ระบบราชการแล้วไง มันผิดตรงไหน?

ประชาไททำหน้าที่เป็นเวที เนื้อหาและท่าที ความคิดเห็นของผู้เขียน อาจไม่จำเป็นต้องเหมือนกองบรรณาธิการ

จากความสิ้นหวังและความกังวลของประชาชนทั้งเรื่องวัคซีน เตียงผู้ป่วย เศรษฐกิจ และความไม่แน่นอนในการใช้ชีวิต แล้วยิ่งมาเจอตัวเลขผู้ติดเชื้ออย่างเป็นทางการที่สูงถึงหลักหมื่น และจำนวนผู้เสียชีวิตที่สูงถึง 141 คน ในวันที่ 17 กรกฎาคม 2564 หลายฝ่ายจึงต่างมองไปที่ระบบราชการซึ่งเป็นตัวแปรสำคัญที่ผู้มีอำนาจใช้เป็นเหตุผลแก้ต่างถึงสาเหตุของความล่าช้าในการจัดหาวัคซีน บทความนี้ ต้องการชี้ให้เห็นว่ารูปแบบการบริหารจัดการในภาครัฐมิได้มีแต่ระบบราชการ และผู้นำที่ฉลาดควรเลือกใช้รูปแบบการบริหารให้เหมาะสมกับปัญหาที่กำลังเผชิญ

ระบบราชการ (Bureaucracy) เป็นเพียงรูปแบบการบริหารจัดการแบบหนึ่งเท่านั้น โดยการดำเนินการต่างๆ ของคนทำงานในระบบราชการต้องเป็นไปตามอำนาจและกฎระเบียบที่ถูกกำหนดไว้ตายตัว การสั่งการต้องเป็นไปตามสายการบังคับบัญชา ไม่สามารถสั่งข้ามหน่วยได้ และติดต่อสื่อสารด้วยเอกสารเป็นลายลักษณ์อักษรเพื่อง่ายต่อการตรวจสอบย้อนหลัง โดยเป็นที่รู้กันในหมู่คนเรียนการบริหารงานภาครัฐว่า ระบบราชการเหมาะกับองค์การขนาดใหญ่ที่อยู่ในสภาพแวดล้อมที่แน่นอน ไม่มีความผันผวน ไม่มีการเปลี่ยนแปลงอะไรรุนแรง เมื่อปัญหาที่ระบบราชการจัดการเป็นปัญหาที่คุ้นชินจึงสามารถสร้างระเบียบขึ้นมารองรับการดำเนินการได้ โดยระเบียบทำหน้าที่เป็น “เครื่องช่วยในการตัดสินใจ” ในการทำงาน เพราะคนทำงานไม่ต้องคิดอะไรเอง ระเบียบคิดไว้ให้หมดแล้ว ในทางกลับกันคนที่รับบริการก็รู้ว่าตนเองจะได้รับบริการตามระเบียบทุกคน หากเลือกปฏิบัติก็ผิดระเบียบ บริการที่ได้รับจะเร็วจะช้าก็ขึ้นอยู่กับระเบียบที่ถูกกำหนดไว้

อย่างไรก็ตาม ด้วยความที่มันช้าเพราะต้องทำตามระเบียบและสื่อสารผ่านสายการบังคับบัญชา ในทางปฏิบัติจึงมีการให้อำนาจกับตำแหน่งระดับสูงในการยกเว้นหรือพิจารณากรณีเฉพาะที่จำเป็นที่ต้องการความเร่งด่วนหรือในสถานการณ์ที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายต่อส่วนรวมได้ 

นอกจากระบบราชการแล้ว รูปแบบการจัดการในภาครัฐยังมีการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management) ที่เอาข้อดีของการบริหารในรูปแบบเอกชนมาปรับใช้ในภาครัฐตั้งแต่ปลายศตวรรษที่ 20 แล้ว รูปแบบนี้ให้ความสำคัญกับผู้บริหารที่มีความสามารถในการแก้ไขปัญหาเพื่อบรรลุเป้าหมายของภารกิจเป็นสำคัญ และด้วยสภาพแวดล้อมเผชิญอาจไม่แน่นอน ประกอบกับทรัพยากรและเวลาที่มีจำกัด ทำให้รูปแบบการจัดการภาครัฐแนวใหม่ค่อนข้างให้อิสระกับผู้บริหารในการบริหาร (free to manage) ไม่เน้นกระบวนการตามระเบียบแบบระบบราชการ เพราะมองว่าระเบียบที่สร้างขึ้นมานั้นอาจเป็นอุปสรรคในการบรรลุเป้าหมายก็ได้ การปฏิบัติตามระเบียบที่ขาดความคล่องตัวจึงมิใช่การบริหารจัดการที่สมเหตุสมผล ดังนั้น กุญแจของความสำเร็จในรูปแบบนี้คือ ความสามารถและไหวพริบของผู้บริหาร

ในประเทศไทยเองก็ผ่านการปรับปรุงระบบราชการครั้งสำคัญมาตั้งแต่ พ.ศ. 2545 โดยมาตรา 3/1 แห่ง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2545 ระบุชัดเจนว่า การบริหารราชการแผ่นดินจะต้องเป็นไป “เพื่อประโยชน์สุขของประชาชน เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐ ความมีประสิทธิภาพ ความคุ้มค่าในเชิงภารกิจแห่งรัฐ การลดขั้นตอนการปฏิบัติงาน การลดภารกิจและยุบเลิกหน่วยงานที่ไม่จำเป็น การกระจายภารกิจและทรัพยากรให้แก่ท้องถิ่น การกระจายอำนาจตัดสินใจ การอำนวยความสะดวก และการตอบสนองความต้องการของประชาชน ทั้งนี้โดยมีผู้รับผิดชอบต่อผลของงาน”

จึงทำให้เกิดการนำระบบการทำงานที่มุ่งเน้นผลงานมาใช้ในระบบราชการไทยมาตั้งแต่ พ.ศ. 2546 อาทิ การบริหารเชิงยุทธศาสตร์ การทำข้อตกลงผลงานระหว่างรัฐมนตรีที่มาจากการเลือกตั้งและปลัดกระทรวงที่เป็นข้าราชการประจำ การประเมินผลปฏิบัติราชการจากความสำเร็จของภารกิจ การจ้างเหมาบริการจากภาคเอกชน รวมถึงการสำรวจความพึงพอใจของประชาชนต่อการรับบริการจากรัฐ เป็นต้น 

รัฐวิสาหกิจก็เป็นหนึ่งในรูปแบบการบริหารที่อาศัยแนวคิดแบบเอกชนมาปรับใช้ ซึ่งองค์การเภสัชกรรม ก็เป็นรัฐวิสาหกิจเช่นกัน นอกจากนี้ ยังมีการพัฒนารูปแบบองค์การภาครัฐแบบที่คล่องตัวแบบภาคเอกชนมากขึ้นในรูปแบบขององค์การมหาชน โดยสถาบันวัคซีนแห่งชาติเองก็เป็นหนึ่งในหน่วยงานที่ใช้รูปแบบบริหารแบบองค์การมหาชนตั้งแต่ พ.ศ. 2555 แต่ต่อมามีสถานะเป็นหน่วยงานของรัฐรูปแบบอื่นๆ ตาม พ.ร.บ.ความมั่นคงด้านวัคซีนแห่งชาติ พ.ศ. 2561

อย่างไรก็ตาม ทางเลือกของภาครัฐก็มิได้มีเพียง ระบบราชการ หรือ แบบเอกชน เท่านั้น แต่ยังมีรูปแบบการจัดการที่มาจากฐานคิดประชาธิปไตยที่พลเมืองเข้มแข็งด้วย ซึ่งก็คือรูปแบบการจัดการที่ให้ภาคส่วนอื่นเข้ามามีส่วนร่วมหรือเป็นเครือข่ายจัดบริการสาธารณะ (New Public Governance) เช่น มาร่วมออกแบบนโยบาย มาร่วมตัดสินใจ มาร่วมระดมทรัพยากร หรือร่วมดำเนินการกับภาครัฐ โดยรูปแบบการบริหารกลุ่มนี้เชื่อว่า ภาครัฐมีข้อจำกัดทั้งข้อมูล ความรู้ ทรัพยากร และวิธีการทำงาน ดังนั้น ควรให้ภาคประชาชนหรือกลุ่มผลประโยชน์ที่เกี่ยวข้องซึ่งน่าจะมีความเข้าอกเข้าใจและมีมุมมองต่อสภาพปัญหาที่ต่างกัน มีทรัพยากรและความรู้ที่ภาครัฐไม่มี มาร่วมมือกับภาครัฐในการจัดบริการสาธารณะ เพื่อให้การทำงานของภาครัฐสามารถบรรลุวัตถุประสงค์ เกิดความยั่งยืนในการพัฒนา และสามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนได้ดีที่สุด ในรูปแบบนี้ภาครัฐทำหน้าที่อำนวยความสะดวกให้เกิดการมีส่วนร่วมที่มีคุณภาพ โดยกุญแจแห่งความสำเร็จคือ ความมุ่งมั่น และความไว้วางใจซึ่งกันและกันภายในเครือข่ายความร่วมมือ
 
ผู้เขียนไม่แน่ใจว่า สิ่งที่กำลังเกิดขึ้นในประเทศไทยที่ภาคประชาชนกลุ่มต่างๆ รวมตัวกันช่วยเหลือกันเองในยามวิกฤติที่สิ้นหวังนี้ เป็นความตั้งใจของรัฐบาลที่ต้องการเพิ่มความเข้มแข็งของประชาชนตามระบอบประชาธิปไตยหรือเป็นสถานการณ์ที่ประชาชนสิ้นหวังกับรัฐบาลจนทนไม่ได้แล้วกันแน่
 
มาถึงจุดนี้ ผู้อ่านคงทราบแล้วว่ารูปแบบการจัดการในภาครัฐมี 3 รูปแบบหลัก คือ ระบบราชการ การจัดการภาครัฐแนวใหม่ และการมีส่วนร่วมของภาคส่วนอื่น แล้วผู้นำประเทศเราเลือกแบบใดในการจัดการโควิด-19 

พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ในฐานะนายกรัฐมนตรี เลือกประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน เพื่อรวบอำนาจการสั่งการมาไว้ที่นายกรัฐมนตรี ตั้งแต่ วันที่ 26 มีนาคม 2563 เป็นต้นมา โดยการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินดังกล่าว เป็นการโอนอำนาจของรัฐมนตรีที่กำหนดไว้ในกฎหมายต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับสถานการณ์โรคติดต่อก็จะถูกโอนมาที่นายกรัฐมนตรีแทน ซึ่งทำให้ผู้เขียนเข้าใจไปเองว่า พลเอกประยุทธ์คงเลือกรูปแบบการจัดการที่กระเดียดมาทางการจัดการแบบภาคเอกชนที่ ต้องอาศัยความรวดเร็วในการตัดสินใจ ต้องการข้อมูลที่รอบด้านจากการรวมอำนาจ และระดมทรัพยากรจากกระทรวงต่างๆ ได้โดยไม่ติดระเบียบตามสายการบังคับบัญชา ประหนึ่งเป็น CEO ของประเทศที่สั่งการองคาพยพต่างๆ ของรัฐผ่านศูนย์บริหารสถานการณ์โควิด-19 ได้อย่างมีเอกภาพ 

 ... แต่เหมือนผู้เขียนจะเข้าใจผิด เพราะมี ศบค. ที่รวมอำนาจการจัดการแล้ว แต่ก็ยังมีการตั้งหน่วยย่อยอีกอาทิ ศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินด้านการแพทย์และสาธารณสุข (ศปก.สธ.), ศูนย์บริหารสถานการณ์แพร่ระบาดของโรคติดต่อเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 กระทรวงมหาดไทย (ศบค.มท.), ศูนย์ปฏิบัติการด้านนวัตกรรมการแพทย์และการวิจัยและพัฒนา (ศปก.วิจัย), ศูนย์บริหารสถานการณ์ การแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 กระทรวงแรงงาน (ศบค.รง.), ศูนย์ประสานการปฏิบัติภายใต้สถานการณ์แพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 (COVID-19) กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ เป็นต้น โดยจำแนกตามกระทรวงหรือส่วนราชการหลักที่เกี่ยวข้องซึ่งมีปลัดกระทรวงหรือเทียบเท่านั่งเป็นผู้อำนวยการศูนย์ และทำหน้าที่เสนอความเห็นต่อ ศบค.ชุดใหญ่ เพื่อพิจารณาอนุมัติมาตรการต่างๆ ต่อไป

โครงสร้างเช่นนี้ ดูแล้วก็ไม่ต่างจากการใช้รูปแบบการจัดการแบบระบบราชการ ที่แต่ละหน่วยก็ไปปฏิบัติหน้าที่ของตนเองตามระเบียบแล้วเสนอพิจารณาตามสายการบังคับบัญชาใหม่ที่ใหญ่กว่าเดิม ไม่ได้ทำให้กระบวนการพิจารณาเร็วทันใจแบบที่หลายคนคาดการณ์ว่าควรจะเกิดขึ้นในสถานการณ์วิกฤติเช่นนี้ ประกอบกับการกำหนดตัวบุคคลที่ดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการศูนย์ย่อยต่างๆ ก็สะท้อนมุมมองของนายกรัฐมนตรีผู้เติบโตมาจากกองทัพว่าให้ความสำคัญกับความมั่นคงในเชิงความสงบเรียบร้อยมากกว่าด้านสาธารณสุข 

นายกรัฐมนตรี เลือกการรวบอำนาจมาบริหารจัดการเอง สไตล์ CEO ภาคเอกชน แต่ใช้วิธีการจัดการตามระเบียบตามโครงสร้างแบบระบบราชการ และเรียกร้องให้ประชาชนให้ความร่วมมือตามมาตรการที่ ศบค.กำหนดอย่างเคร่งครัดโดยมีหน่วยงานความมั่นคงกำกับดูแล นี่คือสิ่งที่เกิดขึ้นในปัจจุบัน บทสรุปของผู้เขียนที่อยากชี้ให้เห็นคือ ระบบราชการด้วยตัวมันเองไม่ได้ผิดอะไร เพียงแต่ผู้บริหารที่มีไหวพริบและความสามารถย่อมใช้สติปัญญาเลือกรูปแบบและวิธีจัดการที่สมเหตุสมผลกับสภาพปัญหาที่กำลังเผชิญ รวมถึงต้องยอมรับและเรียนรู้จากความผิดพลาดที่เกิดขึ้นซ้ำแล้วซ้ำเล่า เพื่อมิให้เกิดความเสียหายมากไปกว่าที่กำลังเป็นอยู่ 

 

ที่มาภาพ: iLaw TH

 

 

 

 

สนับสนุนประชาไท 1,000 บาท รับร่มตาใส + เสื้อโปโล

แสดงความคิดเห็น

ข่าวรอบวัน

ร่วมบริจาค สนับสนุนการทำงานของ 'ประชาไท' ร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี Prachatai.com (ไม่มีขั้นต่ำ)

โอนเงิน บัญชีกรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM"

โอนเงิน PayPal / บัตรเครดิต https://PayPal.me/Prachatai (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)

ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai

พื้นที่ประชาสัมพันธ์