศ จะต้องมีคนมาใช้ (อำนาจ) แทน เพราะอำนาจรัฐของแต่ละรัฐมันใช้ได้จนสุดเขตแดนตัวเอง รัฐๆ หนึ่งเกิดขึ้นมาได้จากดินแดน ประชากร อำนาจ นี่ก็คือเส้นเขตแดนที่อำนาจรัฐจะไปถึง ดังนั้นถ้าตัวประมุขของรัฐออกไปจากดินแดนของประเทศนั้นๆ ปัญหาก็คือแล้วใครจะเป็นประมุขของรัฐ จึงจำเป็นต้องสร้างตำแหน่งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ หรือคนมารักษาการแทนขึ้นมา ดังนั้นตำแหน่งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์จึงมีความสำคัญเพื่อจะประกันว่ามีคนใช้อำนาจหน้าที่ในฐานะประมุขของรัฐต่อเนื่องตลอดเวลา แม้ตัวพระมหากษัตริย์จะไม่อยู่หรืออยู่”

ระยะเวลาในการลงพระปรมาภิไธยนับตั้งแต่มีการทูลเกล้าฯ กฎหมายต่างๆ

ที่มา เพจPiyabutr Saengkanokkul

ความกังวลในวันที่ขอบเขต สาธารณะ–ส่วนพระองค์พร่าเลือน

ปิยบุตรพูดถึงการแบ่งพื้นที่พระราชอำนาจของกษัตริย์ให้ชัดเจนตามหลักประชาธิปไตยในฐานะเครื่องบ่งชี้การจัดวางตำแหน่งสถาบันกษัตริย์ให้สอดคล้องกับระบอบประชาธิปไตย ในเมื่อหลักการปกครองสมัยใหม่ขยับอำนาจไปอยู่ในมือประชาชน ผู้ใช้อำนาจแทนประชาชนก็ต้องมีความชอบธรรมทางประชาธิปไตย สามารถยึดโยงกับไปที่ประชาชนได้ หน่วยงานที่ใช้อำนาจรัฐจะต้องมีความรับผิดรับชอบ ตรวจสอบได้และมีการแบ่งแยกอำนาจเพื่อถ่วงดุล ปัญหาเกี่ยวกับสถาบันพระมหากษัตริย์ในปัจจุบันคืออำนาจในทางส่วนพระองค์ถูกกฎหมายอนุญาตให้เหลื่อมซ้อนกับอำนาจในทางสาธารณะอยู่ 2 ประการ ได้แก่ ส่วนราชการในพระองค์และการจัดการทรัพย์สินพระมหากษัตริย์

สำหรับพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการในพระองค์ พ.ศ.2560 ได้โอนหน่วยงานราชการ 5 แห่งมาเป็นส่วนราชการในพระองค์ โดยการจัดระเบียบส่วนงานต่างๆ กำหนดไว้ให้เป็นไป “ตามพระราชอัธยาศัย” ได้แก่

1.สำนักราชเลขาธิการ
เดิมเป็นส่วนราชการอิสระ มีฐานะเทียบเท่ากรม ราชเลขาธิการอยู่ใต้บังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรี

2.สำนักพระราชวัง
เดิมเป็นหน่วยราชการในพระองค์ มีฐานะเทียบเท่ากระทรวง โดยขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรี

3.กรมราชองครักษ์
เดิมสังกัดกระทรวงกลาโหม

4.หน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์
เดิมสังกัดกระทรวงกลาโหม

5.สำนักงานนายตำรวจราชสำนัก
เดิมสังกัดสำนักงานตำรวจแห่งชาติ

พ.ร.บ. ดังกล่าวกำหนดให้ส่วนราชการในพระองค์ “ไม่เป็นส่วนราชการตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน และไม่เป็นหน่วยงานของรัฐตามกฎหมายอื่นใด” ซึ่งนั่นส่งผลให้หน่วยงานเหล่านี้ไม่อยู่ในอำนาจตรวจสอบขององค์กรตรวจสอบต่างๆ ที่มีหน้าที่ตรวจสอบหน่วยงานราชการและเจ้าหน้าที่ของรัฐตามปรกติ ไม่ว่าจะเป็น ป.ป.ช. ผู้ตรวจการแผ่นดิน สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน หรือหากมีผู้ได้รับผลกระทบจากการใช้อำนาจของหน่วยงานต้องการฟ้องร้องก็จะไม่สามารถกระทำผ่านศาลปกครองได้เหมือนกรณีกระทรวงทบวงกรมทั่วไป

“ผมคิดว่าเรื่องที่ต้องพิจารณากันก็คือเรื่องของสถานะของราชการของพระองค์ คือเวลาเราเปลี่ยนแปลงการปกครองแล้ว เราแบ่งแยกอำนาจมาเป็นฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร ฝ่ายตุลาการ ฝ่ายบริหารมีหน้าที่ในการบริหารราชการแผ่นดิน มีองค์กรสูงสุดในการบริหารราชการแผ่นดินคือคณะรัฐมนตรี มีนายกรัฐมนตรีเป็นผู้บัญชาการสูงสุด แล้วก็มีองคาพยพของเขาคือกระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ส่วนราชการ หน่วยงานของรัฐต่างๆ ก้อนนี้คือก้อนของฝ่ายบริหาร ดังนั้นเราก็จะพบเห็นว่า เวลาเราเปลี่ยนแปลงการปกครองแล้ว  ทบวง กรมต่างๆ ก็หลุดมาอยู่กับนายกรัฐมนตรี

“ทีนี้มันมีส่วนราชการบางส่วนไปปฏิบัติหน้าที่ที่เกี่ยวข้องกับพระมหากษัตริย์ อันนี้จะทำอย่างไร เช่น ราชเลขาธิการ สำนักพระราชวัง แบบนี้จะทำอย่างไร ของประเทศไทยเราก็เอามาสังกัดอยู่กับฝ่ายบริหาร แล้วก็ล่าสุดก่อนที่จะเปลี่ยนกฎหมายปี 2560 ก็กลายเป็นส่วนราชการที่ขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรี มันจะมีพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พวกนี้จะบอกว่ามีกระทรวง ทบวง กรมอะไรบ้าง แล้วก็มีกลุ่มๆ หนึ่งที่บอกว่าไม่สังกัดสำนักนายกฯ ไม่สังกัดกระทรวงอะไรเลย ให้ขึ้นตรงกับนายกรัฐมนตรี เช่น สำนักงานตำรวจแห่งชาติ ปปท. รวมไปถึงราชเลขาธิการและสำนักพระราชวัง

“ปัญหาที่เกิดขึ้นคือ หลังจากมีการตราระเบียบบริหารราชการในพระองค์ปี 2560 ขึ้นมา มีการประกาศใช้ วันที่ 1 พฤษภาคม 2560 มันมีการเปลี่ยนแปลงเรื่องพวกนี้ คือ กำหนดให้มีราชการในพระองค์ขึ้นมาโดยบอกว่าส่วนราชการในพระองค์ทั้งหมดไม่เป็นส่วนราชการตามกฎหมายราชการแผ่นดิน ไม่ได้เป็นหน่วยงานของรัฐ ไม่ได้ขึ้นกับนายกรัฐมนตรีอีกแล้ว ไม่ได้ขึ้นกับฝ่ายบริหารอีกแล้ว แต่มาขึ้นกับพระมหากษัตริย์ และพระมหากษัตริย์ก็มีอำนาจในหารบริหารจัดการ และการบริหารงานบุคคลทั้งหมด เป็นไปตามพระราชอัธยาศัย อันนี้อยู่ในมาตรา 4 แต่ในขณะเดียวกันในมาตรา 5 ก็ไปบอกว่าคณะรัฐมนตรีมีหน้าที่ในการจัดสรรงบประมาณให้กับส่วนราชการในพระองค์เหล่านี้

“ปัญหาก็คือ กลุ่มนี้มันจะกลายเป็นอะไร เป็นหน่วยงานของรัฐก็ไม่ใช่แล้ว เพราะกฎหมายยกเว้น แต่ในขณะเดียวกันใช้งบประมาณแผ่นดิน หรือจะกลายเป็นส่วนของมหากษัตริย์โดยแท้ ที่จะชี้ให้เห็นก็คือตรงนี้เราจะแบ่งแยกสาธารณะกับส่วนตัวอย่างไร หากดึงไปเป็นของพระมหากษัตริย์ แต่ส่วนราชการเหล่านี้มีโอกาสใช้งบประมาณแผ่นดิน แล้วก็มีการใช้อำนาจในทางสาธารณะ ทีนี้ใครจะเป็นคนใช้อำนาจหน้าที่เหล่านี้ ใครจะเป็นคนรับผิดชอบ”

“สมมติข้าราชการในพระองค์เห็นว่าคำสั่งแต่งตั้งโยกย้าย คำสั่งปรับลดเงินเดือน คำสั่งปลดออกไล่ออก ไม่เป็นธรรม ถ้าข้าราชการอยู่กระทรวงอื่น ข้าราชการเหล่านี้สามารถฟ้องเพิกถอนคำสั่งแต่งตั้งโยกย้าย คำสั่งลงโทษได้ ฟ้องต่อศาลปกครอง แต่ถ้าข้าราชการในพระองค์ก็ไปศาลปกครองไม่ได้ แน่นอนละว่ายังไม่มีใครไปฟ้อง ยังไม่มีบรรทัดฐาน แต่อ่านจากกฎหมายแล้วมันไปได้ยาก เพราะส่วนราชการในพระองค์ทั้งหมดไม่ได้เป็นของรัฐ จะถูกฟ้องคดีต่อศาลปกครองไม่ได้”

นอกจาก พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการในพระองค์ พ.ศ.2560 แล้ว อีกกฎหมายที่มีการออกมาในสมัยรัฐบาล คสช. ที่เป็นประเด็นทำให้พื้นที่ส่วนตัวกับพื้นที่สาธารณะของสถาบันกษัตริย์กลับมาซ้อนทับกันก็คือ พ.ร.บ.จัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ พ.ศ. 2560 และในปีถัดมาก็ออก พ.ร.บ.จัดระเบียบทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ พ.ศ. 2561

ใจความหลักของกฎหมายสำนักงานทรัพย์สินฯ ปี 2560 คือ

1.ยังคงแยกทรัพย์สินส่วนพระองค์กับทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ โดยทั้งสองส่วนเรียกรวมกันว่า ทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ ซึ่งจะเสียภาษีหรือได้รับการยกเว้นภาษี เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการนั้น

2.กำหนดให้ทรัพย์สินส่วนสาธารณสมบัติของแผ่นดิน (จำพวกวัดวังต่างๆ ที่เคยแยกไว้ต่างหาก) ถือเป็นทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์

3. คณะกรรมการทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์มาจากบุคคลที่พระมหากษัตริย์แต่งตั้งทั้งหมด จากเดิมที่กำหนดให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเป็นประธานโดยตำแหน่ง

ขณะที่ใจความหลักของกฎหมายสำนักงานทรัพย์สินฯ ปี 2561 คือ

1. ใช้คำว่า พ.ร.บ.จัดระเบียบทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ (ไม่มีคำว่า “ใน” “ส่วน” “ฝ่าย” ใดๆ อีกแล้ว)

2. แบ่งแยกเป็น 2 ส่วน แต่รวมทรัพย์สินในพระองค์และทรัพย์สินในพระมหากษัตริย์เข้าด้วยกัน เป็น ทรัพย์สินพระมหากษัตริย์

3. ทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ ซึ่งจะเสียภาษีหรือได้รับยกเว้นภาษี ย่อมเป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการนั้น

4. คณะกรรมการทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ทั้งหมด แต่งตั้งตามพระราชอัธยาศัย

อย่างไรก็ดีเรื่องการเสียภาษีนั้นได้ข้อยุติว่า “ทรัพย์สินพระมหากษัตริย์” ไม่ต้องเสียภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง โดยเมื่อ 28 กรกฎาคม 2562 รัฐมนตรีคลังได้ออกกฎกระทรวงกำหนดทรัพย์สินที่ได้รับยกเว้นจากการจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562 ทั้งหมด  11 ประเภท โดยหนึ่งในนั้นคือ ทรัพย์สินพระมหากษัตริย์และทรัพย์สินของบุคคลซึ่งได้รับเงินปีพระบรมวงศานุวงศ์ตั้งแต่ชั้นพระองค์เจ้าขึ้นไป

เดิมทีหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 มีการแบ่งทรัพย์สินของกรมพระคลังข้างที่ออกเป็น 2 ส่วน คือ ทรัพย์สินส่วนพระองค์และทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ โดยทรัพย์สินส่วนพระองค์ต้องเสียภาษี ส่วนทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ให้ยกเว้นภาษีอากร ปี 2479 มีการออก พ.ร.บ.จัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ และตั้งสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ขึ้น และถูกโอนไปอยู่ในการควบคุมดูแลของกระทรวงการคลัง มีคณะกรรมการซึ่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเป็นประธาน มีกรรมการ 4 คน

ต่อมาเมื่อรัฐประหาร 2490 ฝ่ายอนุรักษ์–กษัตริย์นิยมซึ่งมีแกนกลางอยู่ที่พรรคประชาธิปัตย์ได้กลับขึ้นมามีอํานาจอีกครั้งแล้วจึงเสนอแก้ไขกฎหมายทรัพย์สินฯ ต่อมากลายเป็น พ.ร.บ.จัดระเบียบฝ่ายพระมหากษัตริย์ พ.ศ.2491 แก้ไขหลายมาตราจนส่งผลให้สำนักทรัพย์สินฯ มีสถานะเป็นนิติบุคคลที่เป็นอิสระจากรัฐบาล ทำนิติกรรมต่างๆ ได้โดยสะดวก มีการลงทุนให้เช่าอสังหาริมทรัพย์ที่มีอยู่มากมายหรือซื้อหุ้นต่างๆ เช่น เครือซีเมนต์ไทย ธนาคารไทยพาณิชย์ เทเวศประกันภัย เป็นต้น มีการขยายการลงทุนในอีกหลายธุรกิจและสะสมทุนได้มหาศาลตั้งแต่ทศวรรษ 2500-2540

ปิยบุตรมีความเห็นในทางหลักการว่า ควรจะแบ่งทรัพย์สินส่วนพระองค์ซึ่งเป็นบุคคล กับทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ซึ่งเป็นทรัพย์สินของตำแหน่งพระมหากษัตริย์ออกจากกัน โดยเป็นไปตามหลักการแบ่งพื้นที่ส่วนตัวกับส่วนสาธารณะออกจากกันนั่นเอง

“กฎหมายปี 2560 ทำให้การแบ่งแยกทรัพย์สินส่วนพระองค์กับส่วนพระมหากษัตริย์พร่าเลือน ปะปนกันไป  ยังมีการแยกกันอยู่ก็จริง แต่มันอยู่ภายใต้ทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ แล้วทั้งหมดนี้บริหารจัดการตามพระราชอัธยาศัยทั้งหมด”

“หลักการเดียวกันก็คือ แดนทางส่วนตนกับแดนส่วนสาธารณะ เอามาปนกันหมดแล้วตอนนี้ ปัญหาก็จะเกิดขึ้นอีก เพราะปัจจุบันทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์มีมากเพราะมีการลงทุนมากในหน่วยลงทุนต่างๆ ตอนนี้ปนกันไปในก้อนเดียว”

ปิยบุตรมองว่าความพร่าเลือนเช่นนี้จะทำให้เกิดระบบซ้อนระบบในราชอาณาจักรไทย พรมแดนใหม่ของพระมหากษัตริย์นำมาสู่คำถามที่ว่า เราจะเรียกพื้นที่ใหม่นั้นว่าอะไร จะตรวจสอบได้หรือไม่ อย่างไร หรือจะยอมรับไปเลยว่าพื้นที่ของสถาบันกษัตริย์ไม่ได้อยู่ในวิสัยที่จะพูดคุยกันบนฐานเช่นนั้น

“มีปัญหาที่ต้องขบคิดกันต่อว่า แล้วระบบกฎหมายของประเทศไทยที่จะใช้กับก้อนนี้เป็นระบบกฎหมายคนละชุดหรือเปล่า แล้วก้อนนี้จะอยู่ตรงไหนของราชอาณาจักรไทย ในเมื่อหลักการบริหารราชการแผ่นดินก็คืออำนาจบริหารเป็นของรัฐบาล เป็นของนายกฯ แต่ตอนนี้มีอีกส่วนหนึ่งคู่ขนานกันไป”

“ถ้าเป็นอย่างนี้ต่อไปเรื่อยๆ ก็เท่ากับว่าประเทศไทยมี 2 รัฐบาล รัฐบาลหนึ่งก็คือรัฐบาลที่มีนายกฯ แล้วก็ดูแลส่วนราชการของเขา อีกอันหนึ่งมีพระมหากษัตริย์ดูแล แต่แน่นอนรัฐธรรมนูญไทยหลากหลายฉบับ รวมถึงในหลากหลายประเทศก็ยืนยันว่ามีราชการส่วนพระองค์ได้ แต่ราชการส่วนพระองค์อย่างน้อยควรอยู่ในหน่วยของรัฐ เป็นหน่วยงานที่รัฐบาลดูได้ และพระมหากษัตริย์สามารถตั้งบางคนได้ตามอัธยาศัยเพื่อเป็นคนใกล้ชิดตัวเอง รัฐธรรมนูญก็เปิดช่องให้อยู่บ้าง แต่ตอนนี้จุดนี้ขยายตัวออกเยอะขึ้นทั้งในแง่งบประมาณและบุคลากร”

ข้อเสนอ 10 ข้อต้องพูดคุย-ถกเถียงได้

การชุมนุมของประชาชนอย่างต่อเนื่องในหลายพื้นที่ของประเทศไทยตั้งแต่ 18 กรกฎาคม 2563 เป็นต้นมา มีการวิพากษ์วิจารณ์และตั้งคำถามถึงสถาบันกษัตริย์อย่างต่อเนื่อง สังเกตได้จากป้ายข้อความหรือการปราศรัย รูปการณ์ดังกล่าวได้ถูกต่อยอดจนกลายเป็นการอภิปรายโดยตรงต่อหน้าสาธารณชนครั้งแรกของอานนท์ นำภา ทนายความสิทธิมนุษยชนในที่ชุมนุมกลุ่มเล็กๆ ที่อนุสาวรีย์ประชาธิปไตยเมื่อ 3 สิงหาคมและพัฒนามาเป็นข้อเสนอต่อการปฏิรูปสถาบันกษัตริย์ 10 ข้อ ในการชุมนุมใหญ่ที่มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ศูนย์รังสิต เมื่อ 10 สิงหาคม 2563

สภาพดังกล่าวสร้างแรงสั่นสะเทือนมหาศาลในหลายด้าน นัยหนึ่งคือการท้าทายสถาบันทางสังคมต่างๆ ว่าการพูดถึงการปฏิรูปสถาบันกษัตริย์สามารถทำได้โดยเสรีและปลอดภัยหรือไม่ อีกนัยหนึ่งคือการเรียกร้องกลายๆ ให้สถาบันต่างๆ ออกมามีปฏิกิริยาต่อเรื่องนี้ พรรคการเมืองและสื่อมวลชนคือตัวละครที่เห็นได้ชัดว่าไม่สามารถหลบเลี่ยงการพูดถึงหรือทำเป็นมองไม่เห็นความจริงที่น่ากระอักกระอ่วนนั้นอีกต่อไป จึงต่างออกมามีท่าทีหรือนำเสนอเนื้อหาสืบเนื่องจากข้อเรียกร้อง 10 ข้อที่หลายสื่อพยายามเรียกว่า “ทะลุฝ้า” บ้าง “ทะลุเพดาน” บ้าง โดยไม่ค่อยนำเสนอเนื้อหาในเชิงรายละเอียด

ปิยบุตรเป็นคนหนึ่งที่ออกมาแสดงความเห็นว่าเรื่องการปฏิรูปสถาบันกษัตริย์เป็นข้อเสนอที่สามารถพูด อภิปรายและถกเถียงได้ในที่สาธารณะในทางกรอบของข้อเสนอที่อยู่ในวิสัยที่ยังให้พระมหากษัตริย์เป็นประมุขต่อไปภายใต้รัฐธรรมนูญอย่างยั่งยืนสถาพร แม้หลายคนจะไม่สบายใจจากรูปแบบการนำเสนอหรือวิธีการสื่อสารอย่างที่เกิดขึ้นเมื่อ 10 สิงหาคม แต่เมื่อมีการพูดถึงปัญหาเกี่ยวกับสถาบันพระมหากษัตริย์ก็ถือเป็นคุณูปการในการเปิดประเด็นสาธารณะ อย่างไรก็ตาม ข้อเสนอเหล่านั้นยังไม่เป็นรูปธรรม และในทางปฏิบัติหากจะให้เกิดมรรคผลก็ต้องแก้ไขหลายส่วน ทั้งรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ ไปจนถึงแนวทางปฏิบัติต่างๆ

“คิดว่าคุณูปการอันหนึ่งที่นักศึกษากล้าหาญผลักดันข้อเสนอเหล่านี้ออกมา ก็คือการทำให้ปัญหาเกี่ยวกับกฎเกณฑ์ทางกฎหมาย แนวทางปฏิบัติที่เกี่ยวกับสถาบันพระมหากษัตริย์ในไทยถูกนำมาพูดคุยอภิปราย แสดงความเห็นได้อีกครั้งหนึ่ง เมื่อก่อนเราทำกันเป็นเรื่องปกติ กระทั่งการรัฐประหาร 22 พฤษภาคม 2557 เรื่องเหล่านี้ก็หายไปจากพื้นที่สาธารณะ

“ในขณะเดียวกัน ฝ่ายอนุรักษ์นิยมที่มีเหตุมีผลก็พร้อมที่จะลองรับฟังเพื่อที่จะไปหาฉันทามติร่วมกันว่าจะต้องไปปรับปรุงแก้ไขอะไรตรงไหน สถาบันพระมหากษัตริย์เป็นสถาบันที่สืบทอด มีมรดกตกทอดในทางประเพณี ทางประวัติศาสตร์ในไทยต่อเนื่องยาวนานไม่ขาดสาย ดังนั้นจึงเป็นสถาบันหลักที่มีความสำคัญต่อประเทศไทย ในขณะเดียวกัน สถาบันในแต่ละยุคแต่ละสมัยก็มีลักษณะที่แตกต่างกัน บางยุคบางสมัยก็มีอำนาจมาก บางยุคอำนาจน้อย แตกต่างกันไป และสถาบันพระมหากษัตริย์ก็เป็นองค์กรที่เกิดขึ้นตามรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญทุกฉบับจะมีหมวด 2 ว่าด้วยพระมหากษัตริย์ขึ้นมา

“สถาบันพระมหากษัตริย์จึงเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญที่รัฐธรรมนูญก่อตั้งขึ้นมา ประมุขรัฐก็เป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญอยู่แล้ว ดังนั้น การพูดคุย ถกเถียง เกี่ยวกับองค์กรตามรัฐธรรมนูญที่เป็นประมุขของรัฐ จึงเป็นเรื่องปกติที่ทำได้

“ผมคิดว่าสังคมไทยอย่าไปปฏิเสธข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้น ผมไม่ได้เลือก ฝ่ายอนุรักษ์นิยมไม่ได้เลือก แต่ต้องยอมรับ เราไม่รู้หรอกว่าอะไรจะเกิดขึ้น แต่ต้องยอมรับว่ามีข้อเท็จจริงเกิดขึ้นจริง หลายๆ คนก็คงไม่ได้คิดว่าเราจะมาถึงข้อเรียกร้องต่างๆ เหล่านี้ แต่เมื่อข้อเรียกร้องเกิดขึ้นแล้วในที่ชุมนุม มีคนเข้าไปสนับสนุน เห็นด้วยเป็นจำนวนมาก ดังนั้นวิธีการที่ถูกต้องไม่ใช่การปิดประตูใส่เขา ไม่ใช่ปฏิเสธ ไม่ใช่ไปจับกุมคุมขัง ไม่ได้ไปใช้เทคนิควิธีทางกฎหมายดำเนินคดีความต่างๆ วิธีแบบนั้นจะนำมาซึ่งความเสียหายจนอาจจะคาดไม่ถึงก็ได้ มันเหมือนหม้อน้ำกำลังจะเดือดแล้วคุณเอาฝาไปปิดทุกวัน

“ผมเห็นว่าในเมื่อมันเป็นข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นแล้ว เป็นข้อเรียกร้องที่มีอยู่จริง ควรจะต้องไปทำความเข้าใจ แลกเปลี่ยน อภิปราย ถกเถียงเปิดพื้นที่ให้มีการพูดคุยกันในเรื่องเหล่านี้ วิธีการเช่นนี้เป็นวิธีการที่ดีที่สุด และจะส่งผลไปถึงการธำรงรักษาไว้ซึ่งสถาบักนษัตริย์ด้วย”

============

ข้อมูลเพิ่มเติมจาก

-วรเจตน์ ภาคีรัตน์, การปฏิวัติสยาม 2475 (ชั่วคราว)? พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์และอำนาจตุลาการหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง, ฟ้าเดียวกัน, ปีที่ 6 ฉบับ 2 ตุลาคม-ธันวาคม 2553, 74

-ปูนเทพ ศิรินุพงศ์, ธรรมเนียม (ไม่เคย) ปฏิบัติทางรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยพระราชอำนาจยับยั้งร่างพระราชบัญญัติ ข้อโต้แย้ง “จินตนาการ” ในคำอธิบายกฎหมายรัฐธรรมนูญไทยกระแสหลัก, ฟ้าเดียวกัน, ปีที่ 14 ฉบับที่ 1 มกราคม-เมษายน 2559, 72

-ธนาพล อิ๋วสกุล, วุฒิสภา: ป้อมปราการของระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข, ฟ้าเดียวกัน, ปีที่ 13 ฉบับที่ 1 มกราคม-เมษายน 2558, 156