คงไม่เกินเลยไปนักที่จะกล่าวว่าการปฏิรูปสังคมและการเมืองไทยจากผลพวงหรือดอกผลของเหตุการณ์พฤษภาทมิฬ 2535 จะไม่สำเร็จเลยถ้า ‘พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540’ (กฎหมายข้อมูลข่าวสาร 2540) ไม่ถูกประกาศใช้

และถ้ามองสังคมและการเมืองไทยผ่านกฎหมายข้อมูลข่าวสาร 2540 ก็สามารถกล่าวได้ว่ารัฐบาลประยุทธ์ 2 (ซึ่งเป็นรัฐบาลหลังการเลือกตั้งปี 25ุุ62 ที่วางกลไกสืบทอดอำนาจต่อเนื่องมาจากรัฐบาลเผด็จการทหาร คสช.) กำลังทำให้สังคมและการเมืองไทยหมุนกลับไปอยู่ในบรรยากาศก่อนที่กฎหมายข้อมูลข่าวสาร 2540 ถูกประกาศใช้ในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 10 กันยายน 2540 จากเหตุการณ์ที่รัฐบาลนี้กำลังผลักดัน ‘ร่างพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสาร (ฉบับที่ ..) พ.ศ. ....’ (ร่างกฎหมายข้อมูลข่าวสาร 25ุุ64) อยู่ในขณะนี้

กล่าวคือ จากเดิมที่สังคมไทยก่อนกฎหมายข้อมูลข่าวสาร 2540 อยู่ในบรรยากาศ ‘ปกปิดเป็นหลัก เปิดเผยเป็นข้อยกเว้น’ พอเริ่มใช้กฎหมายข้อมูลข่าวสาร 2540 บรรยากาศก็เปลี่ยนมาเป็น ‘เปิดเผยเป็นหลัก ปกปิดเป็นข้อยกเว้น’ (ถึงแม้ยังมีข้อติดขัดอยู่หลายประการที่จะต้องพัฒนากฎหมายให้ดีมากขึ้น แต่บรรยากาศโดยรวมก็ยังยึดอยู่กับหลักของการเปิดเผยมากกว่าปกปิดข้อมูล) แต่ร่างกฎหมายข้อมูลข่าวสาร 25ุุ64 กำลังทำให้สังคมไทยหมุนกลับไปอยู่ในบรรยากาศ ‘ปกปิดเป็นหลัก เปิดเผยเป็นข้อยกเว้น’ อีกครั้ง

หลักการแนวคิดของกฎหมายข้อมูลข่าวสาร 2540 สัมพันธ์โดยตรงกับหลักการการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่เป็นการปกครองของประชาชน โดยประชาชนและเพื่อประชาชน ที่ประชาชนจะต้องมีสิทธิในการรับรู้ข้อมูลข่าวสารต่าง ๆ เพื่อปกป้องประโยชน์ตนเองและประโยชน์สาธารณะตามเจตนารมณ์ของระบอบประชาธิปไตยที่ประชาชนจะได้มีและแสดงบทบาทอย่างกว้างขวางในการมีส่วนร่วมในการปกครองและบริหารกิจการบ้านเมือง ไม่ว่าจะเป็นการติดตาม ตรวจสอบ กำกับ ดูแล ควบคุม แสดงความเห็น วิพากษ์วิจารณ์ ประท้วงคัดค้านเจ้าหน้าที่และหน่วยงานของรัฐต่าง ๆ ที่ถูกสร้างขึ้นให้ใช้อำนาจหรือทำการแทนประชาชน ซึ่งถือว่าเป็นการใช้สิทธิใช้เสียงตามครรลองของการปกครองระบอบประชาธิปไตยที่อำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชน  

แต่ร่างกฎหมายข้อมูลข่าวสาร 25ุุ64 มีลักษณะตรงกันข้าม โดยขยายข้อยกเว้นของหน่วยงานรัฐที่จะไม่เปิดเผยและจัดหาข้อมูลข่าวสารแก่ประชาชน/สาธารณชน/ผู้ร้องขอข้อมูลให้กว้างขวางขึ้น ในประเด็นดังนี้

(1) กำหนดให้หน่วยงานของรัฐผู้รับผิดชอบจะไม่จัดหาข้อมูลข่าวสารให้ก็ได้หากปรากฏอย่างชัดแจ้งหรือมีพฤติการณ์ของผู้ยื่นคำขอว่าผู้นั้นขอข้อมูลเป็นจำนวนมากหรือบ่อยครั้งโดยไม่มีเหตุผลอันสมควร หรือมีลักษณะเป็นการก่อกวนการปฏิบัติงานของหน่วยงานของรัฐ หรือมีผลเป็นการสร้างภาระจนเกินสมควรแก่หน่วยงานของรัฐ หรือเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต

(2) กำหนดให้ข้อมูลข่าวสารของราชการที่หากเปิดเผยแล้วอาจมีการนำไปใช้ในทางที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายต่อสถาบันพระมหากษัตริย์และข้อมูลด้านการถวายความปลอดภัย จะเปิดเผยไม่ได้

(3) กำหนดให้ข้อมูลข่าวสารของราชการที่เป็นข้อมูลความมั่นคงของรัฐด้านการทหารและการป้องกันประเทศ ด้านการข่าวกรอง ด้านการป้องกันและปราบปรามการก่อการร้ายด้านการต่างประเทศที่เกี่ยวกับความมั่นคงของรัฐ ด้านการรักษาความปลอดภัยบุคคลและข้อมูลความมั่นคงของรัฐด้านอื่นตามที่คณะรัฐมนตรี (ครม.) ประกาศกำหนด จะเปิดเผยไม่ได้

(4) กำหนดให้การพิจารณาคดีในศาลในเรื่องที่เกี่ยวกับข้อมูลข่าวสารที่ห้ามเปิดเผย ให้ศาลพิจารณาเป็นการลับ โดยให้ศาลรับฟังข้อมูลข่าวสารนั้นเป็นพยานหลักฐานในการพิจารณาคดีได้ แต่ห้ามเปิดเผยเนื้อหาสาระของข้อมูลและวิธีการได้มาซึ่งข้อมูลทั้งหมดหรือแต่บางส่วนในคำพิพากษาหรือคำสั่ง โดยอ้างเหตุผลว่าเพื่อประโยชน์ในการป้องกันไม่ให้เกิดความเสียหายต่อความมั่นคงของรัฐ

(5) กำหนดให้ข้อมูลข่าวสารของราชการที่หากเปิดเผยจะก่อให้เกิดความเสียหายต่อความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ หรือความมั่นคงในทางเศรษฐกิจ หรือการเงินการคลังของประเทศ หน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอาจมีคำสั่งมิให้เปิดเผยก็ได้

โดยรวมก็คือ การขยายข้อยกเว้นของหน่วยงานรัฐที่จะไม่เปิดเผยและจัดหาข้อมูลข่าวสารแก่ประชาชน/สาธารณชน/ผู้ร้องขอข้อมูลให้กว้างขวางขึ้นนั้น ก่อให้เกิดผลกระทบทางลบหลายประเด็น ดังนี้

(1) เป็นการเปิดช่องให้หน่วยงานของรัฐผู้รับผิดชอบใช้ดุลพินิจตีความการใช้สิทธิในการรับรู้ข้อมูลข่าวสารของประชาชนเป็นไปในทางจำกัดสิทธิประชาชนมากยิ่งขึ้น

(2) ‘ความมั่นคงของรัฐ’ ถูกตีความอย่างกว้างขวางมากขึ้นในร่างกฎหมายฉบับนี้ เช่น ประเด็นปัญหาเรื่องการผลักดันโครงการนิคมอุตสาหกรรม/เมืองอุตสาหกรรมอนาคต/เขตเศรษฐกิจพิเศษเฉพาะกิจที่ อ.จะนะ จ.สงขลา ที่ถูกผลักดันจากองค์กรลูกผสมระหว่างทหาร ตำรวจ ข้าราชการหน่วยอื่นและพลเรือนอย่างศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ (ศ.อบต.) ก็อาจปฏิเสธที่จะเปิดเผยข้อมูลผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม สังคมและสุขภาพต่อประชาชนซึ่งเป็นผู้มีส่วนได้เสียโดยตรงกับโครงการดังกล่าวโดยอ้างเรื่องความมั่นคงของรัฐได้ เป็นต้น

(3) การให้อำนาจ ครม. แทนคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร (กวฉ.) ซึ่งเป็นกรรมการที่อยู่ในโครงสร้างของทั้งกฎหมายข้อมูลข่าวสาร 2540 และร่างกฎหมายข้อมูลข่าวสาร 25ุุ64 สามารถออกประกาศข้อมูลที่ห้ามเปิดเผยได้ ก็เท่ากับเป็นการเปิดช่องให้ขยายข้อยกเว้นที่จะไม่เปิดเผยข้อมูลกว้างขวางมากขึ้นได้ กระบวนการทับซ้อนแบบนี้จะทำให้ กวฉ. ไม่สามารถสั่งให้เปิดเผยข้อมูลได้อีก จากเดิมที่ กวฉ. มีอำนาจสั่งอย่างเป็นอิสระ[1]

(4) การกำหนดให้ศาลพิจารณาเป็นการลับในคดีที่เกี่ยวกับข้อมูลข่าวสารที่ห้ามเปิดเผย ซึ่งอาจจะทำให้กระบวนการพิจารณาคดีไม่เปิดเผยอีกต่อไปนั้น มีความเป็นไปได้สูงว่าจะเชื่อมโยงกับคดีทางการเมืองที่บุคคลจำนวนมากถูกจับกุมคุมขังโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา 112 มาตรา 110 และมาตราบริวารอื่น ๆ อยู่ในขณะนี้[2]

แรกเริ่มเดิมทีของความพยายามแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายข้อมูลข่าวสาร 2540 ตั้งแต่ปี 2547 เป็นต้นมา ก็เพื่อขยายสำนักงานคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ (สขร.) ให้เป็นองค์กรใหญ่ขึ้นทั้งในแง่อัตรากำลังและงบประมาณ เพื่อรองรับงานที่มากขึ้น โดยต้องการเปลี่ยนสถานะองค์กรที่เป็นหน่วยงานระดับสำนัก/กองให้เป็นหน่วยงานระดับกรม ซึ่งในช่วงเวลานั้นมีแนวโน้มเป็นไปในทางที่ดีว่า สขร. จะมีบทบาทมากขึ้นเกี่ยวกับการเป็นองค์กรหลักในการติดตามประเมินผลความโปร่งใสจากพฤติกรรมการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของหน่วยงานรัฐในขอบเขตประเทศ ถือว่าเป็นพัฒนาการสำคัญของ สขร. ที่จะมีหน้าที่ขยายสิทธิในการรับรู้ข้อมูลข่าวสารของประชาชนโดยเข้าไปดูแลความโปร่งใสของระบบราชการโดยรวม (จากพฤติกรรมการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร) ด้วย แต่สถานการณ์ก็เปลี่ยนแปลงไปหลังจากรัฐประหาร 2557 ที่สํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้เสนอ ‘ร่างพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ (ฉบับที่ ..) พ.ศ. ....’ (หรือร่างกฎหมายข้อมูลข่าวสาร 25ุุ64) และ ‘ร่างพระราชบัญญัติข้อมูลความมั่นคงของรัฐและความลับของทางราชการ พ.ศ. ....’ ต่อคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 13) เพื่อพิจารณารวมสองฉบับเข้าไว้ด้วยกัน ซึ่ง ครม. ก็มีมติเห็นชอบคล้อยตามไปเมื่อวันที่ 2ุุ6 พฤศจิกายน 25ุุ61 และ 23 มีนาคม 25ุุ64 ตามที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเสนอเรื่องมา รวมถึงรัฐบาลก็สบช่องจากเหตุการณ์ความขัดแย้งทางสังคมและการเมืองในปัจจุบันที่สถาบันประชาชนกับสถาบันกษัตริย์เกิดความสัมพันธ์ร้าวลึก ยากที่จะกลับมามีความสัมพันธ์แบบถูกกดไว้ให้ราบรื่นดังเดิมได้ จึงทำให้ความหมายของ ‘ความมั่นคงของรัฐ’ ในร่างกฎหมายข้อมูลข่าวสาร 25ุุ64 ถูกขยายขอบเขตที่จะไม่เปิดเผยข้อมูลข่าวสารมากเกินไป จนอาจทำให้ไปละเมิดข้อมูลข่าวสารอันเป็นประโยชน์ส่วนบุคคลและประโยชน์สาธารณะที่เกี่ยวข้องโดยตรงต่อพัฒนาการประชาธิปไตยในสังคมและการเมืองไทยได้

หมายเหตุ

[1] เนื้อหาในข้อนี้ดัดแปลงเรียบเรียงขึ้นมาใหม่ตามความคิดของผู้เขียน จากข้อความเดิมของวรเจตน์ ภาคีรัตน์ อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ดูข้อความเดิมได้ที่ https://www.bbc.com/thai/thailand-56755419 (คัดลอกเมื่อวันที่ 23 พฤษภาคม 25ุุ64)

[2] อ้างแล้ว ตาม [1]