รายงานสัมภาษณ์ กานดา นาคน้อย อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์มหาวิทยาลัยคอนเน็ตทิคัต เกี่ยวกับ FCPA กฎหมายปราบทุจริตข้ามชาติที่สหรัฐอเมริกาใช้เอาผิดนักธุรกิจไม่โปร่งใส พร้อมสะท้อนบทบาทของ ‘สื่อมวลชน’ อเมริกันและไทยกับหน้าที่ในการตรวจสอบการทุจริต

จากกรณีที่ศาลรัฐเท็กซัสของสหรัฐฯ มีคำสั่งไต่สวนคดีทุจริตของบริษัท โตโยต้า มอร์เตอร์ คอร์ป. หรือโตโยต้า ยูเอสเอ ที่ถูกกล่าวหาว่ากระทำความผิดตามกฎหมายว่าด้วยกระทำทุจริตข้ามชาติของสหรัฐอเมริกา (Foreign Corrupt Practices Act: FCPA) อันเป็นผลสืบเนื่องมาจากการสอบสวนภายในของบริษัทโตโยต้าที่พบว่าโตโยต้า มอเตอร์ (ประเทศไทย) อาจมีส่วนเกี่ยวข้องกับการติดสินบนผู้พิพากษาในคดีเลี่ยงภาษีนำเข้ารถยนต์พรีอุส

เพื่อทำความเข้าใจในประเด็นของกฎหมาย FCPA ให้มากขึ้นทางประชาไทได้ทำการสัมภาษณ์ รศ.กานดา นาคน้อย อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์มหาวิทยาลัยคอนเน็ตทิคัต เกี่ยวกับการบังคับใช้กฎหมาย FCPA และการทุจริตในสหรัฐฯ พร้อมเปรียบเทียบบทบาทระหว่าง 'สื่อ' ไทยและอเมริกันในการทำหน้าที่ตรวจสอบการทุจริตในภาครัฐและเอกชน

มุมมองต่อการทุจริตของคนไทยและคนอเมริกัน

กานดา อธิบายว่าในทัศนะของชาวอเมริกัน การทุจริตจะเกิดขึ้นจาก “ตัวนักการเมืองที่สนับสนุนกฎหมายที่เอื้อประโยชน์ให้กับกลุ่มนักลงทุน โดยนักการเมืองจะรับเงินเป็นสิ่งตอบแทน” ซึ่งต่างจากมุมมองการทุจริตของคนไทยส่วนใหญ่ที่มองว่า “การทุจริตมาจากระบบราชการ”

ปัจจัยที่ทำให้คนทั้ง 2 ประเทศมอง ‘การทุจริต’ ในมุมที่แตกต่างกัน เป็นเพราะใช้การบริหารราชการคนละระบบ ระบบราชการไทยเป็นระบบราชการรวมศูนย์ ทำให้การเพ่งเล็งตรวจสอบไปตกอยู่ที่ข้าราชการ ส่วนระบบบริหารของสหรัฐฯ เป็นระบบกระจายอำนาจ ทำให้ข้าราชการหรือลูกจ้างรัฐไม่ถูกเพ่งเล็งตรวจสอบหนักเท่านักการเมือง

ส่วนในกรณีการติดสินบนนั้น กานดา กล่าวว่า “สำหรับชาวอเมริกันแล้ว สิ่งนี้ดูจะไม่ใช่เรื่องที่น่าตื่นเต้น อาจเป็นเพราะสิ่งเหล่านี้ทำได้ยาก แต่ก็ไม่ได้หมายความว่าจะไม่เกิดขึ้น เพราะมีกรณีของนักการเมืองท้องถิ่นที่มีการติดสินบนโครงการรับเหมาก่อสร้างสิ่งอำนวยความสะดวก อาทิ การสร้างทาง สร้างถนน เป็นต้น แต่การเกิดขึ้นของกฎหมาย FCPA ก็ถือว่าสหรัฐอเมริกาเองมีความเข้าใจในระบบการจัดซื้อทั่วโลกซึ่งผูกติดกับระบบราชการ”

กฎหมาย FCPA ส่งผลกระทบต่อการลงทุนในสหรัฐฯ หรือไม่

กานดา กล่าวว่า มีงานวิจัยค้นพบว่าคุณภาพของธรรมาภิบาลที่ดีนั้นจะเป็นตัวดึงดูดต่อความอยากเข้ามาลงทุน การปราบปรามการทุจริตทางกฎหมายไม่ได้ทำให้ความอยากเข้ามาลงทุนในสหรัฐฯ ลดน้อยลง เพราะปัจจัยที่เป็นตัวกำหนดการลงทุนนั้นจะขึ้นอยู่กับ ต้นทุน กำไร ตลาด และการบริหารความเสี่ยง ซึ่งในแง่หนึ่ง กฎหมาย FCPA ได้เพิ่มต้นทุนในการลงทุน แต่นั้นไม่ได้มากพอที่ต้นทุนดังกล่าวจะไปส่งผลกระทบทำให้การเข้ามาลงทุนในสหรัฐฯลดน้อยลง

ส่วนภาพลักษณ์บริษัทที่ถูกศาลสหรัฐฯ ฟ้อง ในมุมมองของ การดา ขึ้นอยู่กับว่าสื่อจะลงข่าวมากแค่ไหน ทั้งนี้บริษัทจะแย่หรือไม่ต้องดูว่า “จับได้แล้วแต่มีอีกหรือเปล่า” หรือ “ไม่แน่ตรงที่ว่าจับได้แล้วจะสามารถทำให้เกิดความกลัวได้” และต้องดูด้วยว่าคนที่โดนจับไปนั้นเป็นใคร ถ้าเป็นคนในระดับสูง แน่นอนว่าจะเกิดแรงสั่นสะเทือนและทำให้เสียภาพลักษณ์ของหน่วยงานหรือองค์กรได้

ระบบตรวจสอบการทุจริตของสหรัฐอเมริกา ‘เหมือน’ หรือ ‘ต่าง’ จากประทศไทย

กานดา อธิบายว่า สหรัฐฯ ไม่มีองค์กรอิสระที่ตรวจสอบการกระทำทุจริตอย่างคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) เหมือนประเทศไทย แต่มีแผนกตรวจสอบทุจริตที่เรียกว่า Public Integrity Section (PIN) ซึ่งอยู่ในสังกัดกระทรวงยุติธรรมของสหรัฐฯ (Department of Justice: DOJ)

PIN เป็นหน่วยงานหลักในการจัดการเรื่องความโปร่งใสภายในองค์กร ทั้งภาครัฐและเอกชน นอกจากนี้ แต่ละหน่วยงานหรือองค์กร เช่น มหาวิทยาลัย ยังมีตำแหน่ง “Ombudsman” หรือผู้ตรวจการไว้คอยรับคำร้องเกี่ยวกับการทุจริต หรือรับคำร้องเรียนทั่วไปซึ่งไม่จำเป็นต้องเกี่ยวข้องกับการทุจริต หากพบว่ามีหลักฐานและมีมูล ก็จะส่งเรื่องต่อให้ตำรวจหรือกระทรวงยุติธรรมดำเนินการตรวจสอบ เช่น กรณีของคดีอาชญากรรมทางการเงิน เป็นต้น

กานดายกตัวอย่างกรณีสัญญาไม่เป็นธรรมหรือการโดนหลอกลวง จะมีหน่วยงานคุ้มครองผู้บริโภคด้านตลาดการเงินโดยเฉพาะ คอยทำหน้าที่รับเรื่องทุจริตดังกล่าว หรือในกรณีของมหาวิทยาลัย หากพบว่าบุคลากรทำหน้าที่โดยไม่สุจริต ก็ต้องดำเนินการแจ้งหน่วยงาน หรือคณะต้นสังกัดซึ่งจะมีหน้าที่รับผิดชอบตรวจสอบภายใน และเมื่อตรวจสอบแล้วพบว่าเป็นความจริงก็ต้องดำเนินการส่งเรื่องให้ตำรวจดำเนินคดีทางอาญาต่อไป ซึ่งเป็นหน้าที่ของกระทรวงยุติธรรม หากไม่นำเรื่องส่งตำรวจก็จะถือว่ามีความผิดฐานปกปิดการทุจริต ดังนั้นในทุกองค์กรทั้งภาครัฐและเอกชนในสหรัฐฯ จึงจำเป็นต้องมีหน่วยงานไว้คอยรับเรื่องร้องเรียนดังกล่าว ดังจะเห็นได้จากกรณีในอดีต เช่น บริษัท Johnson & Johnson ซึ่งถูกรัฐบาลสหรัฐเอาผิดตามกฎหมาย FCPA ภายหลังชำระค่าปรับให้แก่รัฐบาลสหรัฐฯ แล้ว ทางบริษัทยังต้องจัดทำแแผนฟื้นฟูความโปร่งใสด้วยการตั้งเจ้าหน้าที่ตรวจสอบภายในและรายงานการทำงานของคณะผู้บริหารต่อทางการสหรัฐฯ โดยตรงทุก 6 เดือน

แสนยานุภาพทางเศรษฐกิจของจีนส่งผลต่อระเบียบโลกทางการค้าของสหรัฐฯ หรือไม่

ตั้งแต่หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 สหรัฐฯ เป็นผู้กำหนดระเบียบโลกในหลายด้าน รวมถึงการค้า แต่เมื่อจีนเริ่มขึ้นมามีอำนาจ โดยเฉพาะทางเศรษฐกิจทัดเทียมกับสหรัฐฯ แล้วนั้นจะส่งผลกระบทอย่างไรต่อกฎหมาย FCPA กานดา กล่าวว่า เป็นเรื่องที่ค่อนข้างตอบได้ยาก แต่ได้ให้ข้อสังเกตไว้ว่าหลังจากการที่องค์การการค้าโลก (WTO) มีมติให้จีนเข้ามาเป็นสมาชิกร่วมใน พ.ศ.2544 เพราะมีเป้าประสงค์เพื่อพยายามให้จีนเข้ามาอยู่ภายใต้หลักธรรมภิบาลสากลที่สหรัฐฯ สร้างขึ้น อย่างไรก็ตาม จีนไม่ได้ยอมรับหลักการดังกล่าว

หลังจากที่จีนเข้าร่วมกับ WTO นั้น สหรัฐฯ ต้องคิดแล้วว่าจะทำอย่างไรต่อ จะปราบปรามให้เข้มข้นขึ้นหรือไม่ ทั้งนี้ก็เพื่อที่จะสร้างภาพลักษณ์ให้แก่สหรัฐฯ เอง และจะเห็นได้ว่าจากกรณีการระบาดของโควิด-19 สหรัฐฯ พยายามตรวจสอบจีนว่าเป็นต้นเหตุของการระบาดหรือไม่ ซึ่งหากมาจากจีนจริง จีนก็ต้องชดใช้ค่าเสียหาย ตรงนี้สะท้อนให้เห็นว่าสหรัฐฯพยายามที่จะทำให้จีนปฏิบัติตามระเบียบที่ตนได้วางเอาไว้

ช่องโหว่ของกฎหมาย FCPA

ในทัศนะของกานดามองว่า ‘การบริจาค’ เป็นช่องโหว่ให้องค์กรหรือนักธุรกิจกระทำการติดสินบนเจ้าหน้าที่ เช่น กรณีของ เจ้าชายแบร์นฮาร์ทแห่งลิพเพอ-บีสเทอร์เฟ็ลท์ พระราชสวามีในสมเด็จพระราชินีนาถยูเลียนาแห่งเนเธอร์แลนด์ ซึ่งมีส่วนพัวพันกับสินบนของบริษัทล็อกฮีด แต่ภายหลังกลับไม่ถูกดำเนินคดีและนำเงินที่ได้รับมาไปบริจาคแทน กานดามองว่ากรณีดังกล่าวเป็นตัวอย่างของการที่ผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับการกระทำผิดตามกฎหมาย FCPA มีเครือข่ายและเกราะป้องกันจากเครือข่ายในภาครัฐ รวมถึงกระทรวงยุติธรรมในประเทศปลายทาง

กานดายังเสริมอีกว่า การบริจาคที่เกิดขึ้นในกรณีของเจ้าชายแบร์นฮาร์ทของเนเธอร์แลนด์นั้นคล้ายคลึงกับการล็อบบี้ยิสต์ให้เงินสนับสนุนพรรคการเมืองในสหรัฐฯ แต่เป็นการให้ในนามของการบริจาค เพราะสามารถทำได้ในกรอบของกฎหมายของการบริจาค นอกจากนี้ กานดายังกล่าวเสริมว่าในช่วง 15 ปีที่ผ่านมา มีมหาวิทยาลัยรัฐหลายแห่งในสหรัฐฯ ได้รับเงินสนับสนุนจากจีน ผ่านสถาบันขงจื่อ (Confucius Institute) ซึ่งถือเป็นการบริจาคให้แก่องค์กรไม่แสวงหาผลกำไร เพื่อสนับสนุนการแลกเปลี่ยนทางภาษาและวัฒนธรรม รวมทั้งมีการให้เงินสนับสนุนให้แก่กลุ่มนักวิชาการและนักศึกษาที่สนใจศึกษาเกี่ยวกับประเทศจีน ภายหลังสถาบันขงจื่อจำนวนมากในสหรัฐฯ เริ่มถูกสั่งปิด เนื่องจากรัฐบาลมองว่า ผู้ที่ได้รับทุนจากประเทศจีนมีการกระทำที่เป็นการจารกรรมข้อมูลผ่านการแฮก และมีบางส่วนถูกจับดำเนินคดี  หรือกรณีของมูอัมมาร์ กัดดาฟี อดีตเผด็จการลิเบีย ก็มีการบริจาคเงินจำนวนมากให้แก่สถาบันรวมถึงองค์กรต่างๆ เช่น London School of Economics and Political Science (LSE) ภายหลังระบอบกัดดาฟีล้มลง ส่งผลให้องค์กรที่เคยได้รับเงินบริจาคจากกัดดาฟีถูกตรวจสอบเส้นทางทางการเงิน จนบางองค์กรถึงขั้นต้องคืนเงินบริจาคทั้งหมด

เนื่องจากสหรัฐฯ เปิดให้มีการตรวจสอบองค์กรทางศาสนาและองค์กรไม่แสวงหาผลกำไร โดยมีหน่วยงานที่ทำหน้าที่รับเรื่องร้องเรียน ในขณะที่รัฐบาลเองก็มีฐานข้อมูลว่าการกระทำในลักษณะใดเสี่ยงเป็นการกระทำผิดตามกฎหมาย เช่น ธุรกรรมทางการเงินข้ามชาติ ก็มีโอกาสถูกตรวจสอบโดยรัฐ ภาครัฐจะใช้หน่วยงานอย่างสรรพากร และกฎหมายภาษี รวมถึงกฎหมายฟอกเงินในการตรวจสอบ

บทบาทของสื่อต่อการตรวจสอบการกระทำทุจริต

กานดาให้ความเห็นเรื่องความสำคัญของ “สื่อ” โดยเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการทุจริตนั้นว่าสื่อสามารถมีส่วนในการที่จะป้องกันและปราบปรามการทุจริตได้มากน้อยแค่ไหน กานดามองว่า สื่อในสหรัฐฯ มี 2 ทาง คือ “ผู้ผลิตสื่อ” และ “ผู้อ่านสื่อ” หากสื่อที่ทรงอิทธิพลในสหรัฐฯ อย่าง The New York Times หรือ The Washington Post เผยแพร่ข่าวก็จะกลายเป็นเรื่องที่รับรู้กันในวงกว้าง

นอกจากสื่อด้านข่าวสารแล้ว กานดายังพูดถึงบทบาทของสื่อภาพยนตร์ ซึ่งกานดามองว่าข่าวตามหน้าหนังสือพิมพ์นั้นมาแล้วก็ไป จากนั้นผู้คนก็ลืม ดังนั้นการทำภาพยนตร์สามารถสร้างความตระหนักให้แก่ผู้คนได้มากกว่า เช่น ภาพยนตร์สารคดีที่เกี่ยวข้องกับกรณีของเหมืองที่ปล่อยสารพิษลงในน้ำแล้วส่งผลให้เด็กพิการ แม้แต่ในสถานศึกษาเองก็มีการใช้ภาพยนตร์เป็นสื่อการสอน กานดากล่าวว่าสื่อภาพยนตร์มีความสำคัญ เพราะเนื้อหาของภาพยนตร์ต้องเน้นที่ความถูกต้องของเนื้อหา เช่นเดียวกับข่าวสาร ซึ่งสื่อที่มีหน้าที่ตรวจสอบข้อเท็จจริง ไม่ใช่แค่เรื่องของทุจริต แต่เป็นการตรวจสอบข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นในสังคม นอกจากนี้ การตรวจสอบข้อเท็จจริงยังเป็นการแข่งขันทางข้อมูลระหว่างสื่อด้วย การที่สื่อหนึ่งจะสามารถก้าวขึ้นมาเป็นสื่อทรงอิทธิพลได้ สื่อนั้นก็ต้องมีคุณภาพในระดับหนึ่งเช่นกัน

สื่อไทยกับการตรวจสอบทุจริต

เมื่อมองย้อนกลับมายังสื่อในประเทศไทย กานดามองว่าสื่อไทยยังผูกกับกลุ่มทุนและอยู่ใต้อำนาจรัฐ โดยเฉพาะสื่อกระแสหลัก ส่งผลให้สื่ออื่นๆ เช่น ภาพยนตร์ โดยเฉพาะแนวสารคดีเติบโตไม่ได้เลย ในแง่ของการเปิดเผยความจริง ดังนั้น เสรีภาพสื่อจึงเป็นสิ่งสำคัญ

กานดากล่าวเสริมในประเด็นนี้ว่า เหตุผลที่คนอเมริกันรู้มากกว่าคนไทยไม่ใช่เพราะคนอเมริกันฉลาดกว่าคนไทย แต่เป็นเพราะ คนอเมริกันเข้าถึงแหล่งข้อมูลได้มากกว่าคนไทย และกฎหมายของสหรัฐฯ คุ้มครองนักข่าวในการเข้าถึงข้อมูลได้มากกว่า แต่ก็ไม่ใช่ว่าสังคมไทยจะไม่มีความเปลี่ยนแปลงเลย เพราะในช่วงที่ผ่านมา เพดานทางด้านการเข้าถึงข้อมูลและสื่อในไทยได้ขยับขึ้นสูงจริง ดังจะเห็นได้จากการอภิปรายเกี่ยวกับงบประมาณของสถาบันกษัตริย์ ในขณะที่การเข้าถึงอินเทอร์เน็ตส่งผลให้คนไทยสามารถเข้าถึงข้อมูลได้มากขึ้น อีกทั้งสื่อไทยก็มีการพัฒนาไปมาก เช่น การมีภาพยนตร์ไทยเข้าไปอยู่ในแพลตฟอร์มระดับโลกอย่าง Netflix เป็นต้น