ปูนเทพ ศิรินุพงศ์: ทำรัฐธรรมนูญใหม่ด้วยการกลับไปหาประชาชน เจ้าของอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ

การแก้ไขรัฐธรรมนูญปี 2560 เพื่อให้มีการตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) เนิ่นช้าออกไปเมื่อสภาส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบ ถามว่าทำได้หรือไม่ ทำได้ เพราะรัฐธรรมนูญปี 2560 ให้อำนาจ แม้ว่าจะขัดหลักการ ปูนเทพเสนอแนวทางใหม่ว่าให้ทำประชามติถามประชาชนเจ้าของอำนาจว่าควรมีการทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ เพื่อให้พ้นข้อจำกัดต่างๆ ของรัฐธรรมนูญปี 2560

  • ตามรัฐธรรมนูญปี 2560 ศาลรัฐธรรมนูญสามารถรับพิจารณาเขตอำนาจของรัฐสภา
  • ปูนเทพกล่าวว่ารัฐธรรมนูญปี 2560 มีอัปลักษณะและอกุศลจิตของผู้ร่างที่ให้อำนาจศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจเหนือองค์กรอื่น
  • ปูนเทพเสนอให้มีการทำประชามติว่าควรมีการทำรัฐธรรมนูญใหม่หรือไม่ เพื่อให้ประชาชนเจ้าของอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญเป็นผู้ตัดสินและเพื่อทำให้การทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ไม่มีข้อจำกัดจากรัฐธรรมนูญฉบับเดิม

พลันที่ไพบูลย์ นิติตะวัน ส.ส.บัญชีรายชื่อ พรรคพลังประชารัฐ เสนอให้รัฐสภามีมติส่งเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญให้พิจารณาเขตอำนาจของรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญ 2560 ทำให้เกิดข้อถกเถียงตามมาว่า ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจพิจารณาขอบเขตอำนาจของรัฐสภาในการแก้รัฐธรรมนูญเพื่อให้มีการจัดตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญหรือไม่ แน่นอนว่าฝ่ายที่เห็นว่ารัฐธรรมนูญปี 2560 มีปัญหาย่อมเห็นว่าศาลรัฐธรรมนูญไม่มีอำนาจเข้ามาตรวจสอบการทำหน้าที่ของรัฐสภา

แต่ปูนเทพ ศิรินุพงศ์ อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ แสดงทัศนะว่าศาลรัฐธรรมนูญสามารถทำได้ นั่นเพราะว่าอัปลักษณะของรัฐธรรมนูญปี 2560 อนุญาตเอาไว้

ปูนเทพ ศิรินุพงศ์ อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
 

อีกทั้งการพยายามแก้ไขรัฐธรรมนูญอย่างที่ทำอยู่ สำหรับปูนเทพอาจไม่ใช่คำตอบที่ดีที่สุด ซึ่งเขาก็ลองเสนอวิธีการอีกแบบหนึ่งที่จะทำให้การแก้ไขรัฐธรรมนูญไม่อาจปฏิเสธได้และสามารถเชื่อมโยงไปสู่ประเด็นอื่นๆ ที่เป็นเรื่องร้อนแรงในสังคมเวลานี้

ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจแค่ไหนขึ้นอยู่กับรัฐธรรมนูญ

ปูนเทพเริ่มจากหลักการพื้นฐานว่า มีสิ่งที่เรียกว่าลำดับของอำนาจอยู่คืออำนาจในการทำรัฐธรรมนูญ อำนาจในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ และอำนาจตามรัฐธรรมนูญ เช่น การตรากฎหมาย การตัดสินคดี การใช้อำนาจฝ่ายบริหาร เป็นต้น โดยในส่วนของอำนาจแก้รัฐธรรมนูญเป็นอำนาจที่สามารถแก้ไขอำนาจตามรัฐธรรมนูญได้ กล่าวคือเป็นการเปลี่ยนบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ แต่เป็นการแก้ไขรัฐธรรมนูญที่อยู่ใต้รัฐธรรมนูญ

“มันมีอำนาจ 3 ลำดับในรัฐธรรมนูญ ถ้าเราพูดในเชิงหลักการคืออำนาจที่สร้างรัฐธรรมนูญขึ้นมา อำนาจที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้ทำอะไรก็ตามตามกรอบรัฐธรรมนูญ ทีนี้อำนาจการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญมันอยู่ระหว่างอำนาจทั้งสองนี้ คือมันสามารถเข้าไปแก้ไขเพิ่มเติมตัวรัฐธรรมนูญได้ แต่มันก็อาจจะถูกจำกัดโดยกรอบบางอย่างของรัฐธรรมนูญ”

ประเด็นว่าศาลรัฐธรรมนูญสามารถเข้ามาตรวจสอบได้หรือไม่ ในเชิงวิชาการมีการศึกษาเปรียบเทียบในหลายประเทศซึ่งแต่ละประเทศก็อธิบายทั้งในเชิงบทบัญญัติและในเชิงบริบทการจัดโครงสร้างรัฐธรรมนูญที่นำไปสู่ผลลัพธ์ที่ต่างกัน กล่าวคือความคิดลำดับขั้นของ 3 อำนาจ ในบางประเทศรัฐธรรมนูญเขียนให้ศาลรัฐธรรมนูญเข้าไปตรวจสอบการแก้ไขเพิ่มเติมได้ เช่น ตุรกี ชิลี แต่ถ้ารัฐธรรมนูญไม่ได้เขียนไว้ก็จะนำไปสู่การตีความและดูตามระบบ เช่นถ้าเป็นประเทศที่ไม่มีศาลรัฐธรรมนูญ แต่ให้ศาลปกติตัดสินคดีรวมถึงคดีตามรัฐธรรมนูญ เช่นสหรัฐฯ ศาลก็จะใช้วิธีวินิจฉัยตามกฎหมายปกติเข้าไปตรวจสอบว่าการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือเปล่า

การทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เป็นอำนาจใหม่นอกรัฐธรรมนูญ

“โยงกลับมาไทยก็คือแล้วถ้าเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมเพื่อทำรัฐธรรมนูญใหม่ทำได้ไหม ศาลรัฐธรรมนูญจะเข้ามาตรวจสอบได้ไหม โดยปกติในเชิงหลักการค่อนข้างซับซ้อนตรงที่ว่าการทำรัฐธรรมนูญใหม่โดยธรรมชาติเป็นเรื่องที่พ้นรัฐธรรมนูญ เหนือไปกว่าการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ และโดยทั่วไปไม่ค่อยมีรัฐธรรมนูญฉบับไหนหรอกที่จะบอกว่าคุณจะทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อย่างไร เพราะถ้ารัฐธรรมนูญเกิดมาด้วยกระบวนการที่เป็นประชาธิปไตยและต้องการให้มันคงอยู่ มันก็จะพูดถึงแค่การแก้ไขเพิ่มเติม”

แต่ก็อาจมีรัฐธรรมนูญบางประเทศ เช่นเยอรมนีที่มีข้อจำกัดเรื่องการแก้ไขรัฐธรรมนูญที่เรียกว่า บทบัญญัติชั่วนิรันดร์ หมายถึงสิ่งที่ไม่สามารถยกเลิกแก้ไขได้ไม่ว่าจะใช้กลไกใดตามรัฐธรรมนูญ เช่น การเคารพศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ หลักการพื้นฐานทางประชาธิปไตย นิติรัฐ อย่างไรก็ตาม รัฐธรรมนูญเยอรมนีมาตราสุดท้ายคือมาตรา 146 เขียนว่ากฎหมายพื้นฐาน (หรือรัฐธรรมนูญ) จะสิ้นสุดลงในวันที่มีรัฐธรรมนูญขึ้นมาใช้บังคับซึ่งเกิดจากการตัดสินใจอย่างเสรีของประชาชนชาวเยอรมัน คือการพูดถึงการสิ้นสุดลงของรัฐธรรมนูญไว้ ซึ่งไม่ค่อยมีประเทศใดเขียนแบบนี้ ซึ่งถือเป็นการยืนยันคุณค่าว่าประชาชนเป็นเจ้าของอำนาจสูงสุด

“แล้วถ้าไม่มีการเขียนเรื่องการทำรัฐธรรมนูญใหม่เอาไว้จะทำอย่างไร ตรงนี้ก็ต้องย้อนกลับไปหาในทางทฤษฎีว่าถ้าเราอธิบายว่าอำนาจสูงสุดเป็นของประชาชนก็ต้องสามารถยกเลิกรัฐธรรมนูญได้ด้วยกลไกประชาธิปไตยเหมือนกัน กลไกนี้อาจจะไม่ได้เขียน แต่เราจะทำยังไงให้กลไกที่เป็นไปตามหลักการมันสอดคล้องหรือสามารถสืบเนื่องต่อไปได้กับระบบรัฐธรรมนูญเก่า

“มันมีตัวอย่างที่น่าสนใจที่เกิดขึ้นที่ชิลีที่มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้นมา โดยเริ่มต้นจากให้ประชาชนทำประชามติว่าจะทำรัฐธรรมนูญใหม่หรือไม่ เป็นการอ้างอิงหลักการพื้นฐานของประชาธิปไตย เพียงแต่ว่าการจะไปสู่กลไกลนั้นอาจต้องมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญเดิมเพื่อสร้างกระบวนการนั้นขึ้นมาให้เป็นไปโดยชอบด้วยรัฐธรรมนูญเดิมในช่วงเปลี่ยนผ่าน”

ปูนเทพขยายความว่า การทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ถือเป็นอำนาจใหม่นอกรัฐธรรมนูญ ดังนั้นจึงจำเป็นต้องทำการแก้ไขรัฐธรรมนูญเดิมเพื่อสร้างกลไกใหม่ขึ้นมาเพื่อนำไปสู่การทำประชามติ อันถือเป็นอำนาจดั้งเดิมนอกรัฐธรรมนูญซึ่งก็คืออำนาจของประชาชนในการสถาปนารัฐธรรมนูญ

“ถ้ารัฐธรรมนูญไม่ได้เขียนเรื่องการทำรัฐธรรมนูญใหม่เอาไว้ มันก็มีความเป็นไปได้ถ้าเราบอกว่าเราเป็นประชาธิปไตย เราก็ต้องเคารพการตัดสินใจของประชาชนที่จะนำไปสู่การทำประชามติเพื่ออนุมัติให้จัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ อันนี้เป็นโมเดลของชิลีที่เกิดขึ้นและน่าสนใจ”

อัปลักษณะของ รธน.60 และอกุศลจิตของผู้ร่างทำให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจพิจารณา

“ในกรณีของไทยมีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยรัฐสภา แล้วคุณไพบูลย์เสนอให้รัฐสภาส่งเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญเพื่อดูว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อทำรัฐธรรมนูญใหม่ของรัฐสภาสามารถทำได้หรือเปล่า ถ้าถามผม ผมอาจจะเห็นต่างจากหลายๆ คนที่แสดงความเห็นออกมา ณ เวลานี้ ผมเห็นว่ากรณีนี้สามารถทำได้ตามรัฐธรรมนูญ 2560 โดยปกติเวลาผมวิจารณ์ศาลรัฐธรรมนูญที่ผ่านมา ประเด็นหนึ่งที่ผมมักวิจารณ์เสมอคือถ้าศาลรัฐธรรมนูญรับเรื่องเอาไว้วินิจฉัยทั้งที่ตัวเองไม่มีเขตอำนาจ ซึ่งเกิดขึ้นบ่อยเช่นกรณีคุณธนาธรที่ใช้ช่องทางการตรวจสอบคุณสมบัติ ส.ส. เข้าไปตรวจสอบคุณสมบัติผู้มีสิทธิเลือกตั้งซึ่งมันเป็นคนละเรื่องกัน เป็นต้น

“หรือตอนรัฐธรรมนูญ 2550 เคยมีกรณีคล้ายๆ กัน ตอนนั้นผมบอกว่าการเสนอเรื่องการแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อทำรัฐธรรมนูญใหม่ไปยังศาลรัฐธรรมนูญ ศาลรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญ 2550 ไม่มีอำนาจรับเอาไว้ได้ ตอนนั้นการใช้ช่องทางตามมาตรา 68 ของรัฐธรรมนูญ 2550 มันไม่ใช่เขตอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญที่จะเข้ามาตรวจสอบการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญและก็ไม่ได้ให้ศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาวินิจฉัยเขตอำนาจของรัฐสภาอย่างที่กำลังเกิดขึ้นอยู่ ก็คือภายใต้รัฐธรรมนูญ 2550 รัฐสภามีอำนาจในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญและมีอำนาจในการพิจารณาอำนาจของตัวเองว่าสามารถแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ทั้งฉบับได้หรือไม่”

ทว่า รัฐธรรมนูญปี 2560 ต่างออกไป ปูนเทพกล่าวว่า

“มันเป็นอัปลักษณะของรัฐธรรมนูญและเป็นอกุศลจิตของคนร่างรัฐธรรมนูญที่พยายามออกแบบรัฐธรรมนูญให้แก้ไขยาก จนถึงแทบจะเป็นไปไม่ได้ที่จะแก้ไข ทำให้ตัวบทเรื่องการแก้ไขรัฐธรรมนูญในรัฐธรรมนูญปี 2560 เปลี่ยนไปอย่างมาก มีการแทรกกลไก เงื่อนไข ข้อจำกัดต่างๆ มากมาย และให้อำนาจศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาตรวจสอบร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่ผ่านกระบวนการรัฐสภามาแล้วได้ เขาเขียนชัดเจนว่าเมื่อกระบวนการในชั้นรัฐสภาจบแล้ว ศาลรัฐธรรมนูญสามารถเข้ามาตรวจสอบว่ารัฐธรรมนูญนี้ขัดกับหลักการพื้นฐานข้อห้ามที่รัฐธรรมนูญรับรองเอาไว้ว่า อาจจะต้องไม่ขัดกับรูปของรัฐหรือตรวจสอบว่าต้องมีการทำประชามติหรือเปล่า นั่นเป็นรายละเอียดในมาตรา 236 ของรัฐธรรมนูญ”

รัฐธรรมนูญ 60 สร้างให้ศาลรัฐธรรมนูญอยู่เหนือองค์กรอื่น

อีกเรื่องหนึ่งคือกรณีที่มีการยื่นเรื่องขึ้นไปผ่านช่องทางมาตรา 210 (2) ของรัฐธรรมนูญประกอบกับมาตรา 44 ของ พ.ร.บ.ประกอบว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีศาลรัฐธรรมนูญ ในทางวิชาการอธิบายว่าเป็นเขตอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญในการตรวจสอบกรณีการขัดกันของอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งมีในรัฐธรรมนูญปี 2540 และปี 2550 ทั้งยังมีในโมเดลรัฐธรรมนูญต่างประเทศ โดยหลักการช่องทางเสนอคำร้องมีขึ้นเพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาตรวจสอบกรณีที่มีองค์กรทางรัฐธรรมนูญมากกว่าหนึ่งองค์กรมีปัญหาขัดแย้งกันในเรื่องอำนาจหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญว่ามีการใช้อำนาจก้าวล่วงองค์กรอื่นหรือไม่

“แต่คนร่างรัฐธรรมนูญ 2560 เจตนาเปลี่ยนเจตนารมณ์ของมาตรานี้ใหม่และเขาเขียนไว้อย่างชัดเจนใน พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าเรื่องนี้ให้ใช้กับแม้แต่กรณีที่เป็นปัญหาเกี่ยวกับเขตอำนาจหน้าที่ภายในองค์กรเดียวกัน โดยที่ไม่ต้องมีความขัดแย้งระหว่างองค์กรแต่อย่างใด หมายความว่าตามรัฐธรรมนูญปี 2560 คนร่างยกให้ศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาตรวจสอบ ตีกรอบ กำหนดอำนาจขององค์กรอื่นได้ถ้ามีการเสนอเรื่องผ่านช่องทางนี้ เราจะวิจารณ์รัฐสภาว่ายอมยกอำนาจตัวเองในการวินิจฉัยให้ศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาแทรกแซง ควบคุม หรือไม่ยอมปฏิบัติหน้าที่อย่างเต็มที่ มันวิจารณ์ได้ แต่ในเชิงกลไกรัฐธรรมนูญมันเป็นอย่างนั้น

“คำถามคือแล้วการเขียนแบบนี้หรือการที่ผมอธิบายแบบนี้มันทำให้ไม่ได้ดุลยภาพระหว่างการตรวจสอบสถาบันต่างๆ หรืออำนาจต่างๆ หรือเปล่า ผมตอบง่ายๆ ว่าก็รัฐธรรมนูญมันร่างมาอย่างนั้น มันไม่ใช่รัฐธรรมนูญที่ร่างขึ้นมาเพื่อให้อำนาจต่างๆ ถ่วงดุลกันอยู่แล้ว สิ่งที่ทำได้ในวันนี้คือบอกว่ามันคือความไม่สมเหตุสมผล ความไม่เป็นหลักการ ความไม่ถ่วงดุลของโครงสร้างรัฐธรรมนูญปี 2560 ที่ถูกสร้างขึ้นมาและยกให้ศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาควบคุมและอยู่เหนือกว่าองค์กรทางการเมืองอื่น รวมถึงองค์กรที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนอย่างสภาผู้แทนราษฎร”

ดังนี้เองการเสนอเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาจึงถือว่าเป็นไปตามรัฐธรรมนูญ 2560 ซึ่งไม่ได้หมายความว่าปูนเทพเห็นด้วย

สภายังสามารถแก้ไข รธน. ต่อไปได้และศาลรัฐธรรมนูญก็อาจตีตกได้อีกเช่นกัน

ปูนเทพอธิบายต่อว่า จากช่องทางที่เสนอไปคือให้ศาลรัฐธรรมนูญอธิบายว่ารัฐสภามีอำนาจแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญถึงขนาดจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่หรือไม่ ถ้าศาลรัฐธรรมนูญยังใช้หลักการในการอธิบายเหตุผลอยู่ ศาลรัฐธรรมนูญจะทำได้แค่บอกว่ารัฐสภาสามารถทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้หรือไม่ด้วยการใช้กลไกแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญปี 2560 ซึ่งคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญไม่ได้มีผลโดยตรงกับกระบวนการที่รัฐสภากำลังดำเนินการอยู่ คือวัตถุในการพิจารณาเป็นคนละส่วนกัน

“เรื่องที่ส่งไปคือแค่ถามศาลรัฐธรรมนูญให้ดูว่าสภาสามารถสร้างรัฐธรรมนูญขึ้นมาได้หรือเปล่า แต่ไม่ได้พูดถึงสิ่งที่กำลังทำ คือกลไกนี้ไม่ได้ส่งเรื่องถึงสิ่งที่กำลังทำอยู่ ศาลรัฐธรรมนูญไม่ได้ลงมาวินิจฉัยในตัวการกระทำครั้งนี้ หมายความว่ากระบวนการนี้ในเชิงรัฐธรรมนูญสามารถเดินต่อไปได้ โดยเราสามารถอธิบายได้ว่าต่อให้ศาลรัฐธรรมนูญบอกว่าสภาไม่สามารถทำรัฐธรรมนูญใหม่ได้ สภาก็ยังคงมีอำนาจในการยืนยันและบอกว่าสิ่งที่เขากำลังทำอยู่เป็นการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ ยังเป็นการใช้อำนาจตามกรอบรัฐธรรมนูญปี 2560 อยู่เพราะเราก็เห็นว่าในการจัดทำก็มีหลักการที่เขาจะไม่แก้ ไม่แตะ มันเป็นแค่การปรับรูปแบบการจัดโยงมาตราซึ่งก็เคยมีมาแล้วในอดีต มันไม่ถึงกับเป็นการสร้างรัฐธรรมนูญใหม่ขึ้นมาจริงๆ ที่อยู่พ้นกรอบของรัฐธรรมนูญปี 2560

“อันนี้เป็นสิ่งที่อาจจะเกิดขึ้นได้คือสภาก็ยังสามารถยืนยันต่อไปได้ว่า ต่อให้ศาลรัฐธรรมนูญบอกว่าสภาทำรัฐธรรมนูญใหม่ไม่ได้ แต่สิ่งที่กำลังทำอยู่แม้จะเป็นการเขียนใหม่ แต่ไม่ใช่การทำใหม่ในเชิงทฤษฎีในแง่ที่ว่ามันยังอยู่ภายใต้กรอบของรัฐธรรมนูญ 2560 อยู่ แต่สุดท้ายพอออกมาเป็นร่างรัฐธรรมนูญฉบับไฟนอล ศาลรัฐธรรมนูญก็จะเข้ามาดูอีกทีหนึ่ง และศาลรัฐธรรมนูญก็อาจจะตีตกไปในชั้นนั้นอีกทีหนึ่งเหมือนกัน”

ทั้งหมดนี้เป็นการอธิบายในกรอบของการทำรัฐธรรมนูญใหม่บนกติกาการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเดิม ซึ่งมีข้อจำกัดในการแก้ไข มีตัวบทที่อนุญาตให้ศาลเข้ามาควบคุม ขัดขวาง หรือล้มการแก้ไขได้

กลับไปหาประชาชน เจ้าของอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ

“เราพูดว่าการแก้ไขมีข้อจำกัดตามรัฐธรรมนูญ เราพูดว่ารัฐธรรมนูญเกิดขึ้นจากประชามติ การก้าวข้ามข้อจำกัดตามที่รัฐธรรมนูญปี 2560 ที่เขียนเอาไว้ ก้าวข้ามศาลรัฐธรรมนูญที่จะเข้ามาแทรกแซงตรวจสอบจึงต้องย้อนกลับไปหาประชามติก่อน ซึ่งจะเป็นตรรกะที่ย้อนกลับได้สำหรับคนร่างรัฐธรรมนูญเองและกับสิ่งที่ศาลรัฐธรรมนูญเคยพูดไว้ในอดีตตอนที่พยายามแก้รัฐธรรมนูญปี 2550 ก็คือเราต้องคิดหรือออกแบบว่าจะทำยังไงให้เกิดการทำประชามติขึ้น ถามประชาชนว่าเห็นด้วยหรือไม่กับการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เป็นการโยงกลับไปหาอำนาจพื้นฐานของประชาชน ถ้าเราถือว่าประชาชนเป็นเจ้าของอำนาจสูงสุด”

ปัญหาในทางปฏิบัติคือรัฐธรรมนูญปี 2560 ไม่มีการเขียนให้ทำประชามติเช่นนี้ได้ โดยสภาพประชามติเพื่อยกเลิกรัฐธรรมนูญย่อมขัดกับรัฐธรรมนูญอยู่แล้ว ปูนเทพเสนอทางออกจากปัญหานี้ว่าโดยย้อนไปหาโมเดลของชิลีและอธิบายในเชิงหลักการว่า ถ้าต้องการรักษาความต่อเนื่องของระบบกฎหมายให้เกิดการเปลี่ยนผ่านอย่างราบรื่นจากรัฐธรรมนูญปี 2560 ไปหารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่เกิดจากประชามติที่ประชาชนอนุมัติ ก็อาจจำเป็นต้องแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญปี 2560 ให้มีการจัดทำประชามติเพื่อถามประชาชนว่าควรมีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ ก่อนที่จะพูดถึงการแก้ไขอย่างที่เกิดขึ้นอยู่ตอนนี้

“ที่เกิดขึ้นอยู่ตอนนี้คือการแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อให้มีการตั้ง สสร. แล้วต้องมีการทำประชามติตามมาตรา 256 ของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันเพื่ออนุมัติร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่ให้มี สสร. นี้ แต่ประชามติตามกลไกนี้เป็นประชามติตามกลไกของการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ มันจึงอยู่ในกรอบของการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญ 2560

“แต่ถ้าแก้รัฐธรรมนูญให้มีการทำประชามติเพื่อถามประชาชนตั้งแต่แรกว่าจะให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่หรือไม่ อันนี้สามารถทำได้ง่ายกว่าและทำให้มีประชามติเกิดขึ้นได้ก่อนกระบวนการที่กำลังดำเนินการอยู่ด้วย แล้วศาลรัฐธรรมนูญก็จะเข้ามาควบคุมตรวจสอบการทำประชามตินี้ก่อนก็ไม่ได้ เพราะถ้าดูรัฐธรรมนูญมาตรา 256 ที่พูดเรื่องกลไกการแก้รัฐธรรมนูญเอาไว้และพูดเรื่องข้อจำกัดในเชิงเนื้อหาว่าถ้าแก้รัฐธรรมนูญโดยขัดกับข้อจำกัดในเชิงเนื้อหานี้ ศาลรัฐธรรมนูญอาจจะเข้ามาตรวจสอบได้

“การแก้รัฐธรรมนูญเพื่อสร้างประชามติในการทำรัฐธรรมนูญใหม่ไม่ได้แก้เนื้อหาอะไรของรัฐธรรมนูญ 2560 เลย แต่มันเป็นการรับรองกระบวนการเปลี่ยนผ่านเพื่อนำไปสู่การทำรัฐธรรมนูญใหม่ โดยที่ทำให้กระบวนการนี้ราบรื่นและระบบกฎหมายมีความต่อเนื่อง ไม่เกิดสภาวะสุญญากาศที่ไม่มีรัฐธรรมนูญ ถ้าประชาชนอนุมัติให้มีการทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ รัฐธรรมนูญปี 2560 ก็จะกลายเป็นรัฐธรรมนูญชั่วคราวที่อยู่ไปจนมีรัฐธรรมนูญใหม่เกิดขึ้นโดยปริยาย”

ในส่วนของการออกแบบคำถาม แม้หลักการเป็นอำนาจของประชาชน แต่เพื่อสมาทานกับรัฐธรรมนูญที่มีอยู่ รัฐสภาซึ่งมีอำนาจแก้รัฐธรรมนูญปี 2560 ก็อาจเข้ามากำหนดกระบวนการและออกแบบกลไกว่าเราจะถามประชาชนอย่างไร

“ถ้าเลือกใช้กลไกนี้ ฝ่ายต่อต้านก็จะพูดยาก เนื่องจากเป็นการกลับไปถามประชาชน ถึงจะแย้งว่าเป็นการล้มรัฐธรรมนูญ แต่ก็เป็นการล้มรัฐธรรมนูญโดยความเห็นชอบของประชาชน ถ้าใครปฏิเสธสิ่งนี้ ในด้านหนึ่งก็คือการปฏิเสธหลักประชาธิปไตย”

“อีกด้านหนึ่งคือถ้าไม่ยอมให้มีการทำประชามติถามเรื่องการทำรัฐธรรมนูญใหม่ ประชามติที่อนุมัติรัฐธรรมนูญปี 2560 ก็จะสูญเสียความชอบธรรมในตัวเองเพิ่มขึ้นไปอีก จากเดิมที่สร้างขึ้นมาด้วยประชามติที่เรารู้กันดีว่าไม่ฟรีและแฟร์ มีการจำกัดสิทธิเสรีภาพในการแสดงออก และยังมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญที่ผ่านประชามติอีก คุณค่าของระบอบประชาธิปไตยคือคุณค่าที่เราสามารถทบทวนการตัดสินใจของตัวเองได้ตลอดเวลา ประชามติที่สอดคล้องกับหลักประชาธิปไตยคือประชามติที่อนุญาตให้มีการเปลี่ยนแปลงทบทวนได้ และการทำประชามติแบบนี้มันไม่มีเหตุผลอะไรที่คุณจะปฏิเสธในเชิงหลักการ ยกเว้นว่าถ้าใครปฏิเสธก็พูดมาชัดๆ เลยว่าเราไม่ใช่ประชาธิปไตย

“สิ่งที่เรียกว่าระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขที่อนุญาตให้มีการรัฐประหารเป็นความชอบธรรมในการสร้างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้นมาได้พร้อมกับประชามติ ถ้าไม่อนุญาตให้ทำประชามติเพื่อเริ่มต้นทำรัฐธรรมนูญใหม่ขึ้นมาได้ก็ไม่ควรจะมีคำว่า ประชาธิปไตย อยู่ในถ้อยความหรือเป็นคุณค่าพื้นฐานอีกต่อไป”

การสถาปนารัฐธรรมนูญใหม่ไม่ควรมีข้อจำกัดจากรัฐธรรมนูญเดิม

นอกจากการถามประชาชนว่าเห็นด้วยกับการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ ในการทำประชามติอาจจะแทรกคำถามอย่างอื่นเพิ่มเติมเข้าไปด้วยก็ได้ ซึ่งในกรณีของไทยถ้าจะมีก็น่าสนใจว่าจะตั้งคำถามเพิ่มเติมไปได้มากน้อยแค่ไหน

“ถ้าโดยหลักการ ประชามติที่เป็นการก่อตั้งระบบรัฐธรรมนูญใหม่ มันเป็นคำถามที่พ้นไปจากกรอบข้อจำกัดของกฎหมาย ของข้อห้ามในการแก้ไขของรัฐธรรมนูญเดิม ถ้าพูดให้เป็นหลักการที่สุด มันสามารถถามได้ถึงกระทั่งว่ารูปแบบของรัฐจะเป็นอย่างไร ประชามติที่เป็นการสถาปนารัฐธรรมนูญใหม่ขึ้นมาไม่ควรมีข้อจำกัดใดในทางกฎหมายและควรเป็นคำถามที่ไม่ใช่การตั้งธงไว้ก่อน

“ยกตัวอย่างเช่นว่าเราอาจไม่ต้องการให้ radical ถึงขนาดนั้น แต่เราเชื่อว่าแม้เราจะสร้างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้นมา คือในทางทฤษฎีก็พยายามอธิบายว่าอำนาจสร้างรัฐธรรมนูญใหม่มีข้อจำกัดอะไรได้บ้างหรือเปล่า มันอาจจะไม่มีข้อจำกัดในเชิงกฎหมาย แต่เราอาจจะมองข้อจำกัดในบริบทเชิงสังคมหรือประวัติศาสตร์และให้สอดคล้องกับข้อเรียกร้องที่ค่อนข้างเป็นทางการกับหลายๆ ฝ่าย คำถามเพิ่มเติมอาจจะเป็นว่าควรจะมีการปฏิรูปสถาบันกษัตริย์หรือไม่ พูดในเชิงหลักการคำถามนี้มีธงอยู่ในตัวเบื้องต้น คือมันตัดโอกาสการตัดสินใจเรื่องรูปแบบของรัฐไป เป็นการพูดแล้วว่าด้วยบริบททางสังคม ประวัติศาสตร์ เรายืนยันต่อไปและจะสอดรับกับการที่เราจะใช้กลไกรัฐธรรมนูญปี 2560 เข้ามาช่วยในการทำประชามติตรงนี้

“มันสามารถอธิบายได้ว่าในเมื่อเรายังต้องอาศัยรัฐธรรมนูญ 2560 และโครงสร้าง คำอธิบาย ของระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขขึ้นมาสร้างประชามตินี้อยู่ เราก็อาจตั้งคำถามว่าถ้ามีการทำรัฐธรรมนูญใหม่ สภาร่างรัฐธรรมนูญควรจะมีการพูดเรื่องการปฏิรูปสถาบันกษัตริย์หรือไม่ คำถามนี้นอกจากจะสอดคล้องกับประเด็นปัญหาที่เกิดขึ้นทั่วไปในสังคมปัจจุบัน อีกด้านหนึ่งก็เหมือนการถามว่าถ้าคนเห็นว่าไม่ควร สถานะก็ยังคงอยู่เหมือนเดิมและคุณก็ได้ความชอบธรรมขึ้นมา”

ปูนเทพกล่าวว่าต้องมีกลไกเพื่อพิจารณาคำถามเพิ่มเติมในการลงประชามติ ซึ่งอาจให้รัฐสภาเป็นผู้ตัดสินใจ แต่การสร้างคำถามต้องบังคับให้รับฟังความคิดเห็นของประชาชนก่อน

 

ร่วมบริจาค สนับสนุนการทำงานของ 'ประชาไท' ร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี Prachatai.com (ไม่มีขั้นต่ำ)

โอนเงิน บัญชีกรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM"

โอนเงิน PayPal / บัตรเครดิต https://PayPal.me/Prachatai (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)

ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai

แสดงความคิดเห็น

พื้นที่ประชาสัมพันธ์