ประมุขแห่งรัฐหรือ chief of state เป็นคำและแนวคิด (concept) ที่เพิ่งเกิดขึ้นหลังสงครามโลกครั้งที่สองนี้เอง ทั้งนี้ ไม่ได้หมายความว่ารัฐก่อนหน้านั้นไม่มีประมุข แต่เขาไม่มีคำเรียกเช่นนี้ และไม่ได้มีแนวคิดตรงกับสมัยหลัง

แนวคิดของประมุขแห่งรัฐคือสัญลักษณ์หรือตัวแทนของรัฐชาติที่เป็นทางการ เพื่อใช้ประโยชน์ในความสัมพันธ์ระหว่างรัฐชาติกับรัฐชาติ และระหว่างรัฐชาติกับประชาชนของตนเอง กษัตริย์ในรัฐราชสมบัติเป็น “ประมุข” แน่นอน แต่เป็นตัวแทนของอำนาจส่วนพระองค์ที่ถือครองไพร่บ้านพลเมืองและทรัพยากรในรัฐของพระองค์ทั้งหมด เช่นเดียวกับหัวหน้าเผ่าของชนเผ่า เราต้องแยกความแตกต่างตรงนี้ให้ชัด ไม่เช่นนั้นแล้วเราจะไม่อาจขีดเส้นที่ชัดเจนแน่นอนของพระราชอำนาจกษัตริย์ในฐานะประมุขของรัฐชาติได้เลย

ถ้าคิดว่ากษัตริย์มีพระราชอำนาจล้นพ้นอย่างไร้ขีดจำกัด เรากำลังพูดถึงกษัตริย์ในรัฐประเภทอื่น ไม่ใช่รัฐชาติ

ยิ่งกว่านั้น แนวคิดเรื่อง “ประมุขแห่งรัฐ” ซึ่งเกิดขึ้นหลังสงครามโลกครั้งที่สอง อันเป็นช่วงที่ระบอบและหลักการประชาธิปไตยกำลังเฟื่องฟูทั้งโลก คำว่าเป็นสัญลักษณ์ (ที่จริงเป็นคำที่คุณบรรยงใช้เอง และผมชอบมากด้วย) ของชาติ จึงหมายถึงสัญลักษณ์ของอำนาจอธิปไตยซึ่งเป็นของปวงชน หลักการข้อนี้มีความสำคัญ และหากไม่เข้าใจให้ชัดก็จะเกิดความสับสนในระบบทั้งหมด

ผมขอยกตัวอย่างให้เห็น

เมื่อชาติไทยเปิดความสัมพันธ์ทางการทูตกับประเทศอื่น เหตุใดทูตของประเทศอื่นจึงต้องถวายราชสาส์นหรือสาส์นตราตั้งแก่ประมุขของชาติไทย นักการทูตชั้นผู้ใหญ่ท่านหนึ่งเคยอธิบายแก่ผมว่า ทูตเป็นตัวแทนของประมุข จึงต้องได้รับตราตั้งจากประมุขและยื่นตราตั้งของตนแก่ประมุขเสมอ ผมคิดว่าท่านเข้าใจผิดเพราะมองแต่ส่วนที่เป็นปรากฏการณ์

ที่จริงแล้ว เมื่อสองรัฐเปิดความสัมพันธ์ทางการทูตระหว่างกัน ความหมายที่แท้จริงก็คือประชาชนของสองรัฐตกลงพร้อมใจจะมีความสัมพันธ์ทางการทูตต่อกัน และเพื่อเป็นเครื่องหมายของความสัมพันธ์ระหว่างประชาชนเช่นนี้ จึงต้องมีสาส์นตราตั้งจากประมุข และเสนอแก่ประมุข ในฐานะที่เป็นสัญลักษณ์แห่งอำนาจอธิปไตยของปวงชนของสองรัฐนั้นเอง

คนละเรื่องกับโกษาปาน, ซีโมน เดอ ลาลูแบร์, พระเจ้าหลุยส์ที่ 14 และพระนารายณ์ แม้มีการ “เข้าเฝ้าฯ” เหมือนกัน แต่นั่นเป็นเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างประมุขของรัฐราชสมบัติสองรัฐ ไม่เกี่ยวอะไรกับประชาชนไทยหรือฝรั่งเศส

เช่นเดียวกับที่ผู้พิพากษาตัดสินในพระปรมาภิไธย ไม่ได้หมายความว่าทำหน้าที่แทนกษัตริย์ แต่เพราะคำตัดสินของผู้พิพากษาละเมิดสิทธิเสรีภาพพื้นฐานของประชาชน ซึ่งได้รับคำรับรองอย่างมั่นคงไว้ในรัฐธรรมนูญ เช่น ริบทรัพย์, จำกัดเสรีภาพ หรือประหารชีวิต จะอ้างอำนาจอะไรจึงสามารถทำเช่นนี้ได้ มีแต่อำนาจของอธิปไตยของปวงชนเท่านั้นที่จะละเมิดสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานได้เช่นนี้ และในรัฐชาติ พระปรมาภิไธยเป็นสัญลักษณ์ของอำนาจอธิปไตยนั้น (อันที่จริงสำนวนของนักกฎหมายรุ่นเก่าว่า “ในพระปรมาภิไธย” ก็ส่อให้เห็นแล้วว่า ไม่ได้หมายถึงกษัตริย์ที่เป็นตัวบุคคล) ตรงกับคำว่า “the People” ในสหรัฐ ซึ่งเป็นโจทย์ของจำเลยในคดีอาญาเสมอ และเป็นที่มาของอำนาจตุลาการ

เช่นเดียวกับกฎหมายขั้นพระราชบัญญัติ, พระบรมราชโองการ ก็ล้วนหมายถึงอำนาจอธิปไตยของปวงชนทั้งนั้น พระราชวินิจฉัยส่วนพระองค์ต้องเรียกว่าพระราชปรารภ ไม่ใช่พระบรมราชโองการ เพราะหากเป็นพระบรมราชโองการต้องมีผู้รับสนองฯ อย่างที่คุณบรรยงพูด

ความสับสนเรื่อง “ประมุขแห่งรัฐ” ในแง่นี้ ทำให้เกิดปรากฏการณ์แปลกๆ อันนำไปสู่การติดขัดของระบบ เช่น พนักงานขององค์กรอิสระไม่ยอมออกจากตำแหน่ง แม้สภาได้ลงมติให้ออกไปแล้ว อ้างว่าได้รับพระบรมราชโองการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่ง ฉะนั้น จะออกจากตำแหน่งได้ก็ต้องมีพระบรมราชโองการเช่นกัน คำสั่งของประมุขแห่งรัฐแต่งตั้งตำแหน่งสาธารณะที่อาจใช้อำนาจอันกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชน มีความจำเป็น เพื่อเป็นการประกาศว่าอำนาจที่ได้มานั้นเกิดจากการอนุมัติของอธิปไตยปวงชน แต่เมื่อออกจากตำแหน่งไปเป็นราษฎรธรรมดาจึงไม่จำเป็นต้องมีคำสั่งอีก

ผลของความสับสนในครั้งนั้นก็แทบจะทำให้องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญแห่งนั้นทำงานไม่ได้ไปเลยทีเดียว

เมื่อ “ประมุขแห่งรัฐ” ของเราเป็นกษัตริย์ ก็ต้องแยกให้ชัดระหว่างการกระทำที่เป็นส่วนพระองค์ กับการกระทำที่เป็นตัวแทนอำนาจอธิปไตยของปวงชน ซึ่งมีกฎหมายและระเบียบปฏิบัติกำกับควบคุมอยู่ และกษัตริย์ย่อมไม่มีพระราชอำนาจใดๆ ในการเมืองการปกครอง ไม่ว่าจะใช้อำนาจนั้นโดยตรงหรือโดยอ้อม (ยกเว้นแต่มีระเบียบหรือกฎหมายกำหนดไว้ เช่น นายกรัฐมนตรีอังกฤษมีหน้าที่ต้องเข้าเฝ้าถวายรายงานแก่กษัตริย์ทุกสัปดาห์ ในระหว่างนั้นกษัตริย์อาจมีพระราชดำรัสสนับสนุน, ท้วงติง หรือตักเตือนบางเรื่องได้ แต่จะไม่ทรงทำเช่นนั้นในที่สาธารณะ และนายกฯ ก็ไม่พึงนำเอาพระราชดำรัสนั้นๆ เผยแพร่แก่สาธารณะเช่นกัน ทั้งนี้เพื่อให้บทบาทของสถาบันกษัตริย์อยู่ “พ้น” ออกไปจากการเมืองการปกครอง) ในประเทศไทย นายกรัฐมนตรีย่อมมีสิทธิ์จะขอเฝ้าฯ ได้เสมอ และเป็นประเพณีที่จะพระราชทานอนุญาตโดยเร็วในเวลาอันสมควร รวมทั้งเป็นประเพณีที่จะไม่นำพระราชดำรัสหรือคำกราบบังคมทูลในกรณีเช่นนี้ไปเปิดเผยต่อสาธารณะ

แม้กระนั้น สถาบันกษัตริย์โดยเฉพาะของไทย เป็นสถาบันทางการเมืองที่ดำรงอยู่มาสืบเนื่องยาวนาน โดยไม่เคยถูกอำนาจจักรวรรดินิยมกำกับควบคุมอย่างเปิดเผยเลย ดังเช่นสถาบันกษัตริย์กัมพูชา (และผมอยากเห็นการศึกษาเปรียบเทียบสถาบันกษัตริย์ของสองรัฐนี้เป็นอย่างยิ่ง) ดังนั้น สถาบันกษัตริย์ไทยจึงมี “บารมี” สูงมาก (ผมขอไม่แปลคำนี้ตามบาลี แต่แปลตามความหมายที่เป็นจริงในภาษาไทยคืออำนาจทางวัฒนธรรม) บารมีหรืออำนาจทางวัฒนธรรมนี่แหละที่อาจนำมาใช้เพื่อแปรเปลี่ยนให้เป็นอำนาจทางการเมือง (ซึ่งรวมเศรษฐกิจและสังคม-วัฒนธรรมไว้ด้วย) ได้ง่าย โดยเฉพาะเมื่อเทคโนโลยีการสื่อสารแบบเก่าซึ่งเป็นแบบทางเดียว (เช่น วิทยุ, โทรทัศน์, หนังสือพิมพ์, ภาพยนตร์, เพลง, การแสดง ฯลฯ) พัฒนาไปอย่างกว้างขวางในรัชกาลที่แล้ว และสามารถนำสื่อเหล่านี้มาอยู่ภายใต้การกำกับระดับหนึ่ง

เพราะฉะนั้น ไม่ว่าจะเขียนกฎหมายและระเบียบปฏิบัติอย่างไร ก็ไม่อาจกีดกันสถาบันกษัตริย์จากการแทรกแซงหรือปฏิบัติการทางการเมืองจนได้ จะจำกัดอำนาจทางวัฒนธรรมของสถาบันได้อย่างไร ไม่ใช่เรื่องง่าย บางข้อของข้อเสนอ 10 ประการของกลุ่มธรรมศาสตร์และการชุมนุม ซึ่งคุณบรรยงและอีกหลายคนไม่เห็นด้วยนั้น ก็เป็นเรื่องของการจำกัดหรือถ่วงดุลพระราชอำนาจทางวัฒนธรรมนี่เอง

เช่น ยกเลิกการบริจาคและรับบริจาคสาธารณกุศลผ่านสถาบัน ก็เป็นส่วนหนึ่งที่จะช่วยป้องกันมิให้เจ้าสัวใช้พระราชอำนาจทางวัฒนธรรมเพื่อผูกขาดตลาดหรือเอาเปรียบคู่แข่ง-คู่ค้าอย่างไม่เป็นธรรม ข้อเสนอให้ยกเลิกการประชาสัมพันธ์และให้การศึกษาที่เชิดชูสถาบันเพียงด้านเดียวก็เช่นเดียวกัน คือความพยายามที่จะจำกัดพระราชอำนาจทางวัฒนธรรมให้มีเท่าที่จำเป็นกับการดำรงตำแหน่งประมุขแห่งรัฐชาติที่เป็นประชาธิปไตย

(ทั้งนี้ มิได้หมายถึงต้องปลด “รูปที่มีทุกบ้าน” ลงจากข้างฝาให้หมด จะปลดหรือไม่ปลดเป็นอำนาจของเจ้าของบ้าน เพียงแต่สร้างสภาวะที่เป็นธรรมชาติขึ้น – หมายถึงสถานะและบทบาทของสถาบันกษัตริย์อันควรเป็นจริงในรัฐชาติที่เป็นประชาธิปไตย – สำหรับการตัดสินใจของเจ้าของบ้านว่าจะแขวนหรือจะปลด)

หนึ่งถึงสองชั่วอายุคนที่ผ่านมา ประชาธิปไตยไทยถูกบอนไซไว้ให้ไม่โตงอกงามไปกว่าการสลับกันระหว่างเลือกตั้งและรัฐประหาร คงปฏิเสธไม่ได้ว่า สถาบันกษัตริย์ในรัชสมัยของพระเจ้าอยู่หัวรัชกาลก่อนเป็นผลผลิตของระบอบเสี้ยวประชาธิปไตยในสังคมไทยเองด้วย ดังนั้น เมื่อ “ราษฎร” จำนวนมากเรียกร้องให้ชาติเปลี่ยนไปสู่ประชาธิปไตยที่มีชีวิตงอกงามได้ ปรับเปลี่ยนได้ การเรียกร้องให้ปฏิรูปสถาบันกษัตริย์ในฐานะประมุขแห่งรัฐย่อมเป็นส่วนหนึ่งของข้อเรียกร้องอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

แน่นอนว่า การเรียกร้อง “เรื่องที่เป็นไปได้” และ “กระบวนการที่ยอมรับได้” ย่อมมีหนทางประสบความสำเร็จมากกว่า แต่ผมอยากเตือนไว้ด้วยว่า “ความเป็นไปได้” ทั้งหลายในโลกนี้ล้วนเป็นข้อจำกัดตามอำเภอใจ (arbitrary limitation) ทั้งสิ้น ไม่ได้มีอยู่ในธรรมชาติ แม้คำนี้จะถูกยกขึ้นปรามด้วยความหวังดีอยู่เสมอก็ตาม อย่าลืมว่าความฝันที่จะ “เหาะได้” ของมนุษย์ ทำให้พวกเขา “เหาะได้” ในที่สุด หากความฝันนั้นถูกจำกัดตามอำเภอใจเสียแต่ต้น ป่านนี้มนุษย์ก็ยังคงเดินดินกินข้าวแกงอยู่เหมือนเดิม

เช่นเดียวกับความใฝ่ฝันที่จะมีกษัตริย์ทำหน้าที่เป็นประมุขแห่งรัฐเพียงอย่างเดียว โดยไม่มีพระราชอำนาจแทรกแซงการเมืองการปกครองนั้น เป็นความใฝ่ฝันที่เคยเกิดขึ้นจริงในประวัติศาสตร์การเมืองไทยอย่างน้อยเป็นเวลาสืบเนื่องกัน 14 ปี (หลังกบฏบวรเดชจนถึง 2490) จริงอยู่มีเงื่อนไขหลายอย่างในช่วงนั้นที่ช่วยให้ความใฝ่ฝันนั้นเป็นจริงขึ้นมาได้ด้วย เช่น กษัตริย์ยังทรงพระเยาว์และประทับอยู่ต่างประเทศ, ประเทศถูกกองทัพญี่ปุ่นยึดครองในทางปฏิบัติ, อิทธิพลของสัมพันธมิตรที่ต้องการเห็นไทยก้าวหน้าต่อไปในวิถีทางประชาธิปไตย และ ฯลฯ

แต่ความใฝ่ฝันนั้นไม่ใช่เรื่องเพ้อเจ้อ หากเป็นความจริงอย่างปฏิเสธไม่ได้

มาถึงประเด็นสุดท้ายที่เคยเป็นข้อถกเถียงกันมาตั้งแต่ก่อน 2475 ด้วยซ้ำ นั้นก็คือ รัฐชาติไทยที่เป็นประชาธิปไตยควรมีประมุขแห่งรัฐที่มาจากการเลือกตั้ง หรือราชสันตติวงศ์

ผมควรกล่าวไว้แต่ต้นว่า ประมุขแห่งรัฐทั้งสองชนิดล้วนมีจุดแข็งและจุดอ่อนในตัวทั้งคู่ ไม่มีฝ่ายใดที่ดีเพียงส่วนเดียว หรือเลวเพียงส่วนเดียว

ประมุขแห่งรัฐที่มาจากราชสันตติวงศ์มีข้อได้เปรียบตรงที่ดำรงพระเกียรติไว้อย่างพร้อมมูลอยู่แล้ว อันเป็นพระเกียรติที่ได้รับการยอมรับทั้งในประเทศและต่างประเทศ แม้กระนั้นก็ไม่ใช่ข้อได้เปรียบที่ไม่อาจหาอะไรมาทดแทนได้เลย เพราะถึงหากประมุขแห่งรัฐมาจากการเลือกตั้ง รัฐก็สามารถอุดหนุนส่งเสริมอย่างน้อยส่วนหนึ่งของเกียรติยศดังกล่าวให้เกิดขึ้นได้ ยิ่งกว่านี้หากดูตัวอย่างบุคคลที่ได้รับเลือกตั้งเป็นประธานาธิบดีของรัฐชาติอื่นๆ (ประธานาธิบดีที่ไม่มีอำนาจบริหาร) มักเป็นบุคคลที่ได้รับความนับถือจากคนทุกฝ่ายอยู่แล้ว อีกทั้งไม่มีหรือไม่อาจมีความทะเยอทะยานทางการเมืองใดๆ อีก

ที่สำคัญที่สุดก็คือ เพราะเป็นสามัญชน จึงไม่มีเหตุขัดขวางที่จะถูกตรวจสอบหรือวิพากษ์วิจารณ์จากสาธารณชน

แต่ประธานาธิบดีมีวาระ จึงไม่มีโอกาสสั่งสมประสบการณ์ทางการเมืองผ่านรัฐบาลหลายชุด ซึ่งเป็นประโยชน์ที่จะถ่ายทอดให้แก่ผู้นำฝ่ายบริหารซึ่งเปลี่ยนหน้าเข้ามาบ่อยๆ ดังเช่นกษัตริย์ ประธานาธิบดีได้แต่ทำหน้าที่ “ประมุขแห่งรัฐ” ซึ่งมีระเบียบประเพณีและกฎหมายกำหนดไว้อย่างชัดเจนอยู่แล้วเท่านั้น ซึ่งทำให้ประธานาธิบดีที่มาจากการเลือกตั้งทุกคนสามารถทำหน้าที่นั้นได้อย่างไม่ยาก และเหนืออื่นใดก็คือ ไม่มี “บารมี” ที่จะใช้เพื่อปกป้องระบอบประชาธิปไตยได้

ดังนั้น หากให้ผมเลือกในนาทีนี้ ผมอยากเลือกกษัตริย์เป็นประมุขแห่งรัฐมากกว่าบุคคลที่มาจากการเลือกตั้ง ทั้งนี้เพราะผมเชื่อว่า ในยุคสมัยปัจจุบัน คุณค่าสูงสุดของสถาบันกษัตริย์ในทุกที่ของโลกอยู่ตรงที่เป็นผู้ปกป้องระบอบประชาธิปไตยที่แข็งแกร่ง

แม้ว่าระบอบประชาธิปไตยทำให้สังคมเข้มแข็ง แต่ตัวมันเองกลับเปราะบางและถูกทำลายง่าย ไม่เฉพาะแต่เพียงมีกองทัพที่ถือส่วนแบ่งทรัพยากรมหาศาลอย่างไทยเท่านั้น แม้ประชาธิปไตยที่มีการเลือกตั้งสม่ำเสมอ นักการเมืองกะล่อนที่ชนะการเลือกตั้งก็อาจใช้ความนิยมของประชาชนเป็นเครื่องมือล้มล้างกลไกประชาธิปไตยเสียได้ บางครั้งผลประโยชน์ส่วนรวมอาจถูกสังเวยให้แก่ชัยชนะในการเลือกตั้ง นับวันกลไกการเลือกตั้งก็ต้องลงทุนสูงขึ้นเสียจนนักการเมืองกลายเป็นเพียงหน้าม้าของนายทุน ฯลฯ

ประมุขแห่งรัฐที่มาจากราชสันตติวงศ์เท่านั้นที่มี “บารมี” มากพอจะถ่วงดุลนโยบายสาธารณะที่เอียงข้างผู้มีอำนาจได้ เช่น ในการถวายรายงาน กษัตริย์อาจท้วงติงได้ว่า นโยบายเปิดทำสัญญา FTA ต้องฟังกลุ่มคนที่ไม่สามารถจัดองค์กรได้อย่างสมาคมอุตสาหกรรม, ผู้ส่งออก, ธนาคาร, หอการค้า ฯลฯ บ้าง เพราะระบอบที่ไม่เปิดให้มีการต่อรองนโยบายอย่างเท่าเทียมกัน ไม่อาจเรียกว่าประชาธิปไตยได้

ในยุคสมัยที่อำนาจประชาชนนอกท้องถนนลดลงอย่างมากเช่นนี้ “บารมี” ของกษัตริย์ในฐานะประมุขแห่งรัฐมีส่วนอย่างมากที่จะช่วยถ่วงดุลอำนาจอื่นๆ ซึ่งพร้อมจะทำลายประชาธิปไตยลง

น่าสังเกตด้วยว่า ประชาธิปไตยล่มสลายอย่างออกหน้าในประเทศที่ประมุขแห่งรัฐมาจากการเลือกตั้ง เช่น อินเดียในสมัยนางอินทิรา คานธี, เยอรมนีสมัยประธานาธิบดีฮินเดนแบร์ก และแอฟริกาอีกหลายประเทศ ในขณะที่สถาบันกษัตริย์ช่วยปกป้องประชาธิปไตยไว้ได้ในสเปน, อังกฤษ, เนเธอร์แลนด์ และ ฯลฯ

ในขณะเดียวกันผมรู้ดีว่า การเลือกมีประมุขที่มาจากราชสันตติวงศ์ของผมนั้นมีความเสี่ยงสูง เพราะโดยอาศัย “บารมี” หรืออำนาจทางวัฒนธรรมนั้นเอง สถาบันกษัตริย์อาจเป็นปฏิปักษ์กับระบอบประชาธิปไตยเสียเองก็ได้ จึงต้องกลับมาสู่ประเด็นการจำกัดพระราชอำนาจทางวัฒนธรรมที่ได้กล่าวแล้ว และมาตรการหนึ่งที่ขาดไม่ได้เลยในการจำกัดพระราชอำนาจด้านนี้ คือเสรีภาพของประชาชนในการตรวจสอบและวิพากษ์วิจารณ์สถาบันกษัตริย์

เช่นในกรณีของไทย ควรยกเลิกกฎหมายอาญามาตรา 112 ไปอย่างสิ้นเชิง กษัตริย์ในฐานะบุคคลย่อมได้รับความคุ้มครองจากกฎหมายหมิ่นประมาทอยู่แล้ว (แม้ในตัว กม.หมิ่นประมาทเองก็ควรแก้) แต่ในฐานะสถาบันประมุขแห่งรัฐ ก็ควรต้องถูกวิจารณ์และตรวจสอบได้

ที่มา: มติชนสุดสัปดาห์ www.matichonweekly.com/column/article_378144